試析林業(yè)行政處罰適用一事不再罰原則

詹長(zhǎng)英，林 杰，林忠平，林端華

（1 福安市林業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，福建 福安 355000;2.福安市公安局森林分局,福建 福安 355000；3.福安市司法局,福建福安 355000）

我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定：對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，這是法律對(duì)“一事不再罰”涵義作出正式的、權(quán)威的界定。但這一原則，規(guī)定得過于概括，在實(shí)際執(zhí)法中會(huì)出現(xiàn)許多爭(zhēng)議和理解偏差，加之缺乏必要的配套解釋，因此在復(fù)雜的行政執(zhí)法實(shí)踐中很難操作。在林業(yè)執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)一事不再罰原則的不同理解和適用影響林業(yè)行政處罰的效力和準(zhǔn)確性，成為林業(yè)行政執(zhí)法的一個(gè)難點(diǎn)，也是目前執(zhí)法實(shí)踐中困惑較多而又急需解決的法律問題。

1 “一事不再罰”原則的法律淵源

起源于羅馬法的一事不再罰原則在刑訴法領(lǐng)域已成為各國(guó)普遍確立的刑事審判原則，源于保障被告人合法權(quán)利思想、一罪一罰的古樸正義觀和有利于維護(hù)法院判決權(quán)威性等。一事不再罰原則既是司法原則，又是立法原則。到了20世紀(jì)70年代，這一原則被應(yīng)用到行政法中，如我國(guó)《行政處罰法》第24條規(guī)定的一事不再罰原則，成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰和人民法院審查具體行政行為時(shí)所必須遵循的重要法則。

早在20世紀(jì)90年代起草行政處罰法時(shí),就有學(xué)者就提出一事不再罰的處罰原則，曾在總則部分規(guī)定一事不再罰原則，試圖將該原則作為行政處罰的一般原則，即“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得根據(jù)同一事實(shí)和同一理由，給予兩次以上行政處罰”。該項(xiàng)規(guī)定引發(fā)較大爭(zhēng)議。因此，在1996年通過的《行政處罰法》中對(duì)一事不再罰原則作了必要限制，在總則部分未做規(guī)定，只是在行政處罰適用部分做出認(rèn)識(shí)上比較一致的規(guī)定，即“對(duì)當(dāng)事人同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。該項(xiàng)規(guī)定引發(fā)較大爭(zhēng)議。因此，在1996年通過的《行政處罰法》中對(duì)一事不再罰原則作了必要限制，在總則部分未做規(guī)定，只是在行政處罰適用部分做出認(rèn)識(shí)上比較一致的規(guī)定，即“對(duì)當(dāng)事人同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。由原來(lái)的不得給予兩次以上的“處罰”變?yōu)椴坏媒o予兩次以上的“罰款處罰”，適用范圍大大縮小，允許做出除罰款以外的其他類型處罰。這樣“既保持了行政處罰的完整性，又可以避免不同機(jī)關(guān)對(duì)同一個(gè)違法行為分別實(shí)施罰款處罰,而使公眾留下行政機(jī)關(guān)重復(fù)處罰的不良印象”[1]。

2 林業(yè)行政處罰實(shí)踐中如何理解“一事不再罰”原則

我國(guó)由于行政管理權(quán)限和行政管理法律規(guī)范的交叉，單一的違法活動(dòng)有時(shí)會(huì)觸犯兩個(gè)以上的法律規(guī)范，不同行政主體根據(jù)不同法律規(guī)范對(duì)同一違法行為進(jìn)行處罰，可能導(dǎo)致行政處罰的重合。如林業(yè)、工商在聯(lián)合執(zhí)法過程中查明某地點(diǎn)沒有取得《木材經(jīng)營(yíng)加工批準(zhǔn)書》、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，非法從事木材經(jīng)營(yíng)加工活動(dòng)；沒有取得《野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)加工許可證》、《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，非法從事野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)加工活動(dòng)。以上兩個(gè)執(zhí)法部門對(duì)該行為進(jìn)行行政處罰時(shí)，就可能出現(xiàn)哪個(gè)部門先做出何種行政處罰的情形。還有林業(yè)部門在查處毀林（濫伐）筑路，非法運(yùn)輸盜、濫伐林木時(shí)，是處罰毀林（濫伐）或非法占用林地行為，還是處罰非法運(yùn)輸林木還是盜、濫伐林木行為，或者并處呢？在執(zhí)法實(shí)踐中極易出現(xiàn)爭(zhēng)議。對(duì)一事不再罰原則的理解分歧主要集中在兩個(gè)方面：①什么是“一事”，即同一個(gè)違法行為；不同行政機(jī)關(guān)能否對(duì)同一違法行為處以不同罰款？②是對(duì)同一個(gè)違法行為在何種情況下，可以實(shí)施兩次以上的行政處罰，在何種情況下，不得實(shí)施兩次以上的行政處罰？或者都不得實(shí)施兩次以上的行政處罰[2]？如果行為人的一個(gè)整體行為同時(shí)觸犯數(shù)個(gè)法律、法規(guī)條文，是否構(gòu)成數(shù)個(gè)違法；行為人實(shí)施某一違法為目的，但其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他形式的違法情形是否構(gòu)成數(shù)個(gè)違法，是否不受一事不再罰原則的限制。

2.1 何為“一事”

“一事”是指基于同一事實(shí)和理由實(shí)施的一次性違反行政法律規(guī)范的行為，即相對(duì)人的同一個(gè)違法行為，在客觀上僅有一個(gè)獨(dú)立完整的違法事實(shí)，是該違法的全過程，不能人為的將違法過程分成幾個(gè)相互獨(dú)立的階段。若相對(duì)人對(duì)該行為作了重大欺騙，導(dǎo)致處罰主體對(duì)該行為定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體還可以根據(jù)新查明的事實(shí)和理由追加處罰。執(zhí)法工作人員要真正理解這一概念，還應(yīng)把握以下3點(diǎn)：①“一事”的主體是同一相對(duì)人；②“一事”是指一個(gè)獨(dú)立的違法行為而非一類違法行為，獨(dú)立是指行為從始至終的一個(gè)完整過程。如屢犯屢罰的木材經(jīng)營(yíng)加工行為不是“一事”，而是同一性質(zhì)的多個(gè)違法行為，對(duì)幾個(gè)性質(zhì)相同的違法行為，處罰主體查明后依法可以并處；③“一事”是指一個(gè)違法事實(shí)，并非一次違法事件，一次違法事件可包括多個(gè)違法行為，如毀林（濫伐）筑路就是兩個(gè)違法行為[毀林（濫伐）和筑路]，卻是一次事件。

2.2 何為“不再罰”

原則上，對(duì)“一事”不得給予兩次以上的行政處罰，由于林業(yè)執(zhí)法實(shí)踐的復(fù)雜性，在某些情況下，可以實(shí)施這一原則，某些情況又可能還有例外。在實(shí)際行政處罰實(shí)踐中，對(duì)“同一個(gè)違法行為不得再罰”，從5個(gè)方面進(jìn)行剖析：

①是一行為只違反一個(gè)行政法律規(guī)定，受一個(gè)行政主體管轄；②是一行為違反一個(gè)行政法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體管轄；③是一行為違反兩個(gè)以上行政法律規(guī)范，由一個(gè)行政主體處罰；④是一行為違反兩個(gè)以上行政法律規(guī)范，由兩個(gè)以上行政主體處罰；⑤是一行為同時(shí)違反行政法規(guī)范和刑法規(guī)范。

前兩種情形為單項(xiàng)違法行為，應(yīng)嚴(yán)格遵循一行為一次處罰原則，不得以同樣事實(shí)和理由，依同樣的法律規(guī)范處罰兩次以上，排除第二個(gè)處罰是對(duì)第一個(gè)處罰的補(bǔ)充、更正或者補(bǔ)正。第三、四種情形稱為同一多項(xiàng)違法行為，由于立法上的原因，行政相對(duì)人的一個(gè)行為也會(huì)違反兩個(gè)以上行政法律、法規(guī)，一行為違反兩個(gè)以上行政法律規(guī)范而由兩個(gè)以上的行政主體管轄，這種一個(gè)違法行為違反兩個(gè)以上行政法律規(guī)范的情形稱為法條競(jìng)合或規(guī)范競(jìng)合，理論上存在爭(zhēng)議，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，為避免造成多次處罰、重復(fù)處罰，只要相對(duì)人在客觀上只有一個(gè)違法事實(shí)，處罰主體只能施罰一次，不能兩次以上。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，上述情形可視為多個(gè)違法行為，按“一事不再同種罰”處理，允許各個(gè)法律規(guī)范對(duì)應(yīng)的行政主體，依據(jù)不同理由分別做出處罰，但不能對(duì)相對(duì)人處以相同種類的處罰[3]。

一個(gè)行政主體依據(jù)一個(gè)法律、法規(guī)對(duì)相對(duì)人做出行政處罰后，另一個(gè)行政主體可能依據(jù)另一個(gè)法律、法規(guī)對(duì)該相對(duì)人做出另一次除罰款外的行政處罰，并不必然排斥其他行政主體對(duì)同一行政違法案件的立案調(diào)查和處理。對(duì)于第五種情形，即相對(duì)人的行為既違反行政法又違反刑法時(shí)，不能以罰代刑，行政處罰中的拘留和罰款不能與刑事處罰雙重適用，應(yīng)依法折抵。適用刑罰后還應(yīng)當(dāng)給予責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)暫扣或者吊銷許可證或者執(zhí)照的行政處罰。

3 林業(yè)行政處罰實(shí)踐中適用“一事不再罰”原則的情形

3.1 連續(xù)違法行為

是指相對(duì)人在一定時(shí)間內(nèi)連續(xù)數(shù)次實(shí)施同一種性質(zhì)完全相同的違法行為，且這些違法行為觸犯的是同一個(gè)行政法律規(guī)范。依照行政違法行為責(zé)任構(gòu)成要件理論，連續(xù)違法行為已構(gòu)成多個(gè)違法行為，我們認(rèn)為對(duì)連續(xù)違法行為不宜實(shí)行多次處罰，應(yīng)當(dāng)按照“同一違法行為”從重處罰。但是根據(jù)《行政處罰法》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為?！庇捎谪?zé)令改正或責(zé)令限期改正是一種行政強(qiáng)制性措施，故行政主體在作出處罰的同時(shí)并責(zé)令相對(duì)人當(dāng)時(shí)改正，相對(duì)人即負(fù)有當(dāng)時(shí)改正的義務(wù)，原來(lái)的行政處罰法律關(guān)系歸于消滅；若相對(duì)人不改正，即使實(shí)施的是相同的違法行為，則又構(gòu)成新的違法，應(yīng)再次處罰。若處罰主體作出行政處罰時(shí)未依照《行政處罰法》第23條的規(guī)定同時(shí)責(zé)令相對(duì)人改正違法行為的，并不影響新的違法行為成立，但可能增加處罰主體及其執(zhí)法人員的不作為甚至瀆職責(zé)任[4]。

3.2 繼續(xù)違法行為

是指一個(gè)違法行為發(fā)生后，行為及其引起的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)狀態(tài)的行為。繼續(xù)違法行為雖然一直處于持續(xù)狀態(tài)，實(shí)質(zhì)上也是“同一違法行為”，不能按數(shù)個(gè)違法行為處理。但是由于行政主體的管轄不同，因此在執(zhí)法實(shí)踐中會(huì)出現(xiàn)同一持續(xù)的違法行為由于涉及的范圍廣而造成不同地域的行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的情形，如非法運(yùn)輸盜、濫伐林木案的這種違反同一行政法律規(guī)范的持續(xù)行為，一次施罰后，該行為沒有終止，則應(yīng)再次處罰，不適用一事不再罰原則。

4 林業(yè)行政處罰實(shí)踐中不適用“一事不再罰”原則的情形

4.1 行政處罰的并處

相對(duì)人的一個(gè)行為，違反一個(gè)法律規(guī)定，而根據(jù)該法規(guī)定，可以同時(shí)適用兩種以上處罰種類。如罰款并沒收非法所得、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，對(duì)相對(duì)人一次處罰不足以全部消除違法狀態(tài)或社會(huì)危害性時(shí)，可以同時(shí)適用兩種以上處罰，這種并處不違背一事不再罰原則。如我國(guó)《森林法》第39條第一款規(guī)定：盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責(zé)令補(bǔ)種盜伐株數(shù)十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價(jià)值3倍以上10倍以下的罰款。

4.2 重新作出行政處罰決定

林業(yè)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政處罰不當(dāng)，自行撤銷原行政處罰決定的或作出的處罰決定因法定事由被撤銷，并被責(zé)令重新作出具體行政行為，林業(yè)行政機(jī)關(guān)據(jù)此重新作出的具體行政行為，并不違反一事不再罰原則。

4.3 行政處罰與執(zhí)行罰的并處

林業(yè)行政機(jī)關(guān)作出罰款處罰決定后，相對(duì)人有能力履行而拒不履行，可采用連續(xù)罰款的方式促其履行法定義務(wù)。這種連續(xù)罰款的強(qiáng)制執(zhí)行方式，不在于懲罰相對(duì)人，目的是促使相對(duì)人履行義務(wù)，依法可和行政處罰并用，且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，如《行政處罰法》第51條規(guī)定的“3%”加罰，直到義務(wù)人完全履行義務(wù)，這種并處不違反一事不再罰原則。

4.4 專屬管轄

行政處罰中的處罰種類專屬于特定行政主體，林業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為進(jìn)行處理后，仍需作出專屬特定行政處罰種類時(shí)，則可依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，由享有專屬管轄權(quán)的處罰主體再次處罰，如行政拘留專屬于森林公安。

4.5 特定情形

相對(duì)人的行為同時(shí)違反行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的，由相關(guān)有權(quán)主體依據(jù)各自的法律規(guī)范實(shí)施多重性質(zhì)不同的法律制裁，或由兩個(gè)以上處罰主體以不同事實(shí)或不同理由對(duì)同一違法行為進(jìn)行行政處罰，不受一事不再罰的限制；相對(duì)人因某一違法行為被處以行政處罰后不久，又重新實(shí)施與已處罰過的同一性質(zhì)的違法行為，可以再次予以處罰，也不受一事不再罰的限制。

5 “一事不再罰”原則的立法缺陷

如果對(duì)同一違法行為幾個(gè)行政主體輪番處罰，必然會(huì)侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，影響處罰的合法性和合理性，也會(huì)損害行政機(jī)關(guān)的形象。但是，如果規(guī)定只能由一個(gè)行政主體施罰一次，不僅使行政分工形同虛設(shè)，還可能增加其他行政主體及其執(zhí)法人員的不作為甚至瀆職責(zé)任，也可能導(dǎo)致其他行政主體構(gòu)成失職，并且在立法設(shè)計(jì)時(shí)也存在技術(shù)性的缺陷。但是，若由先處罰的行政主體擁有優(yōu)先處罰權(quán)，又可能會(huì)滋生腐敗行為，也就是說(shuō)第一個(gè)行政主體做出罰款處罰后，其他主體便不能再做出罰款處罰。如果這樣，只要相對(duì)人賄賂相關(guān)執(zhí)法人員對(duì)其作出較輕的罰款處罰，就可以防止其他行政主體對(duì)其做出更高額罰款處罰[5]。

我國(guó)《行政處罰法》規(guī)定一事不再罰原則的目的就是為了消除不同行政主體對(duì)同一違法行為的重復(fù)處罰，旨在維護(hù)和確保行政處罰的公平、合理、避免重復(fù)處罰、濫施處罰。但是對(duì)一事不再罰主體的表述欠缺唯一的確定性，對(duì)幾個(gè)主體都可管轄的違法行為該由哪個(gè)主體來(lái)施罰沒有明確的法律規(guī)定，一事不再罰規(guī)定對(duì)適用法律的沖突沒有提供合適的沖突適用規(guī)則；一事不再罰規(guī)定對(duì)都有處罰權(quán)、相同行政職能的不同行政主體由誰(shuí)處罰、是否排斥相同的處罰沒有提供法定依據(jù)等[6]。因此理論上對(duì)一事不再罰的理解并不完全統(tǒng)一，林業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)法中也感到困惑，為了能真正徹底的實(shí)施行政處罰法的立法精神，建議立法部門應(yīng)盡快統(tǒng)一這一原則的理解和認(rèn)識(shí)。

[1]馮軍.行政處罰法新論[M].北京.中國(guó)檢察出版社,2003.

[2]羅杰.“一事不再罰”原則及其適用[N].中國(guó)醫(yī)藥報(bào),2006.3.25.3

[3]金偉峰.一事不再罰原則新探:兼談行政處罰法有關(guān)規(guī)定的適用［J］.行政法學(xué)研究,1997（4）:87-90.

[4]劉宏渭,柳硯濤.析行政處罰一事不再罰原則[N].法制日?qǐng)?bào),2002.12.26

[5]楊解君.秩序.權(quán)力與法律控制:行政處罰法［M］.成都:四川大學(xué)出版社,1995.

[6]胡建淼.行政法學(xué)[M].北京:法律出版社,1998.