協(xié)作性公共管理：對中國行政體制改革的意義

孟慶國 呂志奎

協(xié)作性公共管理：對中國行政體制改革的意義

孟慶國 呂志奎

一、協(xié)作性公共管理的興起及其背景

過去幾十年的公共管理實踐使人們逐步認(rèn)識到，人類正生活在一個涉及許多組織和群體，而這些組織和群體有責(zé)任合作解決公共問題的權(quán)力共享的世界里，需由公共部門、私人部門和非營利部門協(xié)作提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，并協(xié)同解決復(fù)雜的社會問題。而新公共管理改革倡導(dǎo)市場化、商業(yè)化和民營化等在公共部門中的積極利用，其在有效提高管理效率的同時也產(chǎn)生了“機(jī)構(gòu)/部門裂化”和組織“碎片化”等困境。為解決這些問題，從20世紀(jì)90年代中后期開始，英國、澳大利亞、新西蘭、美國和加拿大等國家開始思考如何更有效地為公眾提供公共服務(wù)，推動以協(xié)作性公共管理為主要內(nèi)容、超越傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的政府改革。如奧利瑞所言，在過去10余年間，公共行政中的一個新進(jìn)展就是協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開拓①。協(xié)作性公共管理是指為聯(lián)合實現(xiàn)單個部門無法更有效或獨自不能實現(xiàn)的某一結(jié)果，在兩個或更多部門中組織間的信息、資源、活動和能力等方面的聯(lián)系、整合或共享。協(xié)作性公共管理的興起和發(fā)展，主要有兩方面的背景：

第一個背景是社會變革。“社會變革論”認(rèn)為，社會變革使得政府治理面對一種全新的社會生態(tài)環(huán)境，各種“跨邊界公共問題”不斷涌現(xiàn)，有效應(yīng)對和解決這些跨邊界問題涉及多個部門、多個管轄區(qū)甚至整個社會，需要政府多個相關(guān)職能部門，甚至包括私人部門、非營利組織和公眾的協(xié)同配合。這使得公共部門管理者始終是在一種復(fù)雜的組織環(huán)境中工作，并促動發(fā)展科學(xué)制定公共政策、有效實施公共項目和實現(xiàn)公共責(zé)任的新戰(zhàn)略，圍繞服務(wù)對象的需求和偏好，以資源整合為主線，突破和超越基于地區(qū)和部門邊界的公共管理模式，構(gòu)建跨部門協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)。而電子政務(wù)的發(fā)展，是協(xié)作性公共管理興起和發(fā)展的重要因素。

第二個背景是部門失靈?！安块T失靈論”認(rèn)為，當(dāng)今政府面臨的許多問題不可能通過傳統(tǒng)官僚制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制解決。信息時代需要可以跨部門職能和邊界聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)?？绮块T協(xié)作被認(rèn)為是解決組織“碎片化”和專業(yè)任務(wù)分工的普遍方法?？绮块T協(xié)作更有效率，有助于克服空間分化和職能分割帶來的管理“碎片化”問題。而公共事務(wù)的廣泛聯(lián)系性和滲透性，使得相應(yīng)的管理不得不打破科層制的嚴(yán)格界限，以協(xié)同工作的方式，走向跨邊界、跨部門、跨層級和跨行業(yè)協(xié)作管理。因而，傳統(tǒng)官僚體制在治理復(fù)雜性社會問題上的能力失靈催生了協(xié)作性公共管理的興起。

二、協(xié)作性公共管理的理論內(nèi)涵

1.理論基礎(chǔ)。

協(xié)作性公共管理建立在資源依賴、交易成本和網(wǎng)絡(luò)治理理論基礎(chǔ)之上。從資源依賴角度看，資源相互依賴和共同利益目標(biāo)是協(xié)作性公共管理的前提條件。組織間存在資源依賴，一個部門必須依賴其他部門提供資源才能順利運轉(zhuǎn)或提供公共服務(wù)，產(chǎn)生協(xié)作的動機(jī)和意愿，需要建立資源共享安排，而這種共享安排有助于強(qiáng)化部門間資源交換與合作關(guān)系。從交易成本角度看，跨部門協(xié)作的潛在好處體現(xiàn)在管理效能和效率的提升上，比如抵抗外部不確定性的能力、分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險、整合部門資源和獲取競爭優(yōu)勢、節(jié)省交易成本、改善組織學(xué)習(xí)、提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和創(chuàng)造單獨行動難以實現(xiàn)的更大價值等。網(wǎng)絡(luò)治理理論關(guān)注組織間協(xié)作，重視建構(gòu)跨部門協(xié)作模型，主要解決單個組織不能或無法有效解決的公共問題。

表 1 協(xié)作性公共管理中跨部門協(xié)調(diào)與整合的實現(xiàn)層次

2.基本觀點。

協(xié)作性公共管理主張在公共決策與公共服務(wù)過程中，發(fā)展互動式、參與式和協(xié)作性的管理體制機(jī)制，把不同部門或不同轄區(qū)的權(quán)力、職能、資源和優(yōu)勢聯(lián)結(jié)成一個共同的資源與整體化的治理結(jié)構(gòu)。初衷是促使各種公共管理主體，包括政府、社會組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級與各部門在公共管理過程中更有效率地協(xié)調(diào)與合作，建設(shè)功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無縫隙服務(wù)、創(chuàng)造公共價值的服務(wù)型政府。具體包括如下基本觀點：

一是消除政府系統(tǒng)不同部門間的封閉分割狀態(tài)。基于特定政策和任務(wù)，對不同部門實施優(yōu)化組合和整合，并促進(jìn)這些部門有效溝通與合作協(xié)調(diào)（見表1）。

二是倡導(dǎo)政府、社會組織和社會企業(yè)跨界合作互動的理念，破除縱橫條塊分割管理，在不同部門間建立了一種整體性的思考和交流方式，實現(xiàn)跨部門資源交換與能力整合，以推進(jìn)公共管理系統(tǒng)的整體有序運轉(zhuǎn)。

三是通過文化、價值觀、信息和培訓(xùn)進(jìn)行協(xié)同工作，最大限度地減少損害彼此利益的邊界和不同政策，將某一特定政策領(lǐng)域或網(wǎng)絡(luò)中的不同利益相關(guān)者有效組織在一起以創(chuàng)造公共價值為終極目的的集體行動網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)1+1〉2的協(xié)同效應(yīng)。

四是構(gòu)建跨部門協(xié)作機(jī)制或成立部門間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過共同領(lǐng)導(dǎo)、整合結(jié)構(gòu)和聯(lián)合團(tuán)隊，以及資源整合和政策整合進(jìn)行協(xié)同，更有效地利用稀缺資源。

五是公共服務(wù)的協(xié)作提供機(jī)制，建立“一站式”服務(wù)中心，共享公共服務(wù)界面，多部門合作提供整體化的公共服務(wù)。

六是新的公共責(zé)任和績效評估機(jī)制。通過共同的結(jié)果目標(biāo)、績效指標(biāo)和監(jiān)管推進(jìn)協(xié)作，并建立沖突和爭端解決機(jī)制。

近年來，國外學(xué)者對協(xié)作性公共管理的討論熱烈，目前該領(lǐng)域的研究主要圍繞政府間協(xié)作、政府內(nèi)部協(xié)作和政府外部協(xié)作三個方面展開（見表2）。協(xié)作性公共管理代表了當(dāng)前公共管理的發(fā)展趨勢，或者說，未來的公共管理將是一種“協(xié)作性公共管理”模式。

三、協(xié)作性公共管理對我國行政體制改革的意義

協(xié)作性公共管理的興起和發(fā)展將是對“條塊”分割體制下政府部門現(xiàn)有的管理理念、職能體系、組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的一次挑戰(zhàn)和變革，對于加快推進(jìn)我國行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的指導(dǎo)意義。我國各地區(qū)、各部門差異較大，不同層級政府和部門之間要實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)，必須依靠協(xié)調(diào)合作來實現(xiàn)。我國歷次行政體制改革注重機(jī)構(gòu)整合，通過機(jī)構(gòu)重組，調(diào)整部門設(shè)置?？绮块T協(xié)作可以成為推進(jìn)我國行政體制改革的一種策略，從協(xié)作性公共管理角度來審視我國行政體制改革的現(xiàn)狀與前景，對于拓寬改革的內(nèi)涵和思路具有重要意義。

1.加大政府部門職能整合力度，解決部門職能分割問題。

表 2 協(xié)作性公共管理的分類框架

從部門看，我國行政體制改革主要解決部門之間職能分工與協(xié)作的關(guān)系。政府部門職能體系是分工與協(xié)作的整體，部門職能分工管理不是絕對的，每一個部門的權(quán)力和職能也是有限的，難以完全獨自掌控管理活動的全過程，其管理職能的履行和管理目標(biāo)的實現(xiàn)，必需依賴其他部門及其職能的履行。為協(xié)調(diào)部門間關(guān)系，一種策略是加大部門職能整合力度，整合相近和相似職能，變部門間扯皮為部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，最大限度地減少因地區(qū)、部門、行業(yè)、職能分割帶來的公共政策、公共服務(wù)“碎片化”問題，特別是部門間的推諉扯皮。為解決職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊、政出多門和副職過多等問題，建議按照黨的十七大關(guān)于建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和運行機(jī)制，加大機(jī)構(gòu)整合力度，建立健全職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，變多部門分割管理為一個部門相對集中管理。

2.建立健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，解決部門間協(xié)調(diào)困難的問題。

協(xié)調(diào)部門間關(guān)系的另一種策略是建立部門間協(xié)調(diào)工作機(jī)制，修補(bǔ)管理空間“碎片化”問題。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出：“理順部門職責(zé)分工，堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。歷次機(jī)構(gòu)改革，主要是通過劃清部門職能邊界和裁并機(jī)構(gòu)解決部門職責(zé)交叉問題，對于加強(qiáng)政府部門間協(xié)調(diào)配合的重視和研究不夠。但國內(nèi)外實踐證明，部門再大也有邊界，只要存在分工，部門間必定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。在歐美等國，協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)的行動，可以削減機(jī)構(gòu)或建立跨部門協(xié)作小組，將這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。建議政府機(jī)構(gòu)改革要整體配套，除通過合并部門推行大部門制以外，還必須建立部門間職能分工與協(xié)作機(jī)制。從這個意義上說，跨部門協(xié)作是我國行政體制改革中值得開拓的空間。在“十二五”期間，建議我國政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該將健全跨部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制作為一項重要內(nèi)容，推進(jìn)跨部門合作協(xié)調(diào)制度化和常態(tài)化，整合部門行政資源，提高綜合統(tǒng)籌能力。

3.完善跨部門網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同工作框架，整合提升電子政務(wù)的服務(wù)能力。

“十二五”規(guī)劃綱要提出：“以信息共享、互聯(lián)互通為重點，大力推進(jìn)國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合提升政府公共服務(wù)和管理能力?！蔽覈壳暗碾娮诱?wù)仍存在部門之間、各應(yīng)用系統(tǒng)之間相互不能聯(lián)通、信息不能共享問題。從公眾的角度來看，信息技術(shù)的全部潛能只有通過橫向整合跨不同職能部門的公共服務(wù)才可有效實現(xiàn)。協(xié)作性公共管理主張從結(jié)構(gòu)整合的角度推動電子政府的組織設(shè)計，整合和優(yōu)化跨越多個政府部門邊界的行政業(yè)務(wù)流程，把涉及到處理同一項業(yè)務(wù)的各個部門整合在流程上，使完成該項業(yè)務(wù)所涉及的各個職能部門、所需要的各個功能環(huán)節(jié)和人員以及各種資源通過信息技術(shù)整合成為一個無縫隙的協(xié)同工作流程，其主要目標(biāo)是促進(jìn)各政府組織更好地協(xié)作，減少“信息割據(jù)”，構(gòu)建整體化的電子公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提升電子政府的協(xié)同服務(wù)能力。

4.構(gòu)建參與式社會管理格局，解決社會管理主體與資源整合的問題。

協(xié)作性公共管理倡導(dǎo)“參與式治理”，社會組織和公民積極參與政府決策和社會公共事務(wù)管理。胡錦濤同志2011年2月19日在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上指出：“支持人民團(tuán)體參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。“十二五”規(guī)劃綱要提出：“堅持多方參與、共同治理，統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)的原則，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，創(chuàng)新社會管理機(jī)制，形成社會管理和服務(wù)合力?！边@些要求政府樹立協(xié)作治理的理念，形成政府與其他社會主體共同參與社會管理的體制機(jī)制，重視從社會體制中開發(fā)和培育社會管理的“合作”力量，廣泛動員和引導(dǎo)各類社會組織參與社會管理和服務(wù)，通過吸納和整合社會資源，不斷擴(kuò)大社會組織參與社會管理的空間，積極培育和提升社會組織的參與能力和自我管理能力，發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。同時，構(gòu)建社會利益協(xié)調(diào)機(jī)制和社會矛盾化解機(jī)制，發(fā)揮好社會力量在社會管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，形成社會管理和服務(wù)的整體合力，使社會管理成為一種更具建設(shè)性、包容性和合作性的民主管理形式。

5.構(gòu)建社會多元主體合作提供公共服務(wù)的機(jī)制，解決公共服務(wù)的供給效率與質(zhì)量問題。

“十二五”規(guī)劃綱要提出：“改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。”協(xié)作性公共管理主張構(gòu)建公私部門合作伙伴關(guān)系，作為改善公共服務(wù)提供效率和質(zhì)量的一種制度安排。在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可以引入市場化和社會化機(jī)制，按照提供者、生產(chǎn)者和消費者相分離的原則，政府可以把公共服務(wù)的生產(chǎn)職能以法規(guī)、合同或購買服務(wù)等方式委托給私人部門或事業(yè)單位，搭建政府、企業(yè)和公益性社會組織共同提供服務(wù)的協(xié)作平臺。政府部門在公共服務(wù)提供過程中的主要職責(zé)是確定某種公共服務(wù)項目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對公共服務(wù)供給過程與效果的監(jiān)管和評估。

6.構(gòu)建區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制，解決區(qū)域資源整合與共享發(fā)展的問題。

地區(qū)分割加劇了政策不協(xié)調(diào)問題?！笆濉币?guī)劃綱要提出：“充分發(fā)揮不同地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)生產(chǎn)要素合理流動，深化區(qū)域合作，推進(jìn)區(qū)域良性互動發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。”泛珠三角、長三角、京津冀區(qū)域、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展表明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用重要。這意味著我國未來發(fā)展更加注重跨省區(qū)域協(xié)作，經(jīng)濟(jì)空間格局將從“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向跨省區(qū)邊界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，要求相應(yīng)的區(qū)域治理模式從基于行政區(qū)劃界限的“行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)向跨行政管轄邊界的區(qū)域協(xié)作性公共管理，以解決地區(qū)分割管理問題。在現(xiàn)階段，要突破傳統(tǒng)的“競爭壓力型”體制各自為政的思維方式，樹立“合作發(fā)展型”的區(qū)域公共管理思維，形成地區(qū)間合作機(jī)制、援助機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授；公共管理學(xué)院博士后）

①奧勒雷,蘿絲瑪麗,杰勒德,凱瑟琳,賓漢,麗莎·布勞姆格林.協(xié)作性公共管理研討會介紹[J].公共管理評論,2006.66(附刊1 12月):6-9.