森林食品質(zhì)量安全管理研究評(píng)述

王 真，支 玲

（西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，昆明 650224）

隨著生活水平的提高，消費(fèi)者開始關(guān)注生活質(zhì)量，除了消費(fèi)基本的傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品外，消費(fèi)者對(duì)安全、綠色的森林食品的需求也在不斷地增加。近年來乳制品、蔬菜等食品領(lǐng)域出現(xiàn)的重大食品安全事故使學(xué)者開始對(duì)食品安全管理體系進(jìn)行研究，林業(yè)工作者和相關(guān)學(xué)者也開始關(guān)注森林食品質(zhì)量安全管理問題。國內(nèi)學(xué)者在不斷探尋有效解決日益嚴(yán)峻的森林食品質(zhì)量安全問題的途徑和方法。本文在對(duì)已有的研究成果進(jìn)行歸納總結(jié)的基礎(chǔ)上探討現(xiàn)有研究的共識(shí)以及進(jìn)一步研究的重點(diǎn)。

1 森林食品質(zhì)量安全管理研究現(xiàn)狀

目前有關(guān)森林食品質(zhì)量安全管理的研究主要集中在森林食品的涵義、森林食品質(zhì)量安全問題的成因、森林食品質(zhì)量安全管理中存在問題及成因、政策建議等內(nèi)容。

1.1 森林食品的涵義

森林食品涵義的界定是提高森林食品質(zhì)量安全管理的前提和基礎(chǔ)。集體林權(quán)制度改革完成后學(xué)者才開始關(guān)注森林食品，因此，森林食品的定義目前尚未達(dá)成共識(shí)。

畢紅霞[1]在研究中借鑒了聯(lián)合國糧農(nóng)組織對(duì)森林食品涵義的界定，將森林食品初步分為礦泉水、林蛙、山野菜、漿果干果、食藥用菌、人參、鹿、蜂、參、山豬、山雞、竹筍、茶13大類。此外也包括一些天然藥食植物。

余秀玲，劉繼震[2]認(rèn)為森林食品從廣義上說，是指生長在森林中可供人類直接或間接食用的植物、動(dòng)物以及它們的制成品。包括森林油料、森林糧食、森林飲料、森林飼料、森林藥材、森林蜜源、森林香料以及其他種類。

1.2 森林食品質(zhì)量安全問題的成因

Edward Nyambok認(rèn)為工業(yè)廢物管理制度的不完善、假冒農(nóng)業(yè)投入品的使用、農(nóng)戶科學(xué)種植技術(shù)的不足、食品安全法律體系以及法律實(shí)施制度的不完善是導(dǎo)致中國食品安全問題的重要原因[3]。而中國學(xué)者將森林食品質(zhì)量安全問題分為以下兩個(gè)方面。

1.2.1 表征因素

Kinsey教授將影響食品安全的因素進(jìn)行了科學(xué)的劃分，對(duì)其他學(xué)者的研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的借鑒意義[4]。羅曉莉等[5]重點(diǎn)分析了野生食用菌的質(zhì)量安全狀況，提出影響野生食用菌質(zhì)量安全的因素有五個(gè)方面：①林地土壤、空氣、地下水源等自然環(huán)境資源的重金屬、農(nóng)殘污染；②林地管理過程中使用農(nóng)藥、激素等化學(xué)污染；③野生食用菌采集過程中使用含有有害物質(zhì)的工具；④加工和貯藏過程中違規(guī)或超量使用食品添加劑；⑤原料來源未進(jìn)行嚴(yán)格的控制。羅亮等[6]認(rèn)為森林病蟲害是導(dǎo)致我國森林食品質(zhì)量安全問題的重要因素。

1.2.2 過程因素

森林食品從原料到成品的過程中，歷經(jīng)采收或捕獵和種植或養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、儲(chǔ)藏運(yùn)輸以及銷售等諸多環(huán)節(jié)。許多學(xué)者認(rèn)為森林食品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的不安全因素是導(dǎo)致食品安全問題的主要原因。種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售、烹飪、食用等任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題均有可能導(dǎo)致食品安全問題。在食品生產(chǎn)到上桌的全過程監(jiān)管未能連成緊密的鏈條是食品安全問題產(chǎn)生的根本原因[7]。

1.3 森林食品質(zhì)量安全管理中現(xiàn)存問題

同蔬菜、乳制品等食品相比，森林食品的社會(huì)需求量相對(duì)來說較小，屬于風(fēng)險(xiǎn)性較小的食品，所以相關(guān)學(xué)者對(duì)于森林食品質(zhì)量安全管理中存在的問題的研究較少，大多是寄托在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中存在的問題的研究之下，在此筆者對(duì)已有的相關(guān)研究進(jìn)行歸納總結(jié)。

1.3.1 法律法規(guī)體系不健全

①法律法規(guī)協(xié)調(diào)性差。廉恩臣[8]認(rèn)為我國現(xiàn)有的有些法律法規(guī)的條文過于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，并且這些法律法規(guī)的系統(tǒng)性較差，不同的法律法規(guī)之間存在較多的重復(fù)、矛盾或不協(xié)調(diào)之處。陳幼紅研究了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》之后發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》涉及了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中“從田地到餐桌”的全過程，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)。而《食品安全法》中規(guī)定食品安全監(jiān)管由衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，每個(gè)部門都是相應(yīng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體，而農(nóng)業(yè)部門只是負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。韓剛[9]從法律層面分析了我國食品安全的法律和制度的保障問題，他認(rèn)為2009年頒布的《食品安全法》并不完善，很多問題都未交待清楚，以《食品安全法》為核心的食品安全法律體系還未完全建立起來。

②相關(guān)法律法規(guī)缺失。陳幼紅[10]認(rèn)為法律法規(guī)不完善是我國食品安全監(jiān)管中存在的一個(gè)突出的問題?，F(xiàn)存的法律立法層次不高，相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的法規(guī)構(gòu)成雜亂，相關(guān)法律法規(guī)較少。在農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中，由于缺乏專門的法律制度來規(guī)范和調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通中各相關(guān)主體的行為，導(dǎo)致了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和農(nóng)資市場(chǎng)地區(qū)發(fā)展不平衡，布局不合理。

③相關(guān)法律法規(guī)修訂缺乏及時(shí)性。王春英[11]認(rèn)為除了《食品安全法》是在2009年頒布實(shí)施外，其他大多數(shù)法律法規(guī)的立法時(shí)間都比較早，對(duì)監(jiān)管內(nèi)容、懲罰力度和監(jiān)管部門及其工作人員的責(zé)任追究等諸多問題的規(guī)定都相對(duì)滯后。陳興剛，張海林[12]認(rèn)為科技的發(fā)展使得新技術(shù)、新方法被過度用于食品行業(yè)，導(dǎo)致威脅食品安全的新問題不斷地出現(xiàn)，而法律法規(guī)又不能及時(shí)地更新，所以現(xiàn)有的法律法規(guī)體系不能涵蓋到整條食物鏈。

④地方立法配套支持不足?，F(xiàn)有的立法重點(diǎn)針對(duì)從事食品生產(chǎn)的企業(yè)實(shí)施監(jiān)管，但是對(duì)作為監(jiān)管難點(diǎn)的小作坊，只有寧夏、重慶等完成了相應(yīng)的地方立法，全面貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的地方立法配套支持不足。

1.3.2 標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

①標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理。鄔建明[13]對(duì)我國食用菌的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理、歸類后，提出我國現(xiàn)已頒布的食用菌國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)中，多為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)規(guī)程、方法標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)較少，沒有物流標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)不合理。同時(shí)我國現(xiàn)已頒布實(shí)施的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中單一的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)占多數(shù)，缺乏行業(yè)通用標(biāo)準(zhǔn)和類別產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。錢玲玲,霍增輝等[14]在對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整理的過程中指出現(xiàn)有的食品標(biāo)準(zhǔn)中國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)劃分界限也存在著不合理的現(xiàn)象。

②標(biāo)準(zhǔn)缺失。我國現(xiàn)存的食品標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于果蔬的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)十分缺乏，貯藏標(biāo)準(zhǔn)及包裝標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)也不能滿足食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，標(biāo)準(zhǔn)的缺失是我國頻頻發(fā)生食品安全事件的主要原因。

③標(biāo)準(zhǔn)的修訂缺乏及時(shí)性。周玉琴，季任天等學(xué)者[15]對(duì)名稱中含“食品添加劑”字樣的國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)滯后不僅體現(xiàn)在食品包裝標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、限量標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定方面，而且體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)的更新速度上。發(fā)達(dá)國家的食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修改周期一般為3～5年，而國內(nèi)很多食品標(biāo)準(zhǔn)都是“超期服役”，標(biāo)準(zhǔn)的制定和更新嚴(yán)重滯后于技術(shù)的發(fā)展。

④食品安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施人員專業(yè)水平低。王萍提出企業(yè)內(nèi)部的檢測(cè)由標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施人員來操作，檢測(cè)結(jié)果與實(shí)施人員的專業(yè)水平密切相關(guān)。但是企業(yè)特別是中小型企業(yè)很少按照法律的規(guī)定聘請(qǐng)專業(yè)的技術(shù)人員或管理人員來負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，大多都是聘請(qǐng)一些非專業(yè)人員進(jìn)行簡(jiǎn)單培訓(xùn)，這些人員首先在思想上對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的重視程度就不夠，在技術(shù)與能力上也不能很好地達(dá)到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施要求。

1.3.3 監(jiān)管體系不完善

①監(jiān)管部門職能交叉，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。我國食品安全的監(jiān)管部門非常的多，涉及食品與藥品監(jiān)督管理部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、質(zhì)監(jiān)部門、工商部門、衛(wèi)生部門，并且每個(gè)部門都依據(jù)各自不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)食品的生產(chǎn)加工、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，在監(jiān)督管理體制上存在多部門間的模糊地帶。多頭管理和職能模糊交叉使得部門與部門之間的職責(zé)不明確，權(quán)利和責(zé)任不統(tǒng)一，造成遇到問題無人監(jiān)管的混亂局面。

②政府監(jiān)管方式單一落后。政府作為食品安全管理的單一主體，它強(qiáng)調(diào)管理手段的強(qiáng)制性、對(duì)立性和單一性，而忽略了管理手段的多元化。政府部門在進(jìn)行食品安全管理的過程中，單純依靠行政處罰代替綜合治理，大搞運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，食品安全問題產(chǎn)生后在進(jìn)行“專項(xiàng)檢查”、“專項(xiàng)治理”和“停業(yè)整頓”等，這些手段對(duì)于食品安全的治理起到的往往是治標(biāo)不治本的效果。

1.3.4 食品質(zhì)量安全技術(shù)支撐體系不健全

①監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)不足。目前，我國農(nóng)業(yè)部授權(quán)認(rèn)可和國家計(jì)量部門認(rèn)證的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)中心有238家，全國省、市、縣農(nóng)業(yè)部門已經(jīng)建立檢測(cè)機(jī)構(gòu)1100多家，但全國平均每三個(gè)縣只有一個(gè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足檢測(cè)要求。

②監(jiān)測(cè)設(shè)備落后。相當(dāng)部分的食品加工的原料和農(nóng)產(chǎn)品是在農(nóng)村生產(chǎn)的，一般來說，基層食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門的檢測(cè)設(shè)備設(shè)施配備都不完善，檢測(cè)手段較為簡(jiǎn)單，很多監(jiān)管人員僅憑眼觀、手摸對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行檢查，對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品添加劑的成分、含量是否符合要求，衛(wèi)生指標(biāo)是否合格等無法檢測(cè)。

1.3.5 產(chǎn)品市場(chǎng)中供應(yīng)組織結(jié)構(gòu)不合理

胡定寰認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全程度同農(nóng)產(chǎn)品的“供應(yīng)組織結(jié)構(gòu)”有密切的聯(lián)系，在實(shí)行家庭承包責(zé)任制和放開國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行的統(tǒng)購統(tǒng)銷之后，一家一戶及流通部門中的個(gè)體經(jīng)營者成為農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上的經(jīng)營主體。盡管這種以家庭為基本經(jīng)營單位的供應(yīng)組織結(jié)構(gòu)在一定程度上可以提高市場(chǎng)效率，但同時(shí)也存在經(jīng)營主體過于分散、規(guī)模太小、難以采用比較先進(jìn)的經(jīng)營理念與技術(shù)以及社會(huì)管理成本過高等缺陷。

1.4 森林食品質(zhì)量安全管理問題的成因

我國現(xiàn)行的食品質(zhì)量安全管理的模式?jīng)Q定了森林食品質(zhì)量安全管理屬于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中的一種。所以現(xiàn)階段國內(nèi)關(guān)于森林食品質(zhì)量安全管理問題的成因的研究也大多寄托在食品或農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理問題的研究之下，對(duì)森林食品質(zhì)量管理進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究很少。筆者對(duì)相關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理中存在的問題的成因加以整理歸類。

①公共物品屬性。周開寧、黃永濤對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全進(jìn)行分析后認(rèn)為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全滿足公共物品的三個(gè)屬性，即農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全屬于公共產(chǎn)品。趙亞翔，高素英等學(xué)者也認(rèn)為包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的食品質(zhì)量安全信息具有公共物品的性質(zhì)，食品市場(chǎng)的監(jiān)督和管理本身也是公共物品。公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)成本”和“分配成本”的不同，即相比提供公共產(chǎn)品的服務(wù)所花費(fèi)的成本，任何人得到的利益是相對(duì)小的，導(dǎo)致了市場(chǎng)中的私權(quán)主體無人愿意提供公共產(chǎn)品，所以在其供給上往往會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，即理性的經(jīng)濟(jì)人缺乏提供公共物品的動(dòng)力。

②信息不對(duì)稱的存在。Akerlof通過研究舊車市場(chǎng)指出產(chǎn)品質(zhì)量的不確定導(dǎo)致了信息不對(duì)稱，從而使消費(fèi)者產(chǎn)生逆向選擇，其結(jié)果是交易商品的質(zhì)量和市場(chǎng)都將逐步退化，市場(chǎng)機(jī)制所實(shí)現(xiàn)的均衡均為無效率的均衡。

李慶江，馮忠澤通過構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的模型證明由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中信息不對(duì)稱的存在,農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)極有可能蛻化成“檸檬市場(chǎng)”，從而引發(fā)整體性的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題。

李瑾等學(xué)者認(rèn)為食品產(chǎn)業(yè)鏈的不斷延長，食品產(chǎn)業(yè)鏈的諸多環(huán)節(jié)如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素供應(yīng)商與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、生產(chǎn)者與加工者、加工者與銷售者、銷售者與消費(fèi)者之間以及政府各管理部門之間存在著普遍的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。吳云霄等學(xué)者則認(rèn)為除了食品鏈中諸環(huán)節(jié)間存在著信息不對(duì)稱的問題外，監(jiān)管者與食品企業(yè)間、法律制定者與食品企業(yè)之間、財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目評(píng)審中也存在著信息不對(duì)稱的問題。

③地方保護(hù)主義。很多食品企業(yè)都是當(dāng)?shù)刎?cái)政稅收的重要來源，地方政府為了增加財(cái)政收入和擴(kuò)大就業(yè)，食品管理部門在監(jiān)管食品安全的過程中就表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向，而失去對(duì)食品安全的公共價(jià)值強(qiáng)調(diào)。地方政府出臺(tái)的食品安全規(guī)制措施在監(jiān)督缺乏或監(jiān)督不力的情況下都有可能成為官員以權(quán)謀私的工具，對(duì)假冒偽劣食品采取放任的態(tài)度，甚至還與制假者同流合污，致使“地下經(jīng)濟(jì)”滋生蔓延，導(dǎo)致食品安全規(guī)制處于失控的狀態(tài)。

2 森林食品質(zhì)量安全管理研究評(píng)述及展望

通過國內(nèi)文獻(xiàn)綜述可以看出，盡管國內(nèi)學(xué)術(shù)界已經(jīng)開始注意森林食品質(zhì)量安全管理問題，但是并沒有將森林食品同農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格地區(qū)分開來。雖然森林食品同蔬菜、乳制品相比屬于風(fēng)險(xiǎn)性較小的食品，但是森林食品本身具有一些自己獨(dú)特的屬性，而目前現(xiàn)有的研究并未重視這一點(diǎn)?，F(xiàn)有的關(guān)于森林食品質(zhì)量安全管理的研究大多是寄托在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的研究之下，并且多是對(duì)我國森林食品安全的成因、森林食品質(zhì)量安全管理中存在的問題及政策建議等方面進(jìn)行簡(jiǎn)單的文字歸納，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善:

第一，對(duì)食品質(zhì)量安全管理問題的成因的研究，大多集中在食品質(zhì)量安全管理中的信息不對(duì)稱的問題，對(duì)于食品質(zhì)量安全具有公共物品的屬性、外部性的研究缺乏深入的探討。同時(shí)針對(duì)信息不對(duì)稱許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了研究，但是從產(chǎn)權(quán)的角度分析的文獻(xiàn)極少。

第二，關(guān)于實(shí)施森林食品質(zhì)量安全管理如何影響森林食品生產(chǎn)者、加工者、消費(fèi)者的福利等方面的研究缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奈⒂^經(jīng)濟(jì)分析。

第三，已有的文獻(xiàn)對(duì)食品安全管理中政府如何實(shí)施有效地監(jiān)管缺乏嚴(yán)謹(jǐn)、系統(tǒng)的理論分析，同時(shí)忽視了森林食品質(zhì)量安全監(jiān)管部門工作績(jī)效考核、重塑消費(fèi)者對(duì)政府的信任以及發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用的研究。

第四，已有的研究雖然對(duì)森林食品質(zhì)量安全管理進(jìn)行了簡(jiǎn)略地分析，但是目前還沒有學(xué)者對(duì)森林食品質(zhì)量安全管理的制度體系、標(biāo)準(zhǔn)框架體系、保障體系進(jìn)行系統(tǒng)的研究設(shè)計(jì)。

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