論我國民生財(cái)政建設(shè)

李 群

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233041）

論我國民生財(cái)政建設(shè)

李 群

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233041）

保障和改善民生是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。近年來民生財(cái)政已經(jīng)成為社會(huì)各界討論和關(guān)注的熱點(diǎn)問題，擴(kuò)大財(cái)政用于民生方面的支出，也已經(jīng)成為中央和各級(jí)地方政府的重要工作之一。文章通過對(duì)民生財(cái)政概念的詮釋，結(jié)合我國的實(shí)際情況指出我國在民生財(cái)政建設(shè)中存在的主要問題，在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，提出相應(yīng)的政策建議。

民生財(cái)政；民生支出；政府職能；轉(zhuǎn)移支付

一、民生財(cái)政的基本理論

（一）什么是民生財(cái)政

“民生財(cái)政”最初起源于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，根據(jù)邊際效用基數(shù)論庇古提出兩個(gè)基本的命題：“國民收入總量愈大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大；國民收入分配愈是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大”。[1]

對(duì)于什么是民生財(cái)政，目前學(xué)術(shù)界沒有統(tǒng)一的解釋。

一是從宏觀層面，從財(cái)政的根本目的來看，民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)上的國民消費(fèi)水平的提高，防范消費(fèi)差距過大，推進(jìn)基本消費(fèi)平等化，增加社會(huì)幸福指數(shù)的財(cái)政。

二是從微觀層面，從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的角度，所謂民生財(cái)政，就是指在整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位。

第三種觀點(diǎn)，即民生財(cái)政是建設(shè)財(cái)政的相對(duì)物，是我國一定階段特有的財(cái)政基本運(yùn)作方式，民生財(cái)政以公共財(cái)政為制度基礎(chǔ)，本性就是公共財(cái)政。該觀點(diǎn)的核心是民生財(cái)政是相對(duì)于建設(shè)財(cái)政的運(yùn)作方式，制度的基礎(chǔ)是公共財(cái)政。

第四種觀點(diǎn)，所謂民生財(cái)政，是我國公共財(cái)政將有的基本運(yùn)作模式，它以服務(wù)民生為直接目的，是政府執(zhí)政理念從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)到“為民執(zhí)政”在財(cái)政上的體現(xiàn)的結(jié)果。

就其本質(zhì)而言，民生財(cái)政是一種財(cái)政政策，具體來說其以人為本，以公共財(cái)政理論為基礎(chǔ)，根本目的是保障人民的基本生活，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。[2]

在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，民生財(cái)政就是以民生支出為重點(diǎn)，如用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)、公共安全及環(huán)保方面的支出占整個(gè)財(cái)政支出比重較高。

（二）向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變的必要性

1.向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段的要求

當(dāng)前我國存在的一個(gè)突出問題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，社會(huì)建設(shè)嚴(yán)重滯后，像教育、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困、失業(yè)、社會(huì)保障、收入分配差距等民生問題，已發(fā)展到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

這些民生問題直接威脅到社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的期間，要集中力量解決好民生問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平與效率。努力使全體人民共享改革發(fā)展的成果，做到全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。[3]

因此，建設(shè)民生財(cái)政是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新階段的必然要求，是認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

2.財(cái)政用于民生方面的支出有較大增長空間

我國財(cái)政支出用在民生方面比重長期以來一直偏低，一般都低于20%，雖然從2003年開始民生支出所占比重提高到了30%，但是與國外相關(guān)方面支出比重相比，差距還是很大。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，國際方面，教育平均支出占GDP的比重大概為5.1%，發(fā)達(dá)國家為5.3%，發(fā)展中國家為4%，而從2003年開始到2007年，我國財(cái)政教育支出占同期GDP的2.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際平均水平。

經(jīng)過數(shù)據(jù)比較可以看出，我國財(cái)政在民生方面的支出還有很大的提升空間，國家財(cái)政有必要加強(qiáng)這方面的投入。

3.我國具備了向民生財(cái)政傾斜的條件

（1）財(cái)政收入增長為民生支出提供財(cái)力保障

2007年，全國財(cái)政收入51304億元，是2003年財(cái)政收入的2.4倍。2003年～2007年，財(cái)政收入平均年增長22.1%。財(cái)政收入連年快速增長，為提高財(cái)政支出中用于民生方面的支出比重提供了財(cái)力保障。

（2）降低行政管理支出在財(cái)政支出中的比重有很大空間

我國行政管理支出占財(cái)政支出的比例，1978年為4.71%，2004年加大到19.38%，明顯偏高。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行政管理支出的比例會(huì)不斷下降。[4]

（3）準(zhǔn)公共產(chǎn)品投入可使用民營資本

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的完善，一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施，可吸收民營資本投入來減少政府支出。

二、民生財(cái)政建設(shè)存在的主要問題

（一）各級(jí)政府所享有的財(cái)權(quán)與所承擔(dān)的事權(quán)不相匹配

在我國目前的財(cái)政體制管理下，分稅制改革明確劃分了中央和地方各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，然而在公共產(chǎn)品的供給中，地方政府的所擁有的決策權(quán)很微弱，基本上都是執(zhí)行上級(jí)政府的命令。

表一 中央和地方財(cái)政收入及比重

表二 中央和地方財(cái)政支出及比重

從表一可以看出，1998年到2008年，中央財(cái)政收入比重總體上呈增長趨勢，而地方財(cái)政收入比重總體上是下降趨勢，這是因?yàn)闆_1994年實(shí)行分稅制以來的財(cái)政改革趨勢是“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”，同時(shí)我們從表二中可以看到，中央財(cái)政支出的比重總體上是下降，而地方卻是上升趨勢。

這種財(cái)權(quán)跟事權(quán)的不相匹配，致使縣鄉(xiāng)級(jí)政府無力承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)，而中央轉(zhuǎn)移支付大多是生產(chǎn)建設(shè)性項(xiàng)目，無助于基層的民生保障。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不全面

財(cái)政是政府職能在經(jīng)濟(jì)層面的集中反映，民生財(cái)政建設(shè)也是政府職能轉(zhuǎn)換的重要內(nèi)容。

目前我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)公共服務(wù)的供給主要依靠政府的財(cái)政支出，各級(jí)政府的公共服務(wù)職能及公共服務(wù)意識(shí)普遍偏低，尤其是地方政府，將絕大多數(shù)的精力放在經(jīng)濟(jì)管理上，片面的追求經(jīng)濟(jì)的增長，從長遠(yuǎn)來看，政府的這種行為將嚴(yán)重制約公共品和公共服務(wù)的供給，阻礙了政府的民生財(cái)政建設(shè)。

（三）民生資金投入力度不夠、效率不高

第一，在當(dāng)前的預(yù)算體系下，有關(guān)民生支出項(xiàng)目沒有明確的界定，很多民生支出出現(xiàn)交叉重疊，增加政府的協(xié)調(diào)成本，審核程序繁瑣，撥付不及時(shí)，使財(cái)政資金使用效率低下。

第二，民生資金無法實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，經(jīng)常出現(xiàn)擠占、挪用。

第三，資金的使用缺乏評(píng)價(jià)機(jī)制，績效考核機(jī)制不完善。

一是不管涉案對(duì)象年紀(jì)多老，只要涉嫌違法，該追究的照樣追究。本案中被舉報(bào)的利夫西已是84歲的風(fēng)燭殘年的老頭，不少人到這個(gè)年紀(jì)，怕是路都走不穩(wěn)了吧？說他“攻擊他人”，能攻擊到哪里去？說他“威脅恐嚇”，誰會(huì)怕一個(gè)80多歲的老頭的威脅？警方給一個(gè)80多歲的老頭戴上手銬，有這個(gè)必要嗎？而且，一個(gè)80多歲的老頭涉嫌違法，有必要興師動(dòng)眾，出動(dòng)約10名警察趕到利夫西家嗎？但是，美國警察根本不考慮上述情況，該上門問罪，照樣上門問罪，該戴上手銬，照樣戴上手銬。

三、推進(jìn)民生財(cái)政建設(shè)的策略

（一）建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制

建設(shè)民生財(cái)政必須要建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制，要合理劃分中央與地方政府的收入，明確界定各自的支出。

一是對(duì)于公共產(chǎn)品的提供，若地方政府能更有效提供，應(yīng)將其作為地方政府的事權(quán)；中央只承擔(dān)地方政府難以完成的公共物品提供事務(wù)。

二是對(duì)于一些共同事務(wù)，如社會(huì)保障建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)等，應(yīng)明確中央和地方政府各自應(yīng)承擔(dān)的比例。

三是對(duì)于各級(jí)政府的收入與支出要達(dá)到均衡。

從94年稅制改革以來，中央財(cái)政的收入不斷增加，有必要逐步增加其承擔(dān)的支出責(zé)任，合理配置財(cái)力，均衡提高其公共保障能力。在現(xiàn)行稅制體系下，要重新規(guī)范中央與地方政府之間的財(cái)稅關(guān)系，在完善中央稅收體系的同時(shí)，建立和完善地方稅收體系。[5]

（二）完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，理順中央政府與地方政府及各級(jí)地方政府間財(cái)力支出上的分配關(guān)系。

1.提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重

我國目前政府間轉(zhuǎn)移支付主要由體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助等形式構(gòu)成。根據(jù)分稅制的要求，應(yīng)當(dāng)逐步取消現(xiàn)行的稅收返還。按照規(guī)范的分稅制的要求建立一般性轉(zhuǎn)移支付制度，采用因素法核定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目和指標(biāo)，并使轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目與各級(jí)政府的預(yù)算相銜接，把轉(zhuǎn)移支付的資金和項(xiàng)目納入預(yù)算。[6]

當(dāng)前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的地區(qū)差異，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大的差距。東部地區(qū)基本上達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，而西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)還處于不發(fā)達(dá)階段，東部發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過財(cái)力的橫向轉(zhuǎn)移支付，來支持西部地區(qū)的發(fā)展。國家可以通過橫向均等化支付項(xiàng)目和相關(guān)指標(biāo)，來帶動(dòng)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在全國范圍內(nèi)逐步推進(jìn)橫縱向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)公共服務(wù)型政府

在黨的十七大報(bào)告中明確提出了 “加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)。

政府的職能是提供公共物品，滿足社會(huì)公共需求，是“公共服務(wù)型”的政府。在社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，我國各級(jí)政府要做到堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，加快轉(zhuǎn)變政府的職能，實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”的職能轉(zhuǎn)變。

在現(xiàn)階段，政府的職能轉(zhuǎn)變要圍繞以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，明確政府的法定職能。政府的主要職能就是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，滿足公共需求，要從法的層面加以明確。

第二，均衡各社會(huì)主體的利益關(guān)系。政府要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，在利益關(guān)系出現(xiàn)沖突時(shí)，要努力尋求均衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，促進(jìn)政府財(cái)政向民生財(cái)政轉(zhuǎn)變，集中財(cái)力解決群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

第三，劃清政府的經(jīng)濟(jì)職能。政府不能僅追逐國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長，更多的應(yīng)該把主要經(jīng)濟(jì)職能放在資源配置、收入分配上來。政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以不擾亂市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律為前提，政府不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。

第四，政府在行使權(quán)力、履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，不越位、不缺位、不錯(cuò)位。

（四）完善資金投入措施，提高財(cái)政投入民生資金效率

一是明晰投入重點(diǎn)。以教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等關(guān)系群眾切身利益的民生問題為著力點(diǎn)，不斷提高民生投入的效益。以戶籍制度改革、林權(quán)制度改革等重點(diǎn)社會(huì)事業(yè)改革為突破口，拓展民生投入的輻射保障能力。

二是有效籌集整合資金。一方面積極籌集資金擴(kuò)大投入規(guī)模。財(cái)力增量優(yōu)先向民生傾斜，確保民生支出的增幅高于一般預(yù)算支出的增幅，不斷提高民生支出的比重。制定實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策，發(fā)揮好財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，吸引社會(huì)民間資本投入民生社會(huì)事業(yè)。另一方面加大資金整合力度。將支持目的類似的民生資金加以整合，實(shí)行歸口管理、集中投入，提高資金使用效益，確保資金安全運(yùn)行。

三是強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施。提高民生政策可預(yù)見性，避免在預(yù)算編制完成后出臺(tái)民生增支政策，減輕對(duì)預(yù)算執(zhí)行的壓力。加強(qiáng)民生項(xiàng)目在全面推廣前的試點(diǎn)工作，加大民生項(xiàng)目的落實(shí)過程中的調(diào)研力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決政策措施中存在的問題，使民生項(xiàng)目安排具有更強(qiáng)的針對(duì)性、操作性。按照項(xiàng)目規(guī)模和實(shí)施的難易程度，緊密結(jié)合地方財(cái)力安排配套資金項(xiàng)目，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。清理民生支出地方配套項(xiàng)目，理順配套資金政策，減輕地方配套壓力。以貼近基層實(shí)際需要為目標(biāo)，推進(jìn)民生項(xiàng)目審批體制改革，提高工作效率。健全建成民生項(xiàng)目運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保民生項(xiàng)目既要建得成、更要管得好、用得久。

［1］李詩華.民生財(cái)政建設(shè)的對(duì)策研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.

［2］李廣舜.民生財(cái)政芻議[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010,(1)：28-31.

［3］鄭明彩.民生財(cái)政:公共財(cái)政的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)[J].市場論壇，2009,(7)：12-14.

［4］安體富.民生財(cái)政:我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的歷史性轉(zhuǎn)折[J].地方財(cái)政研究，2008,(5).

［5］嵇明.關(guān)于民生財(cái)政的若干思考[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2011,(19).

［6］陳昕.民生財(cái)政及其推進(jìn)的制度保障[J].商業(yè)時(shí)代，2009,(12):77-78.

On the construction of people's livelihood finance

Li Qun
（Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui,233041,China）

Guaranteeing and improving people's livelihood is the objective requirement of applying the Scientific Outlook on Development and building a harmonious socialist society.In recent years,people's livelihood finance has become the hot issues of discussion and concern in society.Expanding the livelihood expenses is the basic work of governments at all levels.This paper analyzes the concept of people's livelihood finance and the main problem in the process of the construction and gives some countermeasure.

people's livelihood finance;people's livelihood expenses;government functions;transfer payments

F812

A

1672-0547（2012）01-0030-03

2011-12-12

李 群（1988-），女，安徽鳳陽人，安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院2010級(jí)財(cái)政學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：稅收理論與政策。