聘用制人員參與行政事務(wù)的法律定位

　　〔摘要〕 聘用制人員參與行政事務(wù)根源于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜多樣性與政府資源有限性之間的矛盾。考察中國歷代官吏制度和世界范圍的實(shí)踐，聘用制人員參與行政事務(wù)有其歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在當(dāng)下中國，通過法律規(guī)制聘用制人員參與行政事務(wù)行為，需厘清行政機(jī)關(guān)與聘用制人員法律關(guān)系的性質(zhì)，明確聘用制人員的法律責(zé)任。
　　〔關(guān)鍵詞〕 聘用制人員，行政事務(wù)，中外考察，法理依據(jù)，法律規(guī)制
　　〔中圖分類號(hào)〕D922.112 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0133-04
　　一、 問題的提出
　　一段時(shí)間以來，聘用制人員參與行政事務(wù)成為社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，一些行政部門借聘用制人員之名行怠政、濫政之實(shí)飽受詬病。2011年9月19日江西修水縣一居民到派出所為孩子辦戶口，與戶政人員發(fā)生爭執(zhí)，辦事女警發(fā)怒謾罵，將材料砸向這位居民。該段“女民警發(fā)飆打人”的視頻被傳到網(wǎng)上，頃刻間便在網(wǎng)上迅速傳開，輿論頓時(shí)嘩然。當(dāng)日，修水縣公安局作出決定，將因服務(wù)態(tài)度欠佳引起網(wǎng)上熱炒的戶政員蔣某辭退。并稱，蔣某為聘用制人員，非在編警察。然而，這一舉動(dòng)并沒能平息輿論對(duì)于此事的關(guān)注，反而更增加了人們的疑慮。有網(wǎng)友感嘆到，“又是‘聘用制人員、非在編’，說白了就是‘臨時(shí)工’，看來‘臨時(shí)工’也成了‘高危崗位’?！?〔1 〕這一案例，從表面來看，是由聘用制人員素質(zhì)不高、法律意識(shí)不強(qiáng)導(dǎo)致的，部分行政機(jī)關(guān)亦確有拿“聘用制人員”為擋箭牌之嫌疑，然而問題不限于此。作為本應(yīng)由行政機(jī)關(guān)履行的公共行政任務(wù)緣何要雇傭私人予以完成？聘用制人員參與行政事務(wù)是否有其正當(dāng)性和合法性？若聘用制人員參與行政事務(wù)是正當(dāng)?shù)?，那么聘用制人員在何種限度上可以介入公共行政領(lǐng)域，介入后責(zé)任將如何分擔(dān)，權(quán)利又當(dāng)如何保障？無疑，這些問題都需要我們從理論上予以回應(yīng)。
　　聘用制人員參與行政事務(wù)并不是一個(gè)新問題，也非中國所特有，它根源于日益復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)與政府資源有限性之間的矛盾。自二十世紀(jì)以降，隨著福利國家的興起，行政部門不勝負(fù)荷已成為全球性現(xiàn)象。而今， 各國聘用制人員參與行政事務(wù)儼然成為全球范圍內(nèi)政府改革的一種新取向。①具體到我國，改革開放以前，政府幾乎壟斷了所有社會(huì)資源的分配和公共服務(wù)的供給。但事實(shí)證明，這種高度行政化的供給機(jī)制不僅給政府財(cái)政帶來了巨大的壓力，而且在服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效益等方面亦難盡人意。自1978年以來，中國社會(huì)急劇變革。隨著行政領(lǐng)域改革的不斷深入特別是社會(huì)公眾公共參與度的加深，聘用制人員參與行政事務(wù)日漸成為現(xiàn)實(shí)。我國憲法第2條規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”該規(guī)定從憲法高度為聘用制人員參與行政事務(wù)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。公務(wù)員法第95條規(guī)定，“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制”，這一規(guī)定為聘用制人員參與行政事務(wù)提供了具體途徑。聘用制人員參與行政事務(wù)本是為了解決行政資源匱乏問題。但實(shí)踐中由其引發(fā)的諸多問題，不得不迫使我們進(jìn)一步檢視聘用制人員參與行政事務(wù)的正當(dāng)性、合法性及其限度。
　　二、聘用制人員參與行政事務(wù)的中外考察
　　（一）國內(nèi)考究?？疾熘袊鴼v代官吏制度，我們不難發(fā)現(xiàn)，其實(shí)聘用制人員參與行政事務(wù)并不是新生事物。在中國歷代王朝發(fā)展的過程中，“冗官”都是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。為了解決這一問題，中國封建王朝的統(tǒng)治者開始設(shè)立官吏編制制度，并對(duì)各地官吏限額作出規(guī)定，對(duì)不經(jīng)朝廷人事部門或主管部門按缺選拔委任的行為，予以嚴(yán)懲。于是伴隨著政府官員編制的產(chǎn)生，編外人員隨之而來。元十五年（1278年），忽必烈攻取江南之后，便“詔汰江南冗官”，并以奸臣罪懲辦濫設(shè)官吏行為。明代在元代的基礎(chǔ)上將“濫設(shè)官吏”罪名入律，《大明律》吏律規(guī)定，“凡內(nèi)外各衙門，官有額定員數(shù)，而多余添設(shè)者，當(dāng)該官吏一人杖一百，每三人加一等，罪止杖一百，徒三年?！?〔2 〕 （P449-450 ）清代在因襲明制的基礎(chǔ)上作了些許調(diào)整，即允許正式書吏配有助手，名為貼書、幫書等。隨著清代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人口的膨脹，社會(huì)事務(wù)亦不斷增多，原有的官吏數(shù)額愈加難以應(yīng)付日益繁多瑣碎的政務(wù)，而朝廷又明令禁止濫設(shè)。因此，各衙門在疲于應(yīng)命的情況下，不得不欺上瞞下，設(shè)貼寫、白役等。至乾隆元年，清朝采用一種變通的方法，“設(shè)正額書役，實(shí)不敷用，不妨于貼寫幫役中，擇其淳謹(jǐn)者，酌量存留”。〔3 〕 （P189 ）由此，使得額定的官吏與濫設(shè)官吏之間界限不清，酌量又沒有一定限度，導(dǎo)致額定編制百人，實(shí)際卻經(jīng)常多達(dá)千員。
　　新中國建立以后，起初任用的官吏主要就是戰(zhàn)爭時(shí)期的功臣，國內(nèi)外的知名學(xué)者和新中國培養(yǎng)的第一代大學(xué)生。企事業(yè)單位的人員借調(diào)到行政部門臨時(shí)幫辦的也偶有發(fā)生，但并不普遍，沒有聘用制人員參與行政事務(wù)的現(xiàn)象。改革開放后，伴隨著公務(wù)員管理制度的日漸完善，編外“臨時(shí)工”問題也隨之產(chǎn)生。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益專業(yè)化，社會(huì)管理的日益復(fù)雜化，不斷激發(fā)編外人員的膨脹。封建時(shí)代所謂的幫役、白役在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)又以“臨時(shí)工”身份重新開始萌發(fā)。在我國，聘用制人員參與行政事務(wù)“不具有獨(dú)立性，僅僅是被用來完成行政任務(wù)的一種工具，其本身沒有裁量決定的權(quán)限。” 〔4 〕是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政事務(wù)的助手。
　?。ǘ┯蛲庥^察。從世界范圍來看，“自德國公法學(xué)者Ernst Forsthoff提出給付行政概念，國家應(yīng)為人民生存照顧事項(xiàng)負(fù)起責(zé)任后，現(xiàn)代國家作為‘給付者’之角色即遭受空前之嚴(yán)重挑戰(zhàn)?！?〔5 〕 （P105 ）20世紀(jì)70年代末，由于爆發(fā)全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，“世界主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展國家界面臨‘雙重困境’，即政府財(cái)政危機(jī)日益惡化，但民眾需求卻日益增多，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化和多樣性與政府資源有限性之間的矛盾日益突出。因此各國政府無不致力于政府再造工程，希望“師法民間”精神”，“引進(jìn)民間部門的特性，使其能協(xié)助政府共同來提供公共服務(wù)，或許能改善政府部門僵化的行政效率，因應(yīng)民眾的需求?！?〔6 〕20世紀(jì)80年代初，英國為改善財(cái)政赤字，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，開展民營化運(yùn)動(dòng)引入私力競爭以活化經(jīng)濟(jì)。隨后，法國、德國等西方發(fā)達(dá)國家在市場管制范圍內(nèi)也次第展開了經(jīng)濟(jì)效益與科技創(chuàng)新上的民營化管制革新。隨著民營化的不斷推進(jìn)，“行政面對(duì)所處行政環(huán)境之變化，以及相較于其他社會(huì)力，它已逐漸開放，事實(shí)上也不得不開放?！?〔7 〕 （P235 ）在這種情況下，聘用制人員參與行政事務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大，并從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步延伸到社會(huì)管制領(lǐng)域，即“非透過市場交易，而系由于市場外之外部效力產(chǎn)生弊病之可能，為防止此弊病之發(fā)生所為之管制，亦即社會(huì)生活之基本條件之管制”?！? 〕例如，交通管制及危險(xiǎn)物管制等之警察管制，公害防治及自然維護(hù)之環(huán)境管制等。當(dāng)前，世界各國正盡其所能地?cái)[脫“大而有為的給付者”角色，引入聘用制人員參與行政事務(wù)，以期瘦身為“小而美的擔(dān)保者”。
　　三、聘用制人員參與行政事務(wù)的法理依據(jù)
　　在現(xiàn)代法治社會(huì)，行政權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，亦是國家完成其任務(wù)的重要手段。因此對(duì)于現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的聘用制人員參與行政事務(wù)，其法理基礎(chǔ)尚需從國家任務(wù)原理和憲法關(guān)于國家權(quán)力的配置層面予以探究。
　　“國家任務(wù)”是現(xiàn)代公法學(xué)之最基本范疇。聘用制人員參與行政事務(wù)意指國家訴諸于社會(huì)力量完成其應(yīng)承擔(dān)之公共任務(wù)。此處主要牽涉的問題有二：一是國家可否免予承擔(dān)某些公共任務(wù)，亦即是否存在以任務(wù)之公共實(shí)質(zhì)而必須由國家承擔(dān)，不得委派與個(gè)人；二是若存在以其性質(zhì)或法律的規(guī)定而必須由國家承擔(dān)之任務(wù)，可否引入個(gè)人予以協(xié)助、參與完成。在不同的社會(huì)發(fā)展階段，國家任務(wù)的范圍也有很大不同?？疾靽胰蝿?wù)之歷程，從16、17世紀(jì)重商主義“強(qiáng)國家”主張下的國家干預(yù)， 到自由資本主義時(shí)代的“自由國家”，再到現(xiàn)代“福利國家”，國家任務(wù)的范圍經(jīng)歷了擴(kuò)張和限縮的反復(fù)。在現(xiàn)代福利國家的視野中，國家應(yīng)當(dāng)為公民之福祉而拓寬國家承擔(dān)公共任務(wù)的范圍，拒斥公共任務(wù)由個(gè)人承擔(dān)。至于國家任務(wù)范圍具體為何，根據(jù)學(xué)界之一般見解，國家依公民之福祉而享有自我定義國家任務(wù)范圍的權(quán)力，即國家任務(wù)的自我設(shè)定權(quán)，亦稱之為“全面管轄權(quán)”?；诖朔N權(quán)限，“現(xiàn)代國家原則上并不存在一個(gè)封閉性、窮盡性國家任務(wù)譜系；國家任務(wù)之內(nèi)容與范圍毋寧具有開放性，立法者具有廣泛之國家任務(wù)確定形成權(quán)?！?〔5 〕 （P269 ）因此，在判定一項(xiàng)任務(wù)是否為國家任務(wù)時(shí)只需回歸到實(shí)定法的層面判明即可，并不存在以其性質(zhì)而當(dāng)然必須由國家承擔(dān)之任務(wù)。其次，一旦某項(xiàng)公共任務(wù)被實(shí)定法劃歸為必須由國家承擔(dān)之任務(wù)范疇內(nèi)，那么是否就當(dāng)然意味著公民或社會(huì)組織就不能再次涉足于這一任務(wù)過程之中了呢？答案當(dāng)然是否定的。作為統(tǒng)一的、整體性的國家權(quán)力一部分的行政權(quán)，其本身不是處于真空之中，往往要與周邊環(huán)境產(chǎn)生互動(dòng)關(guān)系，因此不能也不可能“獨(dú)善其身”。易言之，國家任務(wù)上的全面管轄權(quán)，并不意味著管理手段上的單獨(dú)性。只要未涉及到強(qiáng)制力之行使，亦不排除私部門參與經(jīng)營管理，甚至“在有法令之授權(quán)下，亦可以例外容許私人以行政受托人的身份行使強(qiáng)制力?！?〔5 〕 （P32 ）就此而言，在國家任務(wù)之原理層面雖然拒斥公共任務(wù)本身的非國家化，但并未排除聘用制人員參與行政事務(wù)的可能性。
　　檢視我國現(xiàn)行憲法文本，我國憲法除規(guī)定了軍隊(duì)、外交、治安等傳統(tǒng)國家職能以外，還規(guī)定了諸如發(fā)展教育事業(yè)、文化事業(yè)、科技事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與體育事業(yè)、維護(hù)社會(huì)秩序等廣泛的國家任務(wù)，并在中央與地方層面予以分配，至于各項(xiàng)具體任務(wù)以何種方式履行，則未有明文規(guī)定。因?yàn)樯鐣?huì)任務(wù)是復(fù)雜多變的，法律無法對(duì)行政機(jī)關(guān)在履行上述任務(wù)時(shí)應(yīng)采取何種執(zhí)行方式與手段作出規(guī)定。因此，行政機(jī)關(guān)代表國家完成公共任務(wù)時(shí)應(yīng)享有選擇履行方式和行為手段的裁量權(quán)。另，根據(jù)我國憲法第2條第3款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！痹摋l文至少包含以下幾個(gè)方面的含義：一是管理主體為人民。人民是一個(gè)政治性的集合概念，在我國，一切贊成、擁護(hù)和參加社會(huì)主義革命和建設(shè)的階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán)，都屬于人民的范圍；二是管理的對(duì)象是國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，涵蓋了所有的公共事務(wù)，當(dāng)然也包含被劃歸為國家任務(wù)的那一部分公共事務(wù)；三是參與管理的方式包括各種途徑和形式。四是必須依據(jù)法律規(guī)定。前三點(diǎn)并不難理解，唯第四點(diǎn)“依據(jù)法律”在詞義與邏輯上可有多種理解。首先，“依據(jù)法律”所講的法律是狹義上的法律還是廣義上的；其次，人民依據(jù)法律而管理之參與管理權(quán)是依據(jù)法律而享有，還是依據(jù)法律來行使。即，參與管理權(quán)是法律所賦予人民，還是憲法所賦予而法律只需要對(duì)其加以規(guī)范，為參與管理權(quán)的行使提供一個(gè)正當(dāng)性的程序。聯(lián)系憲法第2條第1款，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，不難發(fā)現(xiàn)人民參與管理權(quán)是憲法所賦予，而法律只有對(duì)各種參與途徑和形式的規(guī)定權(quán)。因此，此處所謂“依據(jù)法律”是依據(jù)法律規(guī)定行使參與管理權(quán)而非依據(jù)法律享有之。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)事務(wù)，行政機(jī)關(guān)所采取的管理手段及人民參與管理的手段亦應(yīng)是多樣的、繁雜的，而高位階的狹義上的法律自然無法滿足參與管理權(quán)在實(shí)際運(yùn)用過程中的全方位的細(xì)微的規(guī)定需求。因此，此處之法律亦應(yīng)作廣義理解，包括法律、法規(guī)、其他規(guī)范性文件及法理精神，都可以作為人民行使參與管理權(quán)的法律依據(jù)。
　　四、聘用制人員參與行政事務(wù)的法律規(guī)制
　　在當(dāng)下中國，聘用制人員參與行政事務(wù)不存在理論上的障礙。然實(shí)踐中，聘用制人員作為部門怠政、濫政的犧牲品和代罪羊，已成為一個(gè)不爭的事實(shí)。解決聘用制人員參與行政事務(wù)的角色失調(diào)問題，根本方法是合理界定行政機(jī)關(guān)與聘用制人員的法律關(guān)系，厘清兩者的責(zé)任范圍。
　?。ㄒ唬?厘清行政機(jī)關(guān)與聘用制人員法律關(guān)系的性質(zhì)。聘用制人員與行政機(jī)關(guān)間的法律關(guān)系性質(zhì)為何，是勞動(dòng)關(guān)系、合同關(guān)系、行政契約抑或可以等同于公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系。根據(jù)我國公務(wù)員法規(guī)定，公務(wù)員是指依法履行公職，納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。不難看出，聘用制人員作為臨時(shí)人員并未納入公務(wù)員編制，不屬于公務(wù)員，而是行政機(jī)關(guān)內(nèi)的工勤人員。因此，行政主體與聘用制人員間的法律關(guān)系之調(diào)整不得適用公務(wù)員法，不得依據(jù)公務(wù)員法對(duì)聘用制人員作出處罰，聘用制人員亦不能依據(jù)該法采取申訴、復(fù)核等救濟(jì)措施。同時(shí)，聘用制人員雖參與行政但并不享有行政權(quán)力，這在于行政機(jī)關(guān)之間的契約關(guān)系中并未涉及公權(quán)力的委托行使，也未有其他公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不符合行政契約之要件，因此兩者之間亦不屬于行政契約關(guān)系。根據(jù)勞動(dòng)法第2條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和與之建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行。就其勞動(dòng)者而言，包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的工勤人員，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位的職員，以及通過勞動(dòng)合同（含聘用合同）與國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體確立個(gè)別勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者?？梢?，聘用制人員與行政機(jī)關(guān)之間通常應(yīng)屬于勞動(dòng)關(guān)系，得依據(jù)勞動(dòng)法之規(guī)定而為權(quán)利之訴求。在實(shí)踐中已有地方政府規(guī)章對(duì)此作出了明確規(guī)定，如《廈門市直機(jī)關(guān)事業(yè)單位非在編雇用人員管理暫行規(guī)定》規(guī)定，“對(duì)于已超過崗位指標(biāo)的非在編雇傭人員，由雇用單位按照勞動(dòng)法有關(guān)規(guī)定自行辭退”。由于具體實(shí)踐的異常復(fù)雜性，在實(shí)際過程中兩者之間的關(guān)系并不限于勞動(dòng)關(guān)系，如承攬、租賃等合同關(guān)系亦可以作為聘用制人員參與行政事務(wù)的基礎(chǔ)法律關(guān)系，此時(shí)兩者間的權(quán)利糾紛應(yīng)適用合同法之規(guī)定，屬合同關(guān)系。
　　（二）明確聘用制人員參與行政的法律責(zé)任。由于聘用制人員參與行政事務(wù)本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)借助社會(huì)力量協(xié)助履行行政任務(wù)，行政機(jī)關(guān)并未從公共任務(wù)中脫離。因此，行政機(jī)關(guān)仍保有任務(wù)執(zhí)行之權(quán)限和責(zé)任。私人不是行政責(zé)任的承擔(dān)主體，無需承擔(dān)行政責(zé)任。但這并不意味著個(gè)人無需承擔(dān)任何責(zé)任，聘用制人員對(duì)其故意或過失行為仍應(yīng)基于其與行政機(jī)關(guān)之間的勞動(dòng)關(guān)系或合同關(guān)系而承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。
　　細(xì)言之，行政機(jī)關(guān)所要承擔(dān)的責(zé)任主要包括履行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任及擔(dān)保責(zé)任。所謂履行責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)或其他公法人有履行特定公共事務(wù)之責(zé)任。聘用制人員作為私主體在具體行政過程中，其所為之行為并非履行國家義務(wù)之行為，而是履行基于與行政機(jī)關(guān)之間的聘任關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任行為。若聘用制人員已完備的履行以聘任關(guān)系所產(chǎn)生之任務(wù)，則其履行義務(wù)即告終止，而行政機(jī)關(guān)之履行責(zé)任卻并未因此而終結(jié)。只有在法律規(guī)定之國家義務(wù)完全履行時(shí)，行政機(jī)關(guān)的履行責(zé)任才告完成。在與私人協(xié)作法律關(guān)系的層面上，行政機(jī)關(guān)一方面保有其任務(wù)的履行責(zé)任；另一方面，還需保障第三人之基本權(quán)免于公私協(xié)作而遭受侵害。即，行政機(jī)關(guān)負(fù)有對(duì)私人的監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在聘用個(gè)人參與行政事務(wù)過程之始，即應(yīng)明確劃定聘用制人員處理行政事務(wù)的職權(quán)范圍，并通過一定的獎(jiǎng)懲措施引導(dǎo)規(guī)范其行為，藉以防止對(duì)第三人權(quán)益造成侵害，提高行政效率。在聘用制人員參與行政事務(wù)過程中倘若無法達(dá)成監(jiān)督調(diào)控之效果時(shí)，則應(yīng)承擔(dān)第三種責(zé)任，即擔(dān)保責(zé)任。所謂擔(dān)保責(zé)任是指特定任務(wù)引入聘用制人員參與行政事務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須擔(dān)保聘用制人員執(zhí)行任務(wù)之合法性，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。就擔(dān)保責(zé)任的范圍而言，不限于聘用制人員由其行為所產(chǎn)生的責(zé)任，還包括所有可歸結(jié)于行政機(jī)關(guān)的行為所產(chǎn)生的其他責(zé)任，例如行政機(jī)關(guān)對(duì)聘用制人員授權(quán)不明、未經(jīng)培訓(xùn)即上崗等原因行為所產(chǎn)生之責(zé)任。擔(dān)保責(zé)任的承擔(dān)方式包括繼續(xù)履行、停止侵害、排除妨礙、損害賠償?shù)?，核心是國家?duì)聘用制人員行政行為事務(wù)造成的損害承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任。對(duì)于前三種責(zé)任方式僅要求聘用制人員在協(xié)力行政過程中存在履行瑕疵即可構(gòu)成。即在執(zhí)行職務(wù)過程中，聘用制人員未履行或未完全履行法律所規(guī)定之職責(zé)。而損害賠償或補(bǔ)償責(zé)任的構(gòu)成在上述條件基礎(chǔ)之上，還必須有實(shí)際的損害及行為與損害間的因果關(guān)系。
　　作為行政輔助人的聘用制人員在法律上不具獨(dú)立地位，其并非以自己之責(zé)任執(zhí)行行政任務(wù)，故其行為應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)所為行為之一部分，并非獨(dú)立之行政行為，換言之，其輔助行為之法律效果并非歸屬于輔助人，而是歸屬于被輔助之行政機(jī)關(guān)。為使聘用制人員參與行政事務(wù)的正當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不必由個(gè)人承擔(dān)，從而保證其行政的積極性，又不至放縱其違法侵權(quán)行為不斷發(fā)生，可以依據(jù)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的勞動(dòng)關(guān)系或合同關(guān)系要求聘用制人員承擔(dān)相應(yīng)的行為責(zé)任。對(duì)聘用制人員的責(zé)任追究須滿足以下幾個(gè)條件：（1）聘用制人員承擔(dān)責(zé)任的范圍包括個(gè)人行為和職務(wù)行為。私人協(xié)力行政過程的行為包括個(gè)人行為和職務(wù)行為。職務(wù)行為通常是指工作人員行使職務(wù)的行為，是履行職責(zé)的活動(dòng)，與其個(gè)人行為相對(duì)應(yīng)；（2）行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)勞動(dòng)法或合同法對(duì)聘用制人員的職務(wù)行為追究民事責(zé)任。由上文論述可知，聘用制人員與行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系屬性為民事法律關(guān)系，因此行政機(jī)關(guān)只能依據(jù)兩者間的基礎(chǔ)關(guān)系而追究其民事責(zé)任，而不能追究其行政責(zé)任或刑事責(zé)任。而對(duì)于聘用制人員自己的個(gè)人行為可依法要求其承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任亦或是刑事責(zé)任；（3）聘用制人員所承擔(dān)的責(zé)任必須與其過錯(cuò)相適應(yīng)。
　　注 釋：
　　①引入民間力量參與行政最早源于撒切爾夫人執(zhí)政時(shí)期的英國。20世紀(jì)初隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來，世界各國各地區(qū)紛紛效仿，日本開始發(fā)展獨(dú)立行政法人制度，德國則委托私人行使公權(quán)力。我國臺(tái)灣地區(qū)于20世紀(jì)80代開始推行的以“公私協(xié)力”為核心的政府再造運(yùn)動(dòng)，至今仍在深入推廣。
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