財政分權、地方財政赤字與土地財政：來自中部欠發(fā)達地區(qū)J省的經(jīng)驗證據(jù)

匡小平 盧小祁

（江西財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌330013）

一、土地財政理論界定和現(xiàn)實淵源

從2000年以來，我國大部分地方政府每年收取的土地資源相關稅收和出讓金都占到了地方財政收入的60%以上，土地出讓金收入已成為當前地方政府收入中的不可或缺部分，但是，地方財政過多依賴于土地出讓金收入，導致地方政府對樓市的調(diào)控缺乏自覺性，這也是造成當前房價居高不下的重要根源。由此，土地財政問題日益引起國內(nèi)學界廣泛關注。劉紅梅等人認為，“土地財政”可以從兩個層面來理解，狹義的土地財政是指一些地方政府依靠土地作為政府取得收入的重要工具，通過出讓土地使用權來獲得土地出讓金，作為地方政府收入的重要補充來源［1］。而廣義的土地財政則可以理解為地方政府通過土地和房地產(chǎn)業(yè)所獲取的一切收入［2］［3］［4］。土地財政衍生出了一系列經(jīng)濟社會問題，如惡化了國民收入分配，抑制了民間投資、造成資源的嚴重浪費，不利于耕地的保護和農(nóng)民合法土地權益的保護，激發(fā)了社會矛盾。因此，必須想方設法根治土地財政問題。

目前學術界有關財政分權與土地財政相關性問題的研究比較多，大量研究表明，當前中國式分權導致地方政府對土地財政的過度依賴［5］［6］。學者們普遍認為，實行分稅制以后，地方政府的財權減少了，事權反而在增加，地方財政收支缺口加大。地方政府長期面臨著資金短缺的困擾，在很大程度上需要依賴土地出讓金、房地產(chǎn)相關稅費收入來填補這些資金缺口，這就形成了現(xiàn)在的土地財政。此外，政治上的集權制度與財政分權體制并存，以GDP和財政收入為主的政績考核體制，使得地方政府具有實施土地財政行為的內(nèi)在激勵［7］［8］。

現(xiàn)有的關于土地財政問題的相關研究既有定性分析，也有定量方面的探討，由于學者們選取的視角、研究所采集的數(shù)據(jù)不同（多數(shù)采用土地出讓金數(shù)量來表示土地財政收入），得出的結(jié)論也有所不同。在研究財政分權與土地財政問題時，更多的是將財政分權作為一個解釋變量直接納入計量經(jīng)濟模型來分析其對土地財政問題的影響。筆者認為，中國式財政分權作為一種財政體制并不直接對土地財政問題產(chǎn)生影響，而是通過一些中間要素，如由中國式財政分權引發(fā)的地方財政赤字日益嚴重這一重要因素，才是引發(fā)土地財政問題的直接原因。地方政府在現(xiàn)行的預算內(nèi)收入能力受約束的情況下，日益擴大的財政赤字只能依賴于預算外收入來消化。因此，地方財政赤字是分析土地財政問題時一個重要的解釋變量；此外，學者們研究的視角更多從全國的角度來分析，很少有學者專門針對欠發(fā)達地區(qū)的相關情況進行研究的。

土地財政問題是目前我國普遍存在的一個現(xiàn)象，不僅存在于沿海發(fā)達地區(qū)，也存在于內(nèi)地欠發(fā)達省份中。J省作為具有典型代表的中部欠發(fā)達地區(qū)之一，其土地財政問題也較為突出。本文擬以J省為例，探討中國式財政分權下，地方財政赤字對土地財政的影響效應。

二、對土地財政的構(gòu)成要素、計量方法及指標的說明

1.土地財政的構(gòu)成要素。土地財政主要是指地方政府依靠土地的運作來增加收入，主要由土地出讓收入和土地稅費收入兩部分構(gòu)成。土地的稅費收入主要來源于與土地直接相關的稅收收入、間接稅收收入和政府部門收費三項收入。與土地直接相關的稅種有：城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅。由于契稅是地方政府的重要稅種，征收范圍包括土地和房地產(chǎn)，因此，契稅的增長情況也能間接反映土地和房地產(chǎn)交易的增長情況。

由于J省的土地出讓收益數(shù)額一般列入一般預算外收入項目中，詳細的統(tǒng)計數(shù)據(jù)很難在公開出版的統(tǒng)計年鑒中收集到，因此，在研究過程中，本文選取房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅五項指標加總作為土地財政收入項，這五項指標能間接反映出土地出讓收入及土地財政變動情況。在研究中對房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅五項稅收收入進行加總，并將其引申為土地財政。

2.有關計量方法及指標的說明。本文所用數(shù)據(jù)均來源于《J省統(tǒng)計年鑒》（1998～2010），以CHIZI代表財政赤字，TDCZ代表土地財政收入，Y表示土地財政占地方財政一般預算收入的比重，CZ代表對CHIZI取自然對數(shù)，TDCZ1代表對TDCZ取自然對數(shù)。由于在J省1996年以前的統(tǒng)計年鑒中，預算內(nèi)財政收入項目中沒有列出房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅五個項目的明細，因此，研究中可選用的數(shù)據(jù)只能從1997年開始。運用Eviews6.0計量經(jīng)濟學軟件對所搜集到的數(shù)據(jù)進行分析。

三、地方財政赤字與土地財政的實證分析

（一）各項指標變化情況分析

根據(jù)圖1可以看出，J省財政赤字和土地財政兩項指標均隨著時間的推移而不斷增長。1997～2009年間J省財政收入均小于財政支出，二者間收支缺口逐年拉大。圖1還顯示，J省財政赤字與土地財政的增長總體上均呈現(xiàn)出剛性上升趨勢。

圖1還反映出J省土地財政占一般預算收入的比重（Y）呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，從1997年的4.4%上升到2009年的17.9%。數(shù)據(jù)顯示，在我國許多地方，與J省的情況類似，土地收入已占到地方財政收入的一半以上。其中，土地直接稅收及由此帶來的間接稅收，占地方預算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入，又占政府預算外收入的60%。許多地方政府迫于財政失衡的壓力，在現(xiàn)有體制下，逐漸走入了“以地生財”的怪圈。

圖1 CHIZI曲線、TDCZ曲線以及Y曲線時間趨勢圖

（二）J省土地財政與財政赤字的實證檢驗

1.變量的平穩(wěn)性檢驗與調(diào)整。表1檢驗結(jié)果表明：時間序列CZ二階差分后在5%的置信水平下不存在單位根，為平穩(wěn)的時間序列；TDCZ1二階差分后在10%的顯著性水平下不存在單位根，為平穩(wěn)的時間序列。

表1 各變量時間序列的單位根檢驗結(jié)果

2.協(xié)整檢驗。單根檢驗發(fā)現(xiàn)序列TDCZ1和CZ是非平穩(wěn)的，二階差分后均為平穩(wěn)的時間序列，即TDCZ1和CZ為同階單整，均是I（2）序列。建立回歸方程如下：

估計后得到

由回歸方程估計結(jié)果可得

對時間序列U進行單位根檢驗，不含常數(shù)和時間趨勢，由SIC準則確定滯后階數(shù)，其檢驗結(jié)果結(jié)果見表1。檢驗結(jié)果顯示，U序列在10%的顯著性水平下拒絕原假設，接受不存在單位根的結(jié)論，因此，可以確定U為平穩(wěn)序列，即U是零階單整序列。上述結(jié)果表明：1997～2009年間，TDCZ1t和CZt之間存在協(xié)整關系，即CI（2，2）的。同時，表明土地財政與財政赤字兩者之間存在長期穩(wěn)定的均衡關系，兩者的長期均衡方程為：

（4）式中財政赤字的系數(shù)為1.058 7，說明J省財政赤字的變動對土地財政的變動產(chǎn)生正的影響效應。

3.格蘭杰因果關系檢驗。上述檢驗結(jié)果表明，在滯后2期，J省財政赤字與土地財政之間存在顯著的因果關系，財政赤字的變動是引起土地財政變動的格蘭杰原因。滯后2期表明了，財政赤字的變動對地方政府土地財政變動的影響效應不是當期反應的，往往在地方財政收支缺口出現(xiàn)兩年后才顯現(xiàn)出來。

表2 格蘭杰因果關系檢驗結(jié)果

（三）經(jīng)濟意義分析

由于樣本分析結(jié)論在很大程度上是由地方財政赤字的不斷增長而引起的，該結(jié)論可從以下兩個方面來理解：

1.財政支出式分權導致地方財政赤字的增加，為地方政府依賴土地財政來緩解資金壓力提供了“原動力”。正如吳群，李永樂的實證檢驗所發(fā)現(xiàn)的：中國式的分權體制激勵了地方政府用“扭曲之手”來攫取預算外財政收益，地方競爭體制進一步驅(qū)動了地方政府采取積極的土地財政策略［9］。分稅制改革后，地方政府財權與事權不對稱，收支缺口加大，地方政府必須開辟其他財源來緩解資金壓力。而此時，中央將土地出讓金收入全部劃歸地方，給地方政府的財政收入留下了巨大的操作空間，也為地方政府通過大量圈占土地，從而取得土地出讓收入提供了合法依據(jù)。于是，土地成為地方政府生財、增收的最佳工具。

2.現(xiàn)行的政績考評體系、預算制度不完善，為土地財政提供了“繁殖的土壤”。土地財政問題的誕生與中國政治集權體系下特有的政績考核體制有關，現(xiàn)行的政績考核體系以當?shù)氐腉DP增長和財政收入增長率作為考核的主要指標，這在一定程度上刺激了地方政府參與經(jīng)濟活動的沖動，對地方政府官員的支出偏好產(chǎn)生了不合理的激勵和導向作用，導致地方政府之間不斷攀比、惡性競爭，“政績工程”惡性發(fā)展，使得財政支出大量浪費。我國地方官員不僅是“經(jīng)濟參與人”，而且是“政治參與人”，部分地方官員片面關心政治收益，不僅在經(jīng)濟上為財政稅收競爭，同時也在“官場”上為晉升競爭［10］［11］。許多地方官員只關注如何想方設法增加財政收入，做大GDP總量，而不關心財政收支的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)與運行效益情況。為了要“出奇制勝”，于是各種所謂的“達標升級”活動、“政績工程”就成為地方政府獲取政績的主要手段。由于預算內(nèi)財政收入只能保障基本運轉(zhuǎn)，而經(jīng)濟建設等開銷更多的是依靠預算外收入來支撐。當前，預算制度不完善，預算公開度不夠，公共預算、陽光預算執(zhí)行不力，使得社會對政府的經(jīng)費運轉(zhuǎn)缺乏必要的監(jiān)督和了解，導致地方政府財政質(zhì)量下降，加劇了地方政府依賴土地財政用以彌補地方財政收支缺口的動因。

四、根治土地財政問題的政策建議

財政支出式分權加劇了地方財政赤字，而地方政府日益擴大的赤字激發(fā)了土地財政問題的產(chǎn)生，盡管土地財政在一定程度上緩解了地方財力不足，但也引發(fā)了一系列的社會問題，不利于地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，應該設法從制度上根治土地財政問題。

1.進一步完善現(xiàn)行的財政分權體制，賦予地方政府更多的財權，減輕地方政府的財政負擔。按照事權與財權相對稱原則，重新界定地方政府的事權與財權，賦予地方政府必要的稅種選擇、稅率調(diào)整、立法收稅，使得地方政府的事權必須有相匹配的穩(wěn)定而可靠的財權。

2.進一步完善預算管理制度，在追求公共預算、陽光預算的基礎上強化預算的歸一性。目前我國部分地區(qū)土地出讓金流向不透明，部分地方政府未按規(guī)定比例提取廉租住房保障資金。土地出讓金流向不透明，根本原因是目前預算制度不規(guī)范，特別是預算缺乏歸一性。只有強化預算的歸一性，將政府部門的經(jīng)費來源與去向均納入預算管理，并向人大提交，向社會公開并提高透明度，接受社會監(jiān)督，才能從根本上遏制住土地財政收入的無序增長。

3.完善現(xiàn)行的政績考評機制。政績考核的內(nèi)容應該更多注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、財政收入質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境的保護、基本公共品與服務的質(zhì)量以及社會穩(wěn)定等因素，把是否滿足當?shù)匕傩盏墓残枨笞鳛榭己梭w系的核心內(nèi)容，以此來建立落實科學發(fā)展觀的政績考核體系。只有將地方官員的政績、政府績效與當?shù)匕傩盏纳钚腋８杏行ЫY(jié)合，才能防止地方政府官員為追求個人利益最大化，而導致的對財政支出的過度需求，從而增加對土地財政的依賴。

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