正確認(rèn)識(shí)金融監(jiān)管的作用與局限性

張中華

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 金融學(xué)院，湖北 武漢430073）

在美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)以后，加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管的呼聲不斷。主要經(jīng)濟(jì)體、國(guó)際金融組織和G20峰會(huì)等紛紛對(duì)危機(jī)的原因進(jìn)行分析，并相繼出臺(tái)了一些加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管的政策或法規(guī)。我國(guó)既要積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，積極參與國(guó)際金融監(jiān)管改革的協(xié)調(diào)行動(dòng)，又要充分考慮我國(guó)金融發(fā)展的要求，正確認(rèn)識(shí)金融監(jiān)管的作用與局限性，防止金融監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管過(guò)度造成新的金融抑制。

一、金融監(jiān)管與金融風(fēng)險(xiǎn)防范

金融監(jiān)管的主要作用在于彌補(bǔ)因壟斷性、外部性、信息不對(duì)稱和內(nèi)在脆弱性、傳染性等可能導(dǎo)致的金融市場(chǎng)失靈［1］（P571）。市場(chǎng)失靈會(huì)使存款者或證券投資者的合法利益受損，還可能引發(fā)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，從而影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的秩序和公共利益。為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)社會(huì)公眾利益，政府需要對(duì)金融活動(dòng)中因市場(chǎng)機(jī)制失靈出現(xiàn)的不適合或低效率現(xiàn)象進(jìn)行管理。金融監(jiān)管的主要任務(wù)是制定金融市場(chǎng)規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；增加金融市場(chǎng)信息的透明度，減少信息的不對(duì)稱。

從微觀層面看，銀行存款者、金融產(chǎn)品的消費(fèi)者和投資者與金融機(jī)構(gòu)都可能遭受風(fēng)險(xiǎn)損失，銀行存款人、金融產(chǎn)品的消費(fèi)者和投資者通常處于信息不對(duì)稱的弱勢(shì)方，金融監(jiān)管主要是保護(hù)信息弱勢(shì)方的合法權(quán)益。對(duì)銀行實(shí)施資本充足率的管理，是為了避免銀行因資產(chǎn)業(yè)務(wù)過(guò)度擴(kuò)張而損害存款人利益；在股票市場(chǎng)上，要求上市公司及時(shí)、準(zhǔn)確披露財(cái)務(wù)信息，是為了讓投資者依據(jù)正確的信息進(jìn)行決策；嚴(yán)厲打擊信息欺詐和內(nèi)幕操縱，是為了維護(hù)投資者的合法權(quán)益。但是，金融監(jiān)管的作用是有限的。當(dāng)銀行因違規(guī)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)重大損失而不得不破產(chǎn)清算時(shí)，政府并不能保證所有存款人的資金不受損失。當(dāng)上市公司因經(jīng)營(yíng)決策失誤而導(dǎo)致股票價(jià)格大幅下跌時(shí)，政府也不能保證投資者的股票投資不受損失。政府更不能為違規(guī)經(jīng)營(yíng)的銀行或經(jīng)營(yíng)決策錯(cuò)誤的上市公司提供隱性擔(dān)保。相反，金融監(jiān)管的作用還在于讓那些需要退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)及時(shí)以合適的方式退出。

從宏觀層面來(lái)看，金融監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，限制金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍，要求金融機(jī)構(gòu)資本達(dá)到最低充足率，央行充當(dāng)最后貸款人，這些不僅是為了防止個(gè)別金融機(jī)構(gòu)因不具備起碼的經(jīng)營(yíng)條件或經(jīng)營(yíng)不善而損害存款人、投資者及消費(fèi)者的利益，也是為了防止金融業(yè)的交叉感染和風(fēng)險(xiǎn)的蔓延傳染，避免非系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。但是，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)時(shí)，金融監(jiān)管部門實(shí)施緊急援助，在很多情況下只能延緩危機(jī)的爆發(fā)，而且可能需要納稅人支付成本。系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)除內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)外，外生性風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的周期性變化，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)的周期可能來(lái)源于技術(shù)進(jìn)步的周期性或消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化等。金融監(jiān)管只能減弱實(shí)體經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)的影響，而不能消除這種影響。

金融監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，不僅不會(huì)減少或降低風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)導(dǎo)致或加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。從微觀層面看，金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)進(jìn)入管制過(guò)嚴(yán)，可能妨礙金融領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，加劇壟斷；經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，會(huì)影響金融的創(chuàng)新，降低金融資源配置的效率；如果不讓該退出市場(chǎng)的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)，則會(huì)造成政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的隱性擔(dān)保，并可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。從宏觀層面看，金融監(jiān)管當(dāng)局要降低因?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)周期引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，前提是必須準(zhǔn)確預(yù)測(cè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)周期的變化，并采取恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)之策。否則，如果預(yù)測(cè)出現(xiàn)錯(cuò)誤，或應(yīng)對(duì)政策不恰當(dāng)，或政策實(shí)施的時(shí)間滯后，都可能加劇實(shí)體經(jīng)濟(jì)的周期波動(dòng)，從而加大金融的風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)實(shí)中，金融監(jiān)管者是有限理性的，盡管他們掌握的信息可能多于個(gè)別金融機(jī)構(gòu)，但要對(duì)金融市場(chǎng)的需求特別是要對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的變化做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，是相當(dāng)困難的，甚至幾乎是不可能的。不僅如此，金融監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人，不可避免地存在擴(kuò)大本部門權(quán)力的傾向，同時(shí)會(huì)更多地關(guān)注金融系統(tǒng)自身的穩(wěn)定。在這種情況下，既可能出現(xiàn)因預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確、決策失誤引起的監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，也可能出現(xiàn)因關(guān)注監(jiān)管部門自身的利益或過(guò)于強(qiáng)調(diào)金融系統(tǒng)穩(wěn)定而出現(xiàn)的監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管過(guò)嚴(yán)。

如果以是否有金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉或是否有上市公司退市作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的金融監(jiān)管在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保持金融系統(tǒng)穩(wěn)定方面是相當(dāng)富有成效的，但是僅看這一點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國(guó)銀行是高度壟斷的，盈利主要來(lái)源于存款與貸款的利差，而利率又是由政府高度控制的。在通貨膨脹指數(shù)高于存款利率的情況下，銀行可以靠存貸利差維持盈利，但存款者則會(huì)遭受損失。在證券市場(chǎng)上，企業(yè)上市準(zhǔn)入限制很多，處于財(cái)務(wù)困境的上市企業(yè)成為“殼資源”，大批的普通投資者因企業(yè)績(jī)效不佳而利益受損，而不少“內(nèi)幕交易者”卻在“殼資源”的重組中獲得暴利。存款人、中小投資者本來(lái)應(yīng)是金融監(jiān)管部門保護(hù)的重點(diǎn)，如果以此作為評(píng)價(jià)我國(guó)金融監(jiān)管績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，就很難說(shuō)我國(guó)的金融監(jiān)管是高效的。

在金融監(jiān)管的實(shí)踐中，我們主要關(guān)注的是“地上”金融系統(tǒng)，而很少關(guān)注“地下”金融，如私人錢莊、民間的高利貸、非陽(yáng)光私募基金等。實(shí)施嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理，有助于“地上”金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)防范，但大量的資金在“地下”金融系統(tǒng)運(yùn)行，不僅會(huì)加大資金的使用成本，還可能增加社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于“地上”金融系統(tǒng)，我們主要關(guān)注的是銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)和上市公司。在對(duì)銀行、保險(xiǎn)公司監(jiān)管較嚴(yán)的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)可能轉(zhuǎn)移到信托公司、金融租賃公司和擔(dān)保公司等非銀行、非保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)。在對(duì)銀行表內(nèi)業(yè)務(wù)監(jiān)管嚴(yán)格的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)可能向表外轉(zhuǎn)移。當(dāng)前，我國(guó)銀行的表外業(yè)務(wù)控制較嚴(yán)，但信托公司、金融租賃公司和擔(dān)保公司的發(fā)展中存在一些隱患?！暗叵隆苯鹑诖罅看嬖?，更不是簡(jiǎn)單一個(gè)“禁”字了得。

從根本上說(shuō)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)是金融的基礎(chǔ)，金融自身的安全穩(wěn)定固然重要，但更重要的是如何促進(jìn)和維持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)一方面面臨著通貨膨脹的壓力，另一方面又存在中小企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金供給嚴(yán)重不足的問(wèn)題，一味地從嚴(yán)管制對(duì)于防范金融風(fēng)險(xiǎn)，從短期看，似乎是有效的，這種有效性主要表現(xiàn)在金融系統(tǒng)本身的安全上，但可能是以犧牲實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為代價(jià)。從長(zhǎng)期看，如果不能有效地解決中小企業(yè)融資難等問(wèn)題，實(shí)體經(jīng)濟(jì)可能會(huì)出現(xiàn)硬著陸的情況，最終金融系統(tǒng)很難保證安全。

二、金融監(jiān)管與金融發(fā)展階段

西方發(fā)達(dá)國(guó)家金融的發(fā)展，大體經(jīng)歷了金融機(jī)構(gòu)的分布與市場(chǎng)由分散到集中，金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模由小到大，組織結(jié)構(gòu)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜，金融工具由少到多的自然演進(jìn)過(guò)程。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管是金融發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。每次重大的金融危機(jī)，通常都會(huì)催生一些新的監(jiān)管制度；當(dāng)現(xiàn)有的監(jiān)管制度與辦法，影響和制約金融的發(fā)展時(shí)，金融監(jiān)管又不得不進(jìn)行制度和辦法的創(chuàng)新。金融監(jiān)管制度的演變并不是在寬松和嚴(yán)格之間簡(jiǎn)單地循環(huán)往復(fù)，而是同時(shí)還伴隨著監(jiān)管理念、目標(biāo)、范圍、工具和方法等方面的創(chuàng)新和改進(jìn)。

實(shí)行改革開放政策以來(lái)，我國(guó)金融業(yè)發(fā)展十分迅速。但是，總體來(lái)看，我國(guó)金融發(fā)展的水平并不高，相對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需求來(lái)說(shuō)，金融發(fā)展相對(duì)不足。這突出地表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是金融組織結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)金融體系以銀行為主導(dǎo)，資本市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后。銀行體系以國(guó)有控股的大型銀行為主導(dǎo)，中小銀行發(fā)展不足。資本市場(chǎng)體系中，地方債券市場(chǎng)、企業(yè)債券市場(chǎng)發(fā)展不足。城市金融服務(wù)相對(duì)發(fā)達(dá)，而農(nóng)村金融服務(wù)供給嚴(yán)重不足。二是金融產(chǎn)品單一。我國(guó)儲(chǔ)蓄率居高不下，但居民金融投資渠道十分有限，即使在負(fù)利率的情況下，儲(chǔ)蓄仍是居民的首選。企業(yè)的融資渠道主要為銀行貸款，不僅上市發(fā)行股票難，而且發(fā)行企業(yè)債難，上市企業(yè)再融資也難。金融機(jī)構(gòu)防范風(fēng)險(xiǎn)的手段主要靠增加撥備和提高撥備覆蓋率，而不能通過(guò)衍生金融工具將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去。

從歷史的視角觀察，中國(guó)長(zhǎng)期的封建社會(huì)，嚴(yán)重限制了金融的自然發(fā)展。近代以來(lái)，受外國(guó)資本和官僚資本的影響，民間金融的發(fā)展受到嚴(yán)重的壓抑。新中國(guó)成立后，證券市場(chǎng)被關(guān)閉，銀行只剩下人民銀行。改革開放后，我國(guó)金融的發(fā)展脫胎于傳統(tǒng)的大一統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制，同樣缺少一個(gè)市場(chǎng)由分散到集中、規(guī)模由小到大、組織結(jié)構(gòu)由簡(jiǎn)單到復(fù)雜、金融工具由少到多的自然演進(jìn)過(guò)程。政府主導(dǎo)的金融發(fā)展，是造成金融組織結(jié)構(gòu)不合理、金融工具單一的重要原因。

我國(guó)金融發(fā)展不足嚴(yán)重制約著實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口比例大，但農(nóng)村金融發(fā)展嚴(yán)重不足，現(xiàn)已成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重要制約因素之一。2010年末，主要金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、城市信用社、村鎮(zhèn)銀行和財(cái)務(wù)公司農(nóng)村貸款本外幣余額為9.80萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)31.5%，增長(zhǎng)速度不能說(shuō)不快，但農(nóng)村貸款在全部金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額中所占的比例僅為19.3%［2］。中小企業(yè)是解決勞動(dòng)力就業(yè)的主要渠道，但融資難的問(wèn)題已成為老難題。2010年末，主要金融機(jī)構(gòu)及農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、城市信用社和外資銀行中型企業(yè)人民幣貸款余額10.13萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)17.8%，小型企業(yè)人民幣貸款余額7.55萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)29.3%，但中小企業(yè)人民幣貸款在全部金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額中所占的比例僅為34.7%［2］。我國(guó)要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，建立創(chuàng)新型國(guó)家，需要大力推進(jìn)科技創(chuàng)新，但我國(guó)的科技金融發(fā)展嚴(yán)重不足，處于發(fā)展初期的高科技企業(yè)難以從銀行獲得貸款，創(chuàng)業(yè)板進(jìn)入的門檻高，風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)展滯后。

另一方面，在我國(guó)儲(chǔ)蓄率居高不下的情況下，由于金融發(fā)展不足，投資者缺少可供選擇的投資渠道和工具，大量的資金用于購(gòu)買房地產(chǎn)、黃金、古董、藝術(shù)品。2003年，我國(guó)房地產(chǎn)投資開始在局部地區(qū)出現(xiàn)了增長(zhǎng)過(guò)快的苗頭，國(guó)土資源部出臺(tái)了關(guān)于土地治理整頓的文件；中央銀行出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知；國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（18號(hào)文件）等。此后，國(guó)家多次出臺(tái)控制房地產(chǎn)價(jià)格的文件和措施，但房地產(chǎn)價(jià)格不降反升，至今仍居高不下。2010年，上海黃金交易所全部各類黃金產(chǎn)品共成交6 046.064噸，現(xiàn)貨黃金交易量居全球第一。上海期貨交易所黃金期貨合約累計(jì)成交量共679.41萬(wàn)手，黃金期貨交易量居全球第七。更有甚者，在我國(guó)還一度出現(xiàn)“蒜你狠”、“豆你玩”等現(xiàn)象，大蒜、綠豆等農(nóng)副產(chǎn)品成為游資炒作的對(duì)象。大量的資金不能有效地進(jìn)入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，既不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也不利于金融風(fēng)險(xiǎn)的防范。

要突破金融發(fā)展不足對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的制約，尤其是要解決農(nóng)村金融發(fā)展不足、中小企業(yè)融資難、技術(shù)創(chuàng)新融資難的問(wèn)題，必須大力推進(jìn)金融的發(fā)展。在現(xiàn)階段，金融監(jiān)管必須將促進(jìn)金融發(fā)展放在重要位置，而不能片面地強(qiáng)調(diào)金融的穩(wěn)定和金融風(fēng)險(xiǎn)的防范。

在金融發(fā)展的過(guò)程中，要允許試，允許失敗，如果不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，金融發(fā)展可能會(huì)裹足不前。在我國(guó)股票市場(chǎng)的發(fā)展初期，市場(chǎng)很不規(guī)范，人們的爭(zhēng)議很大，但鄧小平同志堅(jiān)定地說(shuō)：“證券、股市，這些東西究竟好不好，有沒有危險(xiǎn)，是不是資本主義獨(dú)有的東西，社會(huì)主義能不能用？允許看，但要堅(jiān)決地試?？磳?duì)了，搞一兩年對(duì)了，放開；錯(cuò)了，糾正，關(guān)了就是了。關(guān)，也可以快關(guān)，也可以慢關(guān)，也可以留點(diǎn)尾巴。怕什么，堅(jiān)持這種態(tài)度就不要緊，就不會(huì)犯大錯(cuò)誤?！保?］（P373）如果沒有小平同志堅(jiān)決試的勇氣，后來(lái)沒有堅(jiān)持用發(fā)展的辦法解決發(fā)展中的問(wèn)題，就不可能有證券市場(chǎng)今天的發(fā)展局面。這對(duì)于我們思考整個(gè)金融業(yè)的發(fā)展都是有借鑒意義的。在金融的發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)一些問(wèn)題，包括一些機(jī)構(gòu)可能破產(chǎn)倒閉，都是難免的。金融監(jiān)管要立足于金融發(fā)展的整體穩(wěn)定，避免金融發(fā)展過(guò)程中的整體失序，并不能也不應(yīng)該保證所有的金融機(jī)構(gòu)不破產(chǎn)倒閉。相反，市場(chǎng)的基本規(guī)律是優(yōu)勝劣汰，我們不能因懼怕個(gè)別金融機(jī)構(gòu)的退出而將進(jìn)入及經(jīng)營(yíng)管得過(guò)嚴(yán)過(guò)死。

三、金融監(jiān)管與貨幣政策

金融監(jiān)管與貨幣政策既相互聯(lián)系，又各自有著不同的功能和責(zé)任。兩者既要密切配合，又要合理分工，各司其職，既不能缺位，也不能越位。在我國(guó)，專門負(fù)責(zé)貨幣政策與金融監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)（俗稱“一行三會(huì)”）。銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)對(duì)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。它們主要負(fù)責(zé)維持銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)的市場(chǎng)秩序，主要是通過(guò)建立規(guī)則，提高金融市場(chǎng)的透明度，從而保護(hù)存款人、股權(quán)債權(quán)投資者、投保人及金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。金融監(jiān)管對(duì)于金融市場(chǎng)穩(wěn)定是必不可少的，但不能替代貨幣政策的作用。

近年來(lái)，為了應(yīng)對(duì)美國(guó)次貸危機(jī)的沖擊，我國(guó)實(shí)施積極的財(cái)政政策和積極的貨幣政策，而貨幣供應(yīng)量的大量增加和信貸的大量投放，又造成通貨膨脹壓力不斷增大。在這種情況下，我國(guó)轉(zhuǎn)向?qū)嵤┓€(wěn)健的貨幣政策。但是，我國(guó)的貨幣政策手段比較單一，主要是提高存款準(zhǔn)備金率和存貸款利率。當(dāng)前，我國(guó)的貨幣政策面臨著一種兩難的選擇，如果繼續(xù)提高存款準(zhǔn)備金率和存貸款利率，中小企業(yè)的生存可能更加艱難，而大量中小企業(yè)倒閉不僅可能引起經(jīng)濟(jì)衰退，還會(huì)導(dǎo)致大量失業(yè)；如果改變貨幣政策的方向或放松調(diào)控的力度，通貨膨脹率特別是房?jī)r(jià)又可能進(jìn)一步上漲。

在貨幣政策不到位或政策效果不明顯的情況下，試圖借助于金融監(jiān)管來(lái)達(dá)到目的，通常也是難以奏效的。舉例來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)價(jià)格居高不下，主要原因在于需求過(guò)旺。房地產(chǎn)購(gòu)買需求包括消費(fèi)需求和投資需求兩塊。對(duì)于消費(fèi)需求包括改善型的消費(fèi)需求是不應(yīng)加以限制的，需要限制的應(yīng)該是投資需求。調(diào)節(jié)住房投資需求的主要手段應(yīng)是減少貨幣供應(yīng)量、提高利率或征收房地產(chǎn)擁有稅，甚至對(duì)房地產(chǎn)投資所得征稅。當(dāng)住房?jī)r(jià)格漲幅超過(guò)貸款利率時(shí)，投資者借貸購(gòu)房不僅不會(huì)虧損，還會(huì)有利可圖。這時(shí)，監(jiān)管部門要求銀行減少房地產(chǎn)貸款，或提高第二套住房貸款利率，落實(shí)起來(lái)都比較困難?，F(xiàn)實(shí)中，開發(fā)商和投資者可以用商業(yè)用房之名行住房買賣之實(shí)，從而逃避監(jiān)管。如此等等，可以有多種手法。即使將銀行對(duì)房地產(chǎn)的貸款管住了，銀行的資金還可以貸款用于投資炒作其他商品。

在通貨膨脹條件下，投資者借貸，不僅可以享受正常的投資收益，同時(shí)還可享受物價(jià)上漲的好處。如果基準(zhǔn)利率為負(fù)，相當(dāng)于存款人補(bǔ)貼借貸人。只要貸款利率高于存款利率，銀行就有利可圖。因此，在央行不斷提高存款準(zhǔn)備金率的情況下，商業(yè)銀行自然會(huì)加大攬儲(chǔ)的力度，違規(guī)攬儲(chǔ)的現(xiàn)象也在所難免。金融管理當(dāng)局嚴(yán)格控制信貸規(guī)模，商業(yè)銀行則可以發(fā)行多種理財(cái)產(chǎn)品，從而繞開相關(guān)的監(jiān)管，這正是各種理財(cái)產(chǎn)品層出不窮的原因所在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年6月上旬，銀行理財(cái)產(chǎn)品總額已達(dá)7萬(wàn)億。2011年以來(lái)銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品有6 000多只，已接近2010年全年總量。年化收益率節(jié)節(jié)抬高，最高收益率甚至達(dá)到了7%［4］。在人民銀行主要運(yùn)用數(shù)量型貨幣政策進(jìn)行緊縮性調(diào)控的情況下，中小企業(yè)和普通居民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的難度加大，當(dāng)他們因資金的緊迫需求只能借助于非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)時(shí)，高利貸的問(wèn)題就難以避免。一些正規(guī)的中小金融機(jī)構(gòu)也可能變相地提高貸款利率。不對(duì)癥下藥，靠金融監(jiān)管部門從嚴(yán)管理常常效果并不明顯，有時(shí)剛采取嚴(yán)厲措施將某種問(wèn)題壓制下去，而另一種問(wèn)題又很快滋生出來(lái)。金融監(jiān)管當(dāng)局始終處于“救火”的狀態(tài)，問(wèn)題甚至越變?cè)綇?fù)雜。這樣，不僅很容易導(dǎo)致金融監(jiān)管職能和監(jiān)管范圍的泛化，而且也不能取得好的監(jiān)管效果。

面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須認(rèn)真分析問(wèn)題產(chǎn)生的真實(shí)原因，抓住主要矛盾，該用貨幣政策的用貨幣政策，該用財(cái)政政策的用財(cái)政政策，該金融監(jiān)管部門做的事由監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。就銀行而言，資本充足率和撥備率對(duì)保護(hù)存款人的利益至關(guān)重要，這是監(jiān)管部門要管的；商業(yè)銀行貸款的總量要由人民銀行通過(guò)貨幣政策進(jìn)行調(diào)節(jié)；至于貸款的具體使用則應(yīng)由商業(yè)銀行自行決定。就證券市場(chǎng)而言，股票指數(shù)既受實(shí)體經(jīng)濟(jì)周期的影響，又受市場(chǎng)技術(shù)因素和投資者情緒的影響，漲漲跌跌是不可避免的。如果要避免因貨幣流動(dòng)性過(guò)剩引發(fā)股價(jià)過(guò)度上漲，主要應(yīng)調(diào)整貨幣政策。證券監(jiān)管部門的主要職責(zé)是提高市場(chǎng)的透明度，打擊內(nèi)幕操縱，而不可能管住股價(jià)的波動(dòng)。

四、金融監(jiān)管與金融體制

自實(shí)行改革開放政策以來(lái)，我國(guó)以市場(chǎng)化為基本導(dǎo)向不斷推進(jìn)金融業(yè)的改革，取得了巨大成就。但是，我國(guó)金融業(yè)的市場(chǎng)化程度還不高：我國(guó)對(duì)存貸款基準(zhǔn)利率實(shí)行嚴(yán)格控制。盡管金融機(jī)構(gòu)在一定范圍有一定浮動(dòng)自主權(quán)，但浮動(dòng)幅度很小。我國(guó)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、上市公司等的進(jìn)入實(shí)行嚴(yán)格的審批制或核準(zhǔn)制。我國(guó)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)以國(guó)有控股銀行和國(guó)有控股保險(xiǎn)公司為主導(dǎo)，但沒有專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)國(guó)有金融資本的監(jiān)管。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)和上市公司的治理結(jié)構(gòu)相對(duì)于傳統(tǒng)的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)有了一定程度的改進(jìn)，但仍很不完善。金融機(jī)構(gòu)和上市公司缺乏退出機(jī)制。

在現(xiàn)行的金融體制下，市場(chǎng)機(jī)制不能有效地發(fā)揮調(diào)節(jié)金融資源配置的基礎(chǔ)性作用，金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的作用也十分有限，金融監(jiān)管對(duì)于維護(hù)整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定就顯得格外重要，但是極容易產(chǎn)生以下問(wèn)題：

一是金融監(jiān)管部門多種角色的沖突。金融監(jiān)管部門作為監(jiān)管者首先應(yīng)對(duì)存款人、投保人和上市公司的中小投資者負(fù)責(zé)。但是，作為行政審批人或核準(zhǔn)人，金融監(jiān)管部門又要對(duì)金融機(jī)構(gòu)和上市公司的行為負(fù)責(zé)，有時(shí)還要充當(dāng)國(guó)有金融資本代表者的角色。這三種角色可能發(fā)生沖突。當(dāng)存款人、投保人的利益受損時(shí)，金融監(jiān)管部門需要問(wèn)責(zé)于金融機(jī)構(gòu)，但他們本身可能負(fù)有審批不當(dāng)?shù)呢?zé)任，同時(shí)他們還可能要對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)負(fù)責(zé)。在這種情況下，理性的行為是拖延風(fēng)險(xiǎn)的暴露，但這并不能使問(wèn)題獲得解決，反而可能使風(fēng)險(xiǎn)累積和深化。

二是金融監(jiān)管職能和邊界的泛化。我國(guó)金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的范圍相對(duì)寬泛，從進(jìn)入審批，到經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)監(jiān)管，再到退出管理，都在其監(jiān)管范圍之內(nèi)。既管銀行的資本充足率、撥備率和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的償付能力、保險(xiǎn)資金進(jìn)入股市投資的上限等指標(biāo)，又管金融機(jī)構(gòu)高管的任職資格，甚至管貸款的額度以及貸款的具體用途。金融監(jiān)管部門的職能過(guò)泛，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)過(guò)多過(guò)細(xì)，可能加大監(jiān)管的成本，增加“尋租”的可能性；可能導(dǎo)致監(jiān)管不當(dāng)或監(jiān)管不到位；還可能限制金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)的合理需求作出及時(shí)的反應(yīng)，從而降低金融資源的配置效率。

三是金融監(jiān)管的行政化傾向。金融機(jī)構(gòu)從進(jìn)入、經(jīng)營(yíng)到退出都受監(jiān)管部門控制，金融機(jī)構(gòu)高管的任命權(quán)也掌握在政府手中，金融機(jī)構(gòu)必須聽命于政府。以銀行為例，政府一聲令下，要求支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，銀行特別是國(guó)有控股銀行紛紛增加信貸投放；政府要求防范金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行特別是國(guó)有控股銀行又紛紛收縮信貸。這樣就很容易出現(xiàn)“一放就脹、一控就死”的問(wèn)題。在金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理的情況下，金融監(jiān)管常常寬嚴(yán)皆誤。

為了加強(qiáng)和改善金融監(jiān)管，維持金融的穩(wěn)定發(fā)展，我國(guó)必須繼續(xù)推進(jìn)金融體制改革，而金融體制的改革，必須堅(jiān)持市場(chǎng)化的取向。

首先，必須穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》明確提出：穩(wěn)步推進(jìn)利率的市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)金融市場(chǎng)基準(zhǔn)利率體系建設(shè)。從根本上說(shuō)，所謂利率的市場(chǎng)化應(yīng)該是指利率由金融市場(chǎng)的供求決定。只有這樣，利率才能對(duì)資金的供求起到調(diào)節(jié)作用。目前，利率市場(chǎng)化的關(guān)鍵在銀行存貸款利率。如果銀行存貸款利率存在上限和下限的規(guī)定，銀行間拆借市場(chǎng)利率和銀行間債券市場(chǎng)利率并不能真正反映整個(gè)社會(huì)資金的供求變化，而只能反映銀行資金需求的變化。在這種情況下，人民銀行通過(guò)公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)實(shí)施貨幣政策，也很難通過(guò)市場(chǎng)利率的變化傳達(dá)到實(shí)體經(jīng)濟(jì)。推進(jìn)利率的市場(chǎng)化應(yīng)采取漸進(jìn)的方式，可以逐步擴(kuò)大存貸款利率上限和下限的浮動(dòng)幅度，同時(shí)對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)賦予不同的浮動(dòng)權(quán)限。

其次，放松進(jìn)入管制，推進(jìn)金融體系結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面應(yīng)加快多層次金融市場(chǎng)體系的建設(shè)，包括積極發(fā)展企業(yè)債券市場(chǎng)和地方政府債券市場(chǎng)；在進(jìn)一步推進(jìn)主板市場(chǎng)、中小板市場(chǎng)和創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)發(fā)行制度市場(chǎng)化改革的同時(shí)，積極發(fā)展場(chǎng)外交易市場(chǎng)；鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等。另一方面應(yīng)積極發(fā)展中小商業(yè)銀行、科技銀行、村鎮(zhèn)銀行以及非銀行類小額信貸公司、信托公司、擔(dān)保公司、金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu)。

再次，推進(jìn)國(guó)有金融資本管理體制改革。一是應(yīng)推進(jìn)國(guó)有金融資本的戰(zhàn)略布局。在保留國(guó)有金融資本對(duì)少數(shù)大型金融機(jī)構(gòu)控股的同時(shí)，可以適度降低控股的比例，增加對(duì)村鎮(zhèn)銀行、科技銀行、創(chuàng)業(yè)投資基金的參股比例，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域。二是分離監(jiān)督管理職能和出資人職能，明確實(shí)施國(guó)有金融資本管理的責(zé)任主體，由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一代表國(guó)家履行出資人的職責(zé)并維護(hù)國(guó)有金融資本的合法權(quán)益。三是進(jìn)一步完善國(guó)家控股大型金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有金融資本管理部門以出資人的身份，選派董事參加股東代表大會(huì)和董事會(huì)，參與金融機(jī)構(gòu)的重大決策包括選擇經(jīng)營(yíng)管理者，但不得干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的日常事務(wù)，也不得侵犯中小股東的合法權(quán)益。

最后，強(qiáng)化退出管理。應(yīng)嚴(yán)格上市公司的退出管理，對(duì)于凈資產(chǎn)、凈利潤(rùn)水平、股東人數(shù)、股價(jià)、市值和公眾持股數(shù)等不能達(dá)到規(guī)定要求的上市公司，證券監(jiān)管部門應(yīng)令其退出市場(chǎng)。退出的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與上市的標(biāo)準(zhǔn)大體對(duì)應(yīng)。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格對(duì)虧損上市公司重組的管理。應(yīng)盡快制定并頒布銀行、保險(xiǎn)、證券公司破產(chǎn)法，細(xì)化《企業(yè)破產(chǎn)法》、《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》和《保險(xiǎn)法》中有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定，明確各類金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)破產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)主體以及相關(guān)的程序。強(qiáng)化退出管理需要一些必備的條件，就銀行而言，應(yīng)完善銀行分類制度和存款保險(xiǎn)制度。

［1］陳雨露，汪昌云.金融學(xué)文獻(xiàn)通論（宏觀金融卷）［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

［2］中國(guó)人民銀行.2010年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB／OL］.（2011-01-26）［2011-08-12］.http：／／www.pbc.gov.cn／publish／goutongjiaoliu／524／2011／20110126161749232603924／20110126161749232603924＿.html.

［3］鄧小平.鄧小平文選（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［4］沈建光.警惕表外風(fēng)險(xiǎn)失控，利率市場(chǎng)化勢(shì)在必行［EB／OL］.（2011-06-28）［2011-08-15］.http：／／www.caijing.com.cn／2011-06-28／110758584.html.