“新農(nóng)合”的立法思考

　　〔摘要〕 新農(nóng)合立法啟動至今面臨諸多難點(diǎn)，引發(fā)各方激烈爭論，立法推進(jìn)異常艱難。比較新農(nóng)合地方立法，集中體現(xiàn)在五個(gè)焦點(diǎn)問題上，即在參保人認(rèn)定上是參合農(nóng)民還是參合居民，在籌資上是自愿參加還是強(qiáng)制參加，在醫(yī)療服務(wù)管理上是合同管理還是行政管理，在管理制度上是衛(wèi)生部門主管還是人社部門主管。總結(jié)地方立法，制定全國統(tǒng)一新農(nóng)合管理?xiàng)l例，需合理確定參保對象，將低收入非正規(guī)就業(yè)人群納入保障范圍；建立連續(xù)參合激勵(lì)機(jī)制，完善籌資制度；統(tǒng)一主管機(jī)關(guān)，整合管理體制等。
　　〔關(guān)鍵詞〕 新型農(nóng)村合作醫(yī)療，地方立法，現(xiàn)狀，具體規(guī)定，建議
　　〔中圖分類號〕D912.16 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0140-05
　　2002年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”，這標(biāo)志著我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療（以下簡稱“新農(nóng)合”）制度正式開始試點(diǎn)實(shí)施。此后，新農(nóng)合以原則性的政策文件等“軟法”為依據(jù)不斷探索，初步形成了制度框架及其運(yùn)行機(jī)制。2008年衛(wèi)生部正式啟動新農(nóng)合立法，草擬《新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理?xiàng)l例（草案）》并上報(bào)國務(wù)院。2010年頒布實(shí)施的社會保險(xiǎn)法第24條亦明確規(guī)定：“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！比欢?，新農(nóng)合立法啟動至今仍然面臨諸多難點(diǎn)，推進(jìn)異常艱難。為此，2012年全國新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)工作會議再次提出：“推動新農(nóng)合立法要有所突破”。新農(nóng)合從2003年開始試點(diǎn)到2012年，一些地方立法為高層次的立法積累了非常寶貴的實(shí)驗(yàn)，因此，比較和總結(jié)新農(nóng)合地方立法經(jīng)驗(yàn)，有助于推動《新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理?xiàng)l例》早日出臺。
　　一、新農(nóng)合地方立法的現(xiàn)狀
　　根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定，地方立法包括省、自治區(qū)、直轄市、較大的市（包括省、自治區(qū)政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”）的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，這些省、市人民政府制定的規(guī)章以及民族自治地方的人民代表大會制定的自治條例和單行條例。截止2012年5月，現(xiàn)行關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的地方立法共7部，其中地方性法規(guī)2部，地方政府規(guī)章4部，單行條例1部，具體見表1。
　　新農(nóng)合立法的前提在于新農(nóng)合作為一項(xiàng)獨(dú)立制度可以穩(wěn)定運(yùn)行。在7部地方立法中，有5部為新農(nóng)合單獨(dú)立法；2部將新農(nóng)合與其他基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度合并統(tǒng)一立法，分別為《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》將新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)“兩險(xiǎn)合一”建立了“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度”，《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》將新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保“三險(xiǎn)合一”建立統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。但從具體內(nèi)容看，成都和天津“合一式的立法”都僅為形式上的“合一”，非“城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一醫(yī)保待遇支付”。具體來說，這種形式上的“合一”體現(xiàn)在三方面：第一，稱謂的“合一”，即統(tǒng)一稱為“居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”或“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)”，而不再分別指稱。第二，管理體制的“合一”，將分屬衛(wèi)生部門和人社部門主管的城鄉(xiāng)醫(yī)保主管機(jī)關(guān)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一。第三，參保人身份認(rèn)定的“合一”，即不再區(qū)分城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民，統(tǒng)一為居民或城鄉(xiāng)居民。從實(shí)質(zhì)意義上看，醫(yī)療保險(xiǎn)是以保障人們平等的健康權(quán)為目的，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的每個(gè)成員，不論其繳費(fèi)多少，都有權(quán)獲得同等的醫(yī)療補(bǔ)償待遇。因此，依據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)的屬性，三項(xiàng)制度“合一”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的待遇給付。但是，限于我國城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間存在明顯差異，實(shí)質(zhì)意義上的城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保險(xiǎn)制度短期內(nèi)尚難以實(shí)現(xiàn)。為此，中央文件也一直強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障“管理”制度，而非城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療保障制度。因而，新農(nóng)合作為一種獨(dú)立的籌資和補(bǔ)償方式客觀上仍將長期存在。
　　從表2可以看，我國新農(nóng)合立法分布于各個(gè)層級，其中在有限的地方立法中，規(guī)章的利用比率最高，地方性法規(guī)的利用比率比較低，這反映出現(xiàn)行體制下地方立法側(cè)重于運(yùn)用行政資源的偏好。從時(shí)間上看，經(jīng)歷了5年的試點(diǎn)后，從2008年開始，新農(nóng)合地方立法開始廣泛地推進(jìn)，并逐步增多，與中央提出的新農(nóng)合法制化保持了同步，表明新農(nóng)合制度已經(jīng)成熟，具備了規(guī)范化、法制化的客觀條件。
　　從表3可以看出，新農(nóng)合地方立法的法制化程度非常低，原因在于新農(nóng)合立法在具體設(shè)計(jì)上仍存有爭議，各方難以達(dá)成一致意見，有的地方仍在等待中央的統(tǒng)一規(guī)范。其中在具有地方立法權(quán)的主體類別中，東部的法制化建設(shè)程度要高于中西部，省、自治區(qū)、直轄市的法制化建設(shè)程度高于市級，省會城市的法制化建設(shè)程度優(yōu)于其他較大的市，這從一個(gè)側(cè)面反映出各級、各地區(qū)法治意識的差別。
　　二、新農(nóng)合地方立法具體規(guī)定之比較
　　本部分選取有關(guān)新農(nóng)合立法爭議的五大焦點(diǎn)作為比較對象，通過對地方立法具體規(guī)定的比較，總結(jié)地方立法的經(jīng)驗(yàn)與疏失。
　　（一）參保人認(rèn)定的比較：參合農(nóng)民還是參合居民。2002年《決定》提出：“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民。”從而將新農(nóng)合的保障對象確定為農(nóng)村居民，在政策的具體實(shí)施中以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行甄別。但是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和戶籍改革的推進(jìn)，“農(nóng)村居民”與“城鎮(zhèn)居民”的界限逐漸模糊，如何準(zhǔn)確界定新農(nóng)合參保人，并據(jù)此撥付新農(nóng)合中央和各級財(cái)政補(bǔ)助資金，成為新農(nóng)合制度運(yùn)行管理中亟待解決的問題。
　　新農(nóng)合地方立法對參保人的認(rèn)定，主要有以下三種方式：其一是以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)確定參保人群，如《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第10條，《青島市新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第7條。其二是以戶籍地和居住地相結(jié)合為標(biāo)準(zhǔn)確定參保人，如《哈爾濱市新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法》第9條。其三是按照職業(yè)身份和繳費(fèi)差異來區(qū)分參保人群，如《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第14條，《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》第7條。
　　筆者認(rèn)為，以職業(yè)和繳費(fèi)差別來區(qū)分保障對象更符合我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢。首先，隨著我國戶籍改革深化，戶籍將無法作為區(qū)分城鄉(xiāng)居民的標(biāo)準(zhǔn)。截止2008年底，全國已有河北、遼寧等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺了以取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度為主要內(nèi)容的改革措施。2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知（國辦發(fā)〔2011〕9號）》指出：“今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務(wù)教育、技能培訓(xùn)等政策措施，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度?！钡诙?，以居住地為城鎮(zhèn)或農(nóng)村為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)村居民缺乏理論依據(jù)。依據(jù)社會保險(xiǎn)理論，參保人群的劃分應(yīng)按照量能負(fù)擔(dān)原則，依據(jù)收入不同確定不同的繳費(fèi)人群。但我國非正規(guī)就業(yè)人群的收入水平難以確定，以城鄉(xiāng)居住地為區(qū)別作為收入差距標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)依據(jù)。實(shí)踐也表明，居住在城鎮(zhèn)的居民貧困程度甚至遠(yuǎn)甚于居住在農(nóng)村的居民。第三，從制度設(shè)計(jì)看，新農(nóng)合是全民醫(yī)保計(jì)劃中繳費(fèi)水平最低的醫(yī)保方案，理應(yīng)承擔(dān)兜底保障功能，將所有應(yīng)保未保的人群納入其中，這樣才能保證醫(yī)保制度的普惠性。所以，新農(nóng)合立法不應(yīng)再區(qū)分“農(nóng)村居民”和“城鎮(zhèn)居民”，應(yīng)借鑒成都和天津的立法經(jīng)驗(yàn)，將保障對象界定為城鄉(xiāng)居民，只要沒有正規(guī)就業(yè)，都可以參加新農(nóng)合，這樣更符合城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，亦有利于擴(kuò)大參保人覆蓋范圍。
　　（二）籌資的比較：自愿參加還是強(qiáng)制參加。國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2004〕3號）》明確指出：“開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，一定要堅(jiān)持農(nóng)民自愿參加的原則”。新農(nóng)合堅(jiān)持“農(nóng)民以家庭為單位自愿參合”的原則，符合農(nóng)民收入不固定、收入來源多樣化實(shí)際。然而，在自愿參加逐年繳費(fèi)的規(guī)定下，疾患風(fēng)險(xiǎn)低和預(yù)期醫(yī)療費(fèi)用支出少的農(nóng)村居民缺乏加入新農(nóng)合的動力，產(chǎn)生“逆向選擇”問題，從而為基金安全留下隱患。同時(shí)基層干部逐年上門收繳參合費(fèi)用，工作難度大，籌資成本高。雖然新農(nóng)合自試點(diǎn)以來一直維持了較高參合率，但是，并沒有形成可持續(xù)發(fā)展的格局。因而，自愿參加還是強(qiáng)制參加的爭論不絕于耳。
　　從地方立法看，《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第2條，《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》第2條等地方立法均明確規(guī)定自愿參加，其中《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療違法違紀(jì)行為責(zé)任追究辦法》第6條進(jìn)一步規(guī)定了法律后果；只有《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第3條規(guī)定：學(xué)生、兒童、城鄉(xiāng)未就業(yè)居民，應(yīng)當(dāng)參加居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。這應(yīng)理解為強(qiáng)制參加，但沒有規(guī)定未參加的法律后果。
　　筆者認(rèn)為，自愿參加雖然會導(dǎo)致逆向選擇，但也是我國現(xiàn)有國情下的“次優(yōu)”選擇。原因在于一方面允許農(nóng)民自愿參加，賦予其“用腳投票”的權(quán)利，使得制度運(yùn)行受到普通農(nóng)民的制約和糾偏，可以防范政府管理人員的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，有利于實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合的長遠(yuǎn)發(fā)展；另一方面，農(nóng)村居民收入的來源和方式都不固定，行政機(jī)關(guān)沒有有效的強(qiáng)制手段，尚不具備強(qiáng)制收繳的社會基礎(chǔ)。
　　（三）醫(yī)療服務(wù)管理之比較：合同管理抑或行政管理。新農(nóng)合在建立之時(shí)借鑒城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)采用定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同的方式監(jiān)管供方行為?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定：“縣級衛(wèi)生行政部門要合理確定新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，制定完善診療規(guī)范，實(shí)行雙向轉(zhuǎn)診制度?！比欢覈r(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源有限，一些村莊僅有一所衛(wèi)生室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則僅有一所衛(wèi)生院，縣域內(nèi)也僅限于人民醫(yī)院、中醫(yī)院、婦幼保健院等少數(shù)公立醫(yī)院，沒有形成競爭性醫(yī)療服務(wù)市場。在這種情況下，“暫停、取消定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)”這種強(qiáng)有力的合同制約方式不但不能改變患者的就醫(yī)選擇，而且損害參保人獲取新農(nóng)合補(bǔ)償利益。因此，定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同流于形式。同時(shí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的糾紛多數(shù)并非通過民事訴訟解決，往往訴諸共同的上一級主管機(jī)關(guān)通過行政監(jiān)管等方式予以解決。
　　地方立法也反映了特定國情下定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同適用的尷尬，即一方面規(guī)定雙方協(xié)議，另一方面對違反協(xié)議內(nèi)容施以行政處罰。如《青島市新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第37條規(guī)定：新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)；但第51條卻對應(yīng)有對定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同的行政處罰措施，即“由衛(wèi)生行政部門責(zé)令改正，對定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)處以五千元以上三萬元以下罰款，對直接責(zé)任人員和相關(guān)主管人員給予警告并處以二千元以上五千元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，暫?；蛘呷∠c(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資格，并可以依法吊銷有關(guān)責(zé)任人員的執(zhí)業(yè)證書?！督K省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第34條、第47條亦有相似規(guī)定。
　　傳統(tǒng)理論一致認(rèn)為定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同為經(jīng)辦機(jī)關(guān)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間01f3a607cadf75113c1c4363ad4282b7的民事合同，但民事合同的定位使主管機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)在定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同中處于尷尬地位。筆者認(rèn)為，定點(diǎn)醫(yī)療服務(wù)合同并非民事法律關(guān)系，而是兼具公私法性質(zhì)的社會法法律關(guān)系，當(dāng)事人承擔(dān)的是綜合法律責(zé)任而非單項(xiàng)法律責(zé)任 〔1 〕 （P362）。
　?。ㄋ模┕芾碇贫鹊谋容^：衛(wèi)生部門主管還是人社部門主管。2003年新農(nóng)合試點(diǎn)開始時(shí)，基于對傳統(tǒng)合作醫(yī)療的路徑依賴，其行政管理歸屬衛(wèi)生行政部門。2008年國務(wù)院通過的衛(wèi)生部“三定”方案進(jìn)一步明確，衛(wèi)生部下設(shè)農(nóng)村衛(wèi)生管理司，承擔(dān)綜合管理農(nóng)村基本衛(wèi)生保健和新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，擬訂有關(guān)政策、規(guī)劃并組織實(shí)施；然而，需引起我們關(guān)注的是，同為基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保由人力資源與社會保障部門（以下簡稱人社部門）主管。兩個(gè)管理部門職能相似、管理分割、資源分散，造成了機(jī)構(gòu)重復(fù)配置、居民重復(fù)參保、財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼。為此，天津、重慶、寧夏、青海等地陸續(xù)將新農(nóng)合工作整體移交給了人社部門，以建立城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保險(xiǎn)主管部門。然而，由人社部門主管無法解決醫(yī)療保險(xiǎn)遠(yuǎn)較其他社會保險(xiǎn)面臨的專業(yè)性和復(fù)雜性問題，不易與醫(yī)療服務(wù)部門協(xié)調(diào)。根據(jù)衛(wèi)生部新農(nóng)合中心2009年9月進(jìn)行的一項(xiàng)全國性調(diào)查的結(jié)果，全國90%的縣（市、區(qū)）新農(nóng)合由衛(wèi)生部門管理，剩余10%中八成由人社部門管理，二成由政府單設(shè)的其他部門管理。
　　在地方立法中，主管機(jī)關(guān)的選擇也各不相同。其中《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第5條，《哈爾濱市新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法》第6條，《長陽土家族自治縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第10條等規(guī)定由衛(wèi)生部門主管；《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第5條，《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》第4條規(guī)定由人社部門主管。
　　筆者認(rèn)為，不僅醫(yī)療保險(xiǎn)管理應(yīng)整合到一個(gè)部門，醫(yī)療保險(xiǎn)管理和醫(yī)療服務(wù)管理也應(yīng)整合到一個(gè)部門管理，即將衛(wèi)生部門和人社部門合并，同時(shí)明確責(zé)任主體，避免部門之間扯皮。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在建立了法定醫(yī)療保障制度的112個(gè)國家中，有69.9%的國家將醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)交由同一個(gè)部門統(tǒng)籌管理?！? 〕2001年日本合并了厚生省和勞動省，成立厚生勞動省，負(fù)責(zé)國民健康、醫(yī)療保障、社會保險(xiǎn)等職責(zé)；意大利于2008年合并衛(wèi)生部和勞動與社會保障部，成立勞動、衛(wèi)生與社會政策部，綜合管理各項(xiàng)社會保障職責(zé)；我國臺灣地區(qū)也于2012年將衛(wèi)生署、內(nèi)政部社會司與內(nèi)政部兒童局合并升格為衛(wèi)生福利部，主管衛(wèi)生醫(yī)療和社會福利事務(wù)。①
　?。ㄎ澹┙?jīng)辦體制的比較：單一公辦保險(xiǎn)人還是多元競爭保險(xiǎn)人。根據(jù)衛(wèi)生部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金管理的意見（衛(wèi)農(nóng)衛(wèi)發(fā)〔2011〕52號）》：“縣級衛(wèi)生行政部門要設(shè)立專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化管理經(jīng)辦隊(duì)伍建設(shè)。”在全國普遍設(shè)立單一公辦保險(xiǎn)人，即新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦公室作為新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)突出問題是，編制經(jīng)費(fèi)普遍不足，無法滿足參保人的服務(wù)需求，提高服務(wù)質(zhì)量。為此，2009年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號）提出：探索委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理服務(wù)。
　　從地方立法看，各地均設(shè)立單一公辦的保險(xiǎn)人。如《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第7條、《成都市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》第5條、《天津市基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定》第6條等都做了同樣規(guī)定。但對于其他保險(xiǎn)人，只有《江蘇省新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》第52條規(guī)定：“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府在確保基金安全和有效監(jiān)管的前提下，可以委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦新型農(nóng)村合作醫(yī)療業(yè)務(wù)。委托經(jīng)辦新型農(nóng)村合作醫(yī)療業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)簽訂委托合同。具體辦法由省衛(wèi)生、財(cái)政部門會同保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定?！?br/>　　筆者認(rèn)為，單一公辦保險(xiǎn)人不利于新農(nóng)合制度的長遠(yuǎn)發(fā)展，原因在于：首先，單一公辦保險(xiǎn)人（經(jīng)辦機(jī)構(gòu)）具有代理方和醫(yī)療服務(wù)購買方的雙重壟斷地位，使其可以輕易地通過費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁等方式維護(hù)自身利益，而將費(fèi)用控制難題交給患者，無法實(shí)現(xiàn)通過第三方付費(fèi)控制不合理醫(yī)療費(fèi)用的制度訴求。其次，農(nóng)村居民居住分散，流動性強(qiáng)，單一保險(xiǎn)人不但沒有足夠的經(jīng)費(fèi)和人員為參保人提供服務(wù)，反而增加參保人的報(bào)銷負(fù)擔(dān)。第三，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)具有精算和費(fèi)用審核專業(yè)人員和全國性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有助于提高新農(nóng)合資金的使用效率和經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量。因此，應(yīng)允許商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與新農(nóng)合經(jīng)辦服務(wù)，與公辦經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相互競爭，形成多元競爭的經(jīng)辦體制。
　　三、制定全國統(tǒng)一新農(nóng)合管理?xiàng)l例的建議
　　總結(jié)新農(nóng)合地方立法的經(jīng)驗(yàn)，筆者提出制定全國統(tǒng)一的新農(nóng)合管理?xiàng)l例的建議。
　　（一）合理確定參保對象，將低收入非正規(guī)就業(yè)人群納入保障范圍。社會保險(xiǎn)法確立了三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力所限，短期內(nèi)三項(xiàng)制度不可能實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一。為此，應(yīng)打破城鄉(xiāng)制度差別，借鑒重慶、天津的立法經(jīng)驗(yàn)，對三項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度予以合理定位，以保證所有公民能納入全民醫(yī)保體系中。在三項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度中，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)籌資水平和補(bǔ)償水平最高，應(yīng)提供高端社會醫(yī)療保險(xiǎn)方案，以有穩(wěn)定收入來源的正規(guī)就業(yè)人群——職工為基礎(chǔ)強(qiáng)制參加，非正規(guī)就業(yè)人群自愿參加；城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)和補(bǔ)償水平低于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保但高于新農(nóng)合，提供中端醫(yī)療保險(xiǎn)方案，應(yīng)面向收入消費(fèi)水平較高的非正規(guī)就業(yè)人群參加；而新農(nóng)合在三項(xiàng)醫(yī)保制度中籌資水平和補(bǔ)償水平最低，提供最基本的醫(yī)保方案，但同時(shí)也留下了制度整合接口。隨著政府補(bǔ)貼和參保人繳費(fèi)的增加，三項(xiàng)制度補(bǔ)償差距逐步縮小，最終實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。因此，現(xiàn)階段新農(nóng)合的參保對象應(yīng)界定為城鄉(xiāng)居民，只要自愿參加新農(nóng)合，都應(yīng)納入保障范圍。
　?。ǘ┙⑦B續(xù)參合激勵(lì)機(jī)制，完善籌資制度。新農(nóng)合地方立法基本上都堅(jiān)持自愿參加的原則。但亦應(yīng)有相應(yīng)規(guī)定防范逆向選擇，降低籌資成本，穩(wěn)定籌資水平。為此，需要通過立法進(jìn)一步明確具體籌資方式和實(shí)施辦法。第一，授權(quán)縣級人民政府對連續(xù)參合且未發(fā)生醫(yī)藥費(fèi)用的參保人，根據(jù)參加年限逐步提高封頂線或報(bào)銷比例；第二，允許參保人自愿簽訂委托代繳書，委托銀行或行政機(jī)關(guān)從其儲蓄賬戶或糧食直補(bǔ)費(fèi)用等政府補(bǔ)貼中代繳本戶參合費(fèi)，有效期最長不超過三年。
　　（三）統(tǒng)一主管機(jī)關(guān)，整合管理體制?！八槠钡尼t(yī)藥衛(wèi)生管理體制需通過頂層設(shè)計(jì)予以解決，結(jié)合醫(yī)療保障制度發(fā)展趨勢應(yīng)合并衛(wèi)生部門與人社部門，建立衛(wèi)生與社會保障部門，同時(shí)下設(shè)不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分別監(jiān)管經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)醫(yī)保政策和醫(yī)療服務(wù)政策，明確責(zé)任主體。當(dāng)然國務(wù)院組成部門的合并撤銷，非新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理?xiàng)l例可以規(guī)定，需要國務(wù)院常務(wù)會議討論通過，提請全國人大或常委會決定。
　?。ㄋ模┟鞔_多元競爭經(jīng)辦體制，提升經(jīng)辦效率。目前地方立法在商業(yè)保險(xiǎn)參與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)上鮮有規(guī)范，這有必要在新農(nóng)合管理?xiàng)l例制定中予以明確，賦予參保人自由選擇經(jīng)辦機(jī)關(guān)，簽訂經(jīng)辦服務(wù)合同的權(quán)利，財(cái)政部門按服務(wù)人數(shù)對經(jīng)辦機(jī)關(guān)支付經(jīng)辦費(fèi)用。 〔3 〕通過競爭促使經(jīng)辦機(jī)關(guān)提升服務(wù)質(zhì)量，提高經(jīng)辦效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府從醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)“舉辦者”向“經(jīng)辦服務(wù)購買者”轉(zhuǎn)變。
　?。ㄎ澹┰O(shè)立新農(nóng)合爭議行政仲裁制度，并與訴訟銜接。目前地方立法尚未明確新農(nóng)合糾紛解決機(jī)制。新農(nóng)合社會保險(xiǎn)的性質(zhì)，決定了由此發(fā)生的爭議不同于傳統(tǒng)的行政爭議和民事爭議，第一，具有綜合性，需要運(yùn)用民事責(zé)任和行政責(zé)任兩種責(zé)任措施；第二，具有專業(yè)性，涉及到醫(yī)療服務(wù)供方行為的合理性審查；第三，具有及時(shí)性，關(guān)系到參保人診療用藥的范圍和費(fèi)用，必須及時(shí)審結(jié)。因此，現(xiàn)有的民事糾紛和行政糾紛解決方式無法滿足需求，為此，應(yīng)設(shè)立新農(nóng)合爭議仲裁委員會，通過行政仲裁解決參保人、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及醫(yī)事服務(wù)機(jī)構(gòu)之間發(fā)生的爭議事項(xiàng)，并依據(jù)裁決結(jié)果對責(zé)任人施以民事制裁和行政處罰。當(dāng)事人對仲裁結(jié)果不服可以向人民法院提起行政訴訟。
　　注 釋：
　?、俦静糠衷敿?xì)分析可參見筆者：《部門利益與法律控制：我國城鄉(xiāng)醫(yī)保管理體制整合的路徑選擇》，中國社會法學(xué)研究會2012年年會論文集（下），第569頁。
　　參考文獻(xiàn)：
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　　〔3〕張 靜.我國農(nóng)村最低生活保障地方立法文本之比較〔J〕.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào).2011，（1）.
　　責(zé)任編輯 楊