行政決策失誤法律責(zé)任追究的路徑選擇

郭 躍

（安徽中醫(yī)學(xué)院，安徽 合肥 230038）

行政決策失誤法律責(zé)任追究的路徑選擇

郭 躍

（安徽中醫(yī)學(xué)院，安徽 合肥 230038）

行政決策失誤容易導(dǎo)致對相對人利益和公共利益的損害，為有效遏制決策失誤頻發(fā)的現(xiàn)象，必須建立有效的行政決策失誤法律責(zé)任追究的路徑，將行政決策失誤納入行政復(fù)議和行政訴訟調(diào)整范圍在當(dāng)前不僅是可能的也是必要的，并在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的追究程序來保證責(zé)任追究的實現(xiàn)。

行政決策；法律責(zé)任；行政復(fù)議；行政訴訟

行政決策是政府行使其行政管理職能的首要環(huán)節(jié)，是政府管理活動的先導(dǎo)和靈魂。“在建立法治政府構(gòu)建和諧社會已成為時代主題的當(dāng)代中國，行政決策法制化實踐正不斷深入?！盵1]行政決策失誤法律責(zé)任是指行政決策主體在行使行政決策權(quán)的過程中，違法行使決策權(quán)力必須承擔(dān)的法律責(zé)任，是決策者違法行政所引起的法律后果。行政決策責(zé)任的核心問題是行政決策法律責(zé)任的追究，“責(zé)任追究制度的建立，重要的是要有明確的責(zé)任追究主體?！盵2]不同的責(zé)任追究主體在政府決策責(zé)任追究中發(fā)揮著不同的作用，責(zé)任追究主體的多元化決定了責(zé)任追究途徑的多元化。

從法律屬性上來分析，筆者認為行政決策是一種復(fù)合型行政行為，在現(xiàn)實行政管理和行政權(quán)的運行過程中，也有行政決策是針對特定的情形，但這只是少數(shù)情形。行政決策行為在大多數(shù)情形下是針對不特定的多數(shù)人做出的、具有反復(fù)適用性的特點，具有抽象行政行為的屬性?！皬膭討B(tài)方面看，抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則行為?！盵3]現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都將行政決策這一具有抽象行政行為色彩的行政行為排除在審查之外，筆者認為應(yīng)將行政決策納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，無論是在理論上和現(xiàn)實中都是可能的和必要的。

一、建立行政決策責(zé)任復(fù)議和訴訟救濟途徑的必要性

將行政決策責(zé)任納入行政復(fù)議和行政訴訟調(diào)整范圍內(nèi)是必要的。從實際情況來看，目前其他的監(jiān)督機制很難有效地發(fā)揮作用，隨著行政決策行為日益增多，違法實施行政決策行為日趨嚴重，筆者主張將行政決策失誤納入行政復(fù)議和行政訴訟調(diào)整范圍內(nèi)，有其必要。

1.行政決策行為自身的性質(zhì)、作用和影響

一般的具體行政行為畢竟針對的是個別的人，即使違法，對相對人造成的損失也是局部的，負面影響也是個別的。政府行政決策作為一種抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復(fù)性，因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。行政決策失誤一旦違法，將會給眾多人造成損失。如果復(fù)議機關(guān)或人民法院不能受理對違法決策提出的復(fù)議、訴訟，那就有可能導(dǎo)致這一違法不當(dāng)?shù)臎Q策所造成的侵害在一定范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上講，作為抽象行政行為的行政決策比一般的具體行政行為更具有危險性和破壞性，更有理由將行政決策納入到行政復(fù)議和行政訴訟的范圍中去。

2.改變政府決策行為違法現(xiàn)狀的需要

現(xiàn)行立法排除了對大多數(shù)行政決策的訴訟，嚴格限制了對行政決策的復(fù)議，其他監(jiān)督機制又跟不上，致使行政決策違法問題日趨嚴重。有些行政機關(guān)，特別是基層行政機關(guān)及行政首長，習(xí)慣于使用行政決策手段違法征收、攤牌費用等而又很難追究其責(zé)任，導(dǎo)致行政決策失誤頻發(fā)，決策打架、沖突、重復(fù)和失控。筆者認為，要改變政府決策隨意、決策失誤頻發(fā)而又無法有效追究的現(xiàn)狀，就要將政府抽象性決策行為納人復(fù)議和訴訟受理的范圍。

3.依法行政原則的要求

“行政機關(guān)在制定、實施立法活動等抽象行政行為時應(yīng)做到依法行政，即符合法律優(yōu)先的要求?！盵4]行政機關(guān)的權(quán)力對行政相對人的影響是相當(dāng)大的，如果對行政機關(guān)的權(quán)力不加以約束，極易造成對行政相對人權(quán)利的侵害。而法律優(yōu)先原則要求行政機關(guān)在制定行政規(guī)范和在進行行政決策時應(yīng)遵守法律規(guī)定，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行決策?，F(xiàn)在很多行政機關(guān)及行政首長的違法亂紀問題就出現(xiàn)在行政決策上，它已不是某個具體一般工作人員的違法，而是整個部門和整個單位的違法，是一級政府的違法。行政機關(guān)侵害行政相對人的利益習(xí)慣于使用行政決策，這種違法行為具有一定的隱蔽性，行政相對人基于對公權(quán)力的信任通常認為政府的行政決策肯定是有依據(jù)的，政府是不會做錯事的，行政相對人相信政府的行政決策，一旦出現(xiàn)這種違法行為，相對人一般不會指責(zé)政府。另外，行政決策違法對相對人的損失，并不是單個相對人的損失，而是管轄范圍內(nèi)所有相對人的損失。所以，行政機關(guān)進行行政決策必須做到依法行政，符合法律優(yōu)先的要求。

4.全面監(jiān)督行政機關(guān)的需要

從司法機關(guān)這個角度看，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)是裁決所有法律爭議的機關(guān)，由于行政決策行為同樣可能導(dǎo)致爭議，所以，法律裁決行政決策引發(fā)的爭議是實現(xiàn)司法職能的必然結(jié)果，也是解決此類爭議的必要途徑?，F(xiàn)行行政訴訟法禁止對抽象性行政決策行為提起訴訟，嚴格限制對其復(fù)議，事實上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)男姓Q策行為，只能是限制受到侵害的當(dāng)事人糾正違法行政決策行為的權(quán)利。所以，只有當(dāng)將行政決策行為全部納入到行政訴訟、不受限制地納入到行政復(fù)議范圍之中，才能從根本上扭轉(zhuǎn)行政決策行為違法、損害大眾利益的局面，才能維護法制統(tǒng)一，才能對行政機關(guān)進行全面監(jiān)督。

二、建立行政決策責(zé)任復(fù)議和訴訟救濟途徑的可能性

已有的復(fù)議經(jīng)驗和國外的司法實踐為我們對行政決策進行行政復(fù)議和司法審查提供了經(jīng)驗和視角，將行政決策納入行政復(fù)議和司法監(jiān)督制約范圍是可能的，理由有：

1.行政復(fù)議制度的實踐為司法審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗

我國《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：公民法人和其他社會組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。已有的法律規(guī)定一方面彌補了對行政決策法律責(zé)任追究的不足；另外一個方面也表現(xiàn)出復(fù)議范圍的相當(dāng)大的局限性。但是，無論如何為我們將行政決策法律責(zé)任的復(fù)議全面審查和司法審查提供了經(jīng)驗、開辟了道路，積累了經(jīng)驗。事實證明：將行政決策納入司法審查和全面行政復(fù)議的范圍是可行的。

2.在更大范圍內(nèi)保護相對人合法權(quán)益，督促行政機關(guān)依法行政

行政法是“管理法”，要強調(diào)對行政職權(quán)運行的保障；行政法更是“限權(quán)法”，要強調(diào)對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護和對行政職權(quán)的限制。近代行政法是民主制度的產(chǎn)物，自其產(chǎn)生之日起，就一直以防止行政權(quán)力的濫用，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)利為追求目的。將抽象性行政決策納入行政訴訟和行政復(fù)議的范圍將有助于保證行政主體及其工作人員認真執(zhí)行國家法律，做到依法行政；將有利于規(guī)定和發(fā)展公民、法人和其他組織的行政參與權(quán)；將有助于規(guī)定并發(fā)展公民、法人和其他組織的行政監(jiān)督權(quán)；將有助于預(yù)防、制止和制裁侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)利的行為。

3.國外對抽象行政行為監(jiān)督經(jīng)驗

在美國、法國等一些國家，對行政機關(guān)作出的抽象行政行為都明確地列入行政司法的受案范圍。如，美國《聯(lián)邦行政程序法》第553條第五項規(guī)定，“各行政機關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請發(fā)布、修改或廢除某項規(guī)章的權(quán)利”。法國行政救濟制度規(guī)定：“由于法律或上級條例的出現(xiàn)，而使下級行政機關(guān)某項條例的存在成為不合法時，根據(jù)行政法院的判例，利害關(guān)系人可以在法律和上級條例公布后兩個月內(nèi)，請求行政機關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例?！边@些已有的別國的經(jīng)驗為我們對行政決策行為進行司法審查和全面復(fù)議監(jiān)督提供了經(jīng)驗、視角和導(dǎo)向。

三、行政決策法律責(zé)任追究程序

程序是規(guī)范責(zé)任追究主體行使的責(zé)任追究行為的方法和步驟，它由責(zé)任追究的方式、步驟、時限、順序等要素構(gòu)成?！胺沙绦蚴侵溉藗冞M行法律行為所必須遵守或履行的法定的時間與空間上的方式與步驟，是實現(xiàn)實體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件?！盵5]程序的基本目的是保障實體權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)。行政決策法律責(zé)任追究的途徑有兩種即行政復(fù)議和行政訴訟，相應(yīng)的行政決策法律責(zé)任的追究程序應(yīng)分開來表述。

（一）行政決策法律責(zé)任的行政復(fù)議追究程序

行政決策復(fù)議追究途徑具有一般復(fù)議程序的方式與步驟，也有自己獨特的程序特點，這些特殊性主要表現(xiàn)在：1.復(fù)議提起主體不僅限于行政相對人

對具體行政行為的復(fù)議要求申請人必須是行政管理相對一方的公民、法人和其他組織，對行政決策復(fù)議不能局限與此，類型大體有兩種：第一，決策效果評價后的主動追究。在政府決策實施過程中，決策失誤一旦被決策者發(fā)現(xiàn)，決策者應(yīng)當(dāng)主動報告上級機關(guān)或同級的法制機關(guān)。由該機關(guān)須啟動追究程序，一追到底，追究此事的參與者、決策者、執(zhí)行者的責(zé)任并對錯誤的決策做出變更或撤銷。第二，決策失誤后的被動追究。這是指行政相對認為有關(guān)行政主體及其公務(wù)員的行政決策侵犯其合法權(quán)益，以自己的名義請求行政復(fù)議機關(guān)對該行政決策行為依法進行審查的行為。

2.復(fù)議可停止執(zhí)行制度

復(fù)議可停止執(zhí)行制度分兩種情形：第一，決策執(zhí)行機構(gòu)在執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)決策所依據(jù)的客觀條件發(fā)生變化或者因不可抗力原因?qū)е聸Q策目標全部或者部分不能實現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)及時向上級行政機關(guān)提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修正決策的建議，上級行政機關(guān)根據(jù)決策執(zhí)行機構(gòu)提出的建議，作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修正決策內(nèi)容的決定。第二，公民、法人和其他組織認某種行政決策應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或者修改的，可以向決策執(zhí)行機構(gòu)提出建議。決策執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)認真研究，認為有關(guān)決策確需停止執(zhí)行或者修改的，報上級行政機關(guān)審查。上級行政機關(guān)作出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修正決策決定的，決策執(zhí)行機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取有效措施，避免或者減少損失。

（二）行政決策法律責(zé)任的訴訟追究程序

相對人認為行政主體的行政決策侵害其合法權(quán)益，要求法院對該行政決策進行審查從而保護自己的合法權(quán)益的訴訟行為。行政決策法律責(zé)任的訴訟追究程序應(yīng)遵循《行政訴訟法》的基本要求，同時筆者認為，行政決策法律責(zé)任的訴訟追究程序有兩個特殊性：

1.責(zé)任追究標準

對行政決策追究法律責(zé)任時，關(guān)鍵是要把握好追究標準，筆者認為這種準就標準要進行區(qū)分。要根據(jù)不同參與決策者的職務(wù)、不同性質(zhì)類型的決策如資金使用數(shù)量或干部任用情況以及決策涉及事件的規(guī)模影響，確定不同的責(zé)任標準。對于決策失誤，還要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)者個人過錯程度來決定是行政機關(guān)集體責(zé)任還是領(lǐng)導(dǎo)者個人責(zé)任。

2.在責(zé)任的追究時限

如果使用資金多、涉及工程規(guī)模大、決策失誤社會影響廣、領(lǐng)導(dǎo)級別職務(wù)高的，決策失誤就應(yīng)有較長的追究期。筆者認為對于特別重大的決策失誤，可以實行無期限責(zé)任追究制，即無論決策者升任到什么級別，調(diào)任到何處，都要追究其決策失誤責(zé)任。

建立健全行政責(zé)任機制是一項緊迫而艱巨的任務(wù)。因而要用制度化法制化的規(guī)則、程序和方法來保證責(zé)任的實現(xiàn)，來貫徹責(zé)任和體現(xiàn)責(zé)任，使之成為一個貫穿行政決策全過程的相互配套的責(zé)任保障體系。通過行政復(fù)議和行政訴訟的路徑來實現(xiàn)行政決策失誤的法律責(zé)任將是最有效的途徑。

［1］[美]龐德.通過法律的社會控制法律的任務(wù)[M].沈宗靈譯.北京:商務(wù)印書館，1984.22.

［2］錢振明.促進政府決策機制優(yōu)化的制度安排[J].江蘇社會科學(xué),2007，(6):141-146.

［3］張正釗.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999.108.

［4］馬懷德.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003.192.

［5］張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2001.336.

Analysis on the path selection of legal responsibility of administrative decision-making failure

Guo Yue
（Anhui university of traditional chinese medicine,Hefei Anhui 230038,China）

Administrative decision-making failure easily harms the relative interests and the public interest,in order to effectively Contain the phenomenon of frequent administrative decision-making failure,we must establish effective path of legal responsibility of administrative decision-making failure,it is not only possible but necessary to put administrative decision-making failure into the adjustment range of administrative reconsideration and Administrative proceedings,and on this basis to establish the corresponding investigation procedure to ensure for the implementation of accountability.

administrative decision;legal responsibility;administrative reconsideration;administrative proceedings

D922.1

A

1672-0547（2012）01-0071-03

2011-12-17

郭 躍（1979-），男，安徽肥西人，安徽中醫(yī)學(xué)院人文學(xué)院講師，碩士。

2009年安徽省教育廳人文社科項目《行政決策法律責(zé)任制度研究》（編號：2009sk416）階段性成果。