關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制

　　〔摘要〕 當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制面臨補(bǔ)償目的不明確、補(bǔ)償相關(guān)主體難以確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管乏力的困境。造成這些困境的原因在于現(xiàn)有研究無法為實(shí)踐提供正當(dāng)性基礎(chǔ)、未考量基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償對地力提升的重要意義、漠視基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償中的國家責(zé)任。為此，應(yīng)從明確補(bǔ)償目的、充分考量補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)功能、凸顯補(bǔ)償?shù)膰邑?zé)任、維護(hù)直接從事基本農(nóng)田保護(hù)者的合法權(quán)益、健全監(jiān)管機(jī)制等方面完善基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制。
　　〔關(guān)鍵詞〕 基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償，法律規(guī)制，困境，原因，完善
　　〔中圖分類號(hào)〕D912.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0125-04
　　基本農(nóng)田是耕地中的精華，保護(hù)基本農(nóng)田對于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)以及保障糧食安全具有重要意義。我國土地管理法、農(nóng)業(yè)法規(guī)定國家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，國務(wù)院依據(jù)土地管理法的授權(quán)專門頒布《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，規(guī)范基本農(nóng)田的劃定、保護(hù)、監(jiān)督管理行為。黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對基本農(nóng)田保護(hù)提出了兩個(gè)全新理念，其一是劃定永久基本農(nóng)田，其二是建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，以確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。各地積極推動(dòng)永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定，對基本農(nóng)田保護(hù)行為進(jìn)行補(bǔ)償。與實(shí)踐的積極推動(dòng)相比，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償作為一項(xiàng)重要法律制度，現(xiàn)有研究對其存在的困境明顯缺乏關(guān)注，筆者以“基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償”作為主題詞，在中國知網(wǎng)上僅搜索到6篇相關(guān)文獻(xiàn)，現(xiàn)有研究顯然無法為劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的實(shí)踐提供理論支撐。鑒于此，本文通過分析基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制面臨的困境，探究法律規(guī)制面臨困境的原因，最后提出完善基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制的思路。
　　一、當(dāng)前基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制面臨的困境
　?。ㄒ唬┗巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康牟幻鞔_。2008年以來，國家一直在積極推動(dòng)劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。但當(dāng)下關(guān)于基本農(nóng)田保護(hù)的補(bǔ)償目的仍存紛爭。汕頭市《基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼資金暫行管理辦法（暫行）》規(guī)定補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谄胶饨ㄔO(shè)用地和基本農(nóng)田間的巨大利益差距，以此增加農(nóng)民收入，激勵(lì)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田，保障糧食安全；廣州市《基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼資金管理試行辦法》規(guī)定補(bǔ)償?shù)哪康氖且鋵?shí)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，從而形成基本農(nóng)田保護(hù)的激勵(lì)機(jī)制；成都市《耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》規(guī)定保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟诟玫乇Ｗo(hù)耕地，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。從這些地方性規(guī)范文件來看，其規(guī)定的補(bǔ)償目的過于籠統(tǒng)，并未認(rèn)清基本農(nóng)田保護(hù)與一般耕地保護(hù)的本質(zhì)區(qū)別，使法律制度構(gòu)造缺乏科學(xué)性與可行性，必然導(dǎo)致補(bǔ)償效果欠佳，徒費(fèi)納稅人資財(cái)。
　?。ǘ┗巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)主體難以確定?；巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)主體可分為補(bǔ)償主體和受償主體?；诨巨r(nóng)田在維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)和糧食安全的功能，國家作為公共利益的代表，應(yīng)負(fù)有補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。但具體承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的主體為中央政府抑或是地方政府，并不確定。實(shí)踐中，地方政府負(fù)擔(dān)全部補(bǔ)償資金的方式對于基本農(nóng)田保有量較多的地方政府無疑會(huì)增加其財(cái)政負(fù)擔(dān)。而從受償主體來看，補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織抑或承包經(jīng)營權(quán)人，亦難以確定。若土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后，確定適格的受償主體則會(huì)更加困難。
　?。ㄈ┗巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一?，F(xiàn)行各地基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，成都市規(guī)定對于一般耕地保護(hù)補(bǔ)償金額是每年每畝300元，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償金額為每年每畝400元；廣州市規(guī)定根據(jù)地域不同分為每畝每年500元、350元和200元；汕頭市規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，每年每畝僅30元，同時(shí)，規(guī)定補(bǔ)償依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平每3年原則上調(diào)整一次；佛山市《基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施辦法》規(guī)定不同地區(qū)設(shè)定每畝每年500元、200元等不同標(biāo)準(zhǔn)，并與汕頭市要求相同，需依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平每3年原則上調(diào)整一次。基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在激勵(lì)農(nóng)戶保護(hù)基本農(nóng)田的積極性與不對政府財(cái)政構(gòu)成過重的負(fù)擔(dān)之間尋求平衡，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，造成受償主體之間的不公平，十分不利于永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定。
　　（四）對基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管乏力。實(shí)踐中對于基本農(nóng)田保護(hù)行為的監(jiān)管，受償主體一般要與補(bǔ)償主體簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，約定雙方的權(quán)利義務(wù)。但所謂的基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書往往是一種軟約束，受償主體履行基本農(nóng)田保護(hù)義務(wù)的行為難以監(jiān)督。眾多分散的農(nóng)戶是否在維護(hù)基本農(nóng)田的質(zhì)量，在有限的執(zhí)法資源之下，執(zhí)法部門面臨沉重的執(zhí)法負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致執(zhí)法部門實(shí)際上根本無力監(jiān)管基本農(nóng)田保護(hù)行為?；巨r(nóng)田補(bǔ)償發(fā)放之后，受償主體是否按照法定和約定的義務(wù)履行基本農(nóng)田保護(hù)義務(wù)，亟需健全基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管機(jī)制。
　　二、基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制面臨困境的主要原因
　　（一）現(xiàn)有研究無法為實(shí)踐提供正當(dāng)性基礎(chǔ)?；巨r(nóng)田補(bǔ)償目的的研究在于對相關(guān)法律制度的構(gòu)建提供有意義的導(dǎo)向，有學(xué)者認(rèn)為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定屬于對土地發(fā)展權(quán)的限制，基于此種限制應(yīng)給予農(nóng)戶補(bǔ)償?！? 〕 （P104 ）此觀點(diǎn)可稱之為“土地發(fā)展權(quán)受限說”。有學(xué)者則認(rèn)為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)土地權(quán)利人喪失土地開發(fā)機(jī)會(huì)，承受本應(yīng)由全社會(huì)承擔(dān)的土地開發(fā)機(jī)會(huì)喪失的成本，構(gòu)成管制征收，土地權(quán)利人因其“特別犧牲” 應(yīng)有權(quán)獲得額外的公平補(bǔ)償。〔2 〕 （P77 ）此觀點(diǎn)可稱之為“管制征收說”。此兩種觀點(diǎn)顯然皆無法為基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。
　　主張“土地發(fā)展權(quán)受限制說”的學(xué)者注意到我國永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定使集體土地所有權(quán)人和土地承包經(jīng)營權(quán)人利用土地的行為受到限制，但我國的農(nóng)用地是否存在所謂的“土地發(fā)展權(quán)”？如果我國現(xiàn)行土地制度并不存在土地發(fā)展權(quán)，何談土地發(fā)展權(quán)的限制。一般認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)指的是土地所有權(quán)人發(fā)展或開發(fā)土地的權(quán)利，是為保護(hù)農(nóng)用地、環(huán)境敏感地區(qū)而實(shí)施的政策性工具?！? 〕 （P133 ）但在我國土地使用權(quán)利生成之時(shí)，權(quán)利人并沒有取得所謂的改變土地用途以獲取更大收益的權(quán)利，一旦土地規(guī)劃之后即產(chǎn)生權(quán)利內(nèi)涵明確的土地使用權(quán)，權(quán)利本身界限已經(jīng)明確。依法取得的土地使用權(quán)，僅取得該幅地塊當(dāng)時(shí)的法定使用類別、強(qiáng)度的權(quán)利，并未包括未來變更使用的土地發(fā)展權(quán)及其所帶來的發(fā)展價(jià)值?！? 〕 （P2-35 ）集體土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人皆不可能改變土地的使用用途。因此，筆者認(rèn)為我國土地權(quán)利人并不享有土地發(fā)展權(quán)，更談不上對土地發(fā)展權(quán)的限制，“土地發(fā)展權(quán)受限說”無法為基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。
　　農(nóng)用地劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的限制是否超出特別的界限而構(gòu)成“特別犧牲”，達(dá)致與“征收”同樣的效果，從而構(gòu)成“管制征收”？美國經(jīng)過司法判例逐步發(fā)展的管制征收理論認(rèn)為如對不動(dòng)產(chǎn)的管制已達(dá)到類似征收的效果應(yīng)考量是否予以補(bǔ)償。管制性征收理論認(rèn)為必須衡量私人利益和公共利益的重要性，衡量的本質(zhì)是評估公共利益和加諸財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的負(fù)擔(dān)，具體可以分為四點(diǎn)：管制性的法律是否為了合法的公共利益，此種法律是否合理地促進(jìn)此項(xiàng)公共利益，加諸財(cái)產(chǎn)所有人的負(fù)擔(dān)是否過大，此種負(fù)擔(dān)是否不成比例?！? 〕 （P159-167 ）《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條第2款禁止任何單位和個(gè)人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，是否使權(quán)利人承擔(dān)遠(yuǎn)超過農(nóng)用地社會(huì)義務(wù)的負(fù)擔(dān)，有否侵害農(nóng)戶的經(jīng)營自主權(quán)？根據(jù)土地管理法第四條和2007年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標(biāo)準(zhǔn)，可知農(nóng)用地根據(jù)土地的地形、灌溉設(shè)施等情形，具有不同的農(nóng)業(yè)用途，基本農(nóng)田作為耕地中的精華應(yīng)在其上種植農(nóng)作物，發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)在林地、園地和養(yǎng)殖水面上進(jìn)行，方符合土地的最佳利用。因此，對基本農(nóng)田施加的限制并沒有超出社會(huì)容忍的限度，本身屬于基本農(nóng)田社會(huì)義務(wù)范圍之內(nèi)，并不會(huì)構(gòu)成所謂的“管制征收”。永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的“永久”是否會(huì)達(dá)到過度的限制呢？根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第12條規(guī)定，劃定永久基本農(nóng)田并不會(huì)影響土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，即使劃定為永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，并不會(huì)對土地權(quán)利人造成不可容忍的負(fù)擔(dān)，不構(gòu)成“管制征收”。 “管制征收說”顯然同樣無法為基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。
　?。ǘ┪纯剂炕巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償對地力提升的重要價(jià)值?；诨巨r(nóng)田對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要性，我國對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》對基本農(nóng)田保護(hù)法律規(guī)制的方式，主要包括通過規(guī)劃確定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)嚴(yán)格保護(hù)，將基本農(nóng)田保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制的一項(xiàng)內(nèi)容，并由上一級人民政府監(jiān)督實(shí)施。對基本農(nóng)田的轉(zhuǎn)用和征地審批不考慮數(shù)量多少一律由國務(wù)院批準(zhǔn)；在劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的地方，建立基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核制度，地方人民政府應(yīng)當(dāng)與下一級人民政府簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書。通過層層目標(biāo)責(zé)任分解，明確具體的保護(hù)主體。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》還設(shè)定禁止性行為規(guī)范，嚴(yán)格禁止在基本農(nóng)田之上進(jìn)行破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)。通過建立基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督檢查機(jī)制，收集基本農(nóng)田保護(hù)的信息。但總體而言，現(xiàn)行立法僅注重從基本農(nóng)田數(shù)量的維持上保護(hù)基本農(nóng)田，而對基本農(nóng)田地力的提升這一攸關(guān)基本農(nóng)田糧食生產(chǎn)綜合能力的因素熟視無睹。從法律實(shí)施來看，我國土地法律制度實(shí)施中遇到的重要問題，一是建設(shè)行為違法占用耕地，另一個(gè)就是耕地地力下降，兩個(gè)問題對糧食安全皆會(huì)帶來極大威脅。城市化進(jìn)程中必然面臨的現(xiàn)象是建設(shè)行為不斷擠占農(nóng)業(yè)用地的空間，在耕地?cái)?shù)量不斷下降的情況下，確保耕地的質(zhì)量顯得尤為重要。確保耕地?cái)?shù)量可保障糧食安全，通過不斷提高基本農(nóng)田的地力，保障耕地的質(zhì)量，同樣亦可保障糧食安全?，F(xiàn)行基本農(nóng)田保護(hù)法律對于基本農(nóng)田地力的提升缺乏規(guī)范，必然導(dǎo)致在受償主體的確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及基本農(nóng)田保護(hù)行為的監(jiān)管等方面出現(xiàn)困境。
　?。ㄈ┖鲆暬巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償中的國家責(zé)任?；巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償不是政府的恩惠，而是國家應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。基本農(nóng)田保護(hù)所負(fù)載的利益除農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益之外，更多的是其產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生態(tài)利益和維護(hù)糧食安全的社會(huì)利益，此生態(tài)利益和社會(huì)利益為全社會(huì)所享有，而作為利益的生產(chǎn)者的農(nóng)民并未從利益享受者處獲得其應(yīng)支付的對價(jià)，形成正外部性。對于正外部性內(nèi)部化的途徑一般認(rèn)為有征稅和補(bǔ)償，對基本農(nóng)田保護(hù)正外部性的內(nèi)部化，征稅并不適用，因此，對承擔(dān)保護(hù)基本農(nóng)田的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償是正外部性內(nèi)部化的合理途徑。從基本農(nóng)田保護(hù)中獲得利益的為不特定的社會(huì)公眾，不可能與作為利益生產(chǎn)者的農(nóng)民達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，國家作為公共利益的代表理應(yīng)負(fù)有補(bǔ)償農(nóng)民因產(chǎn)生農(nóng)業(yè)生態(tài)利益和社會(huì)安全利益而付出的成本。在具體補(bǔ)償主體的確定上，不可把補(bǔ)償?shù)呢?zé)任全部推至地方政府，基本農(nóng)田保護(hù)是全社會(huì)的義務(wù)，若僅由地方政府承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任，勢必造成擁有基本農(nóng)田數(shù)量較多的糧食主產(chǎn)區(qū)為其他擁有基本農(nóng)田數(shù)量較少的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)責(zé)任，形成區(qū)域間的不公平。忽視基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰邑?zé)任必然導(dǎo)致補(bǔ)償主體難以確定、補(bǔ)償資金投入不足，難以形成基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。
　　三、完善基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)制
　　基于基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)制所面臨的困境，“土地管理法”和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》修改時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律制度，以推動(dòng)永久基本保護(hù)區(qū)劃定工作，實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)的目標(biāo)。
　?。ㄒ唬┟鞔_基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟谔嵘巨r(nóng)田的地力。耶林指出“目的是整個(gè)法律的創(chuàng)造者，并不存在不源于目的（即一個(gè)實(shí)際動(dòng)機(jī)）的法律規(guī)則?！? 〔6 〕 （P54 ）基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償既不是對農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)限制的補(bǔ)償，也并未因?yàn)檫^度管制基本農(nóng)田利用行為而構(gòu)成“管制征收”。以“土地發(fā)展權(quán)限制”和“管制征收”作為基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償目的的實(shí)質(zhì)是以私人土地所有權(quán)的保障作為基點(diǎn)，而進(jìn)行法律制度的構(gòu)造，與我國土地公有制的國情并不相符。因此，若盲目引進(jìn)以私人土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的西方經(jīng)驗(yàn)，不僅忽視了我國的制度基礎(chǔ)，而且必然會(huì)導(dǎo)致基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)范在行為調(diào)整上的困境。以地力提升作為基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)哪康?，有利于塑造基本農(nóng)田保護(hù)的長效機(jī)制。依此目的，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆芍贫葮?gòu)建應(yīng)以地力提升為價(jià)值目標(biāo)，法律制度實(shí)施效果的評估亦應(yīng)以地力提升程度作為考量因素。
　?。ǘ┏浞挚剂炕巨r(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)功能。基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償是對農(nóng)戶所為保護(hù)基本農(nóng)田公益行為的利益誘導(dǎo)，內(nèi)含有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)功能。利益法學(xué)派的代表人物赫克認(rèn)為，“立法者必須探究、關(guān)照及評價(jià)需要規(guī)范的生活關(guān)系及利益沖突，這些探究、關(guān)照及評價(jià)在每個(gè)規(guī)范都不相同，因?yàn)樗Q于不同的利益狀態(tài)。我們應(yīng)該去尋找個(gè)別的利益，并且認(rèn)識(shí)到是何種沖突處于對立狀態(tài)，這可以說是一種信息搜集工作?！? 〔7 〕 （P251 ）基本農(nóng)田上負(fù)載有農(nóng)民的生產(chǎn)利益，通過在基本農(nóng)田之上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)才有物質(zhì)基礎(chǔ)；基本農(nóng)田之上亦負(fù)載有全社會(huì)的公共利益，其中既包括每一個(gè)人獲得糧食安全的保障，也包括良好的農(nóng)業(yè)生態(tài)、優(yōu)美的農(nóng)業(yè)景觀等。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)民維護(hù)基本農(nóng)田地力的行為與公共利益的實(shí)現(xiàn)具有一致性；另一方面，如果農(nóng)民過度追求自己的生產(chǎn)利益，一味削弱地力，將有損公共利益。認(rèn)識(shí)到農(nóng)戶的行為選擇與公共利益實(shí)現(xiàn)密不可分，就涉及到如何選擇規(guī)制農(nóng)戶行為的手段問題。在命令式和激勵(lì)式手段之間，命令式手段在規(guī)制農(nóng)戶維護(hù)地力行為方面效果不佳。因?yàn)閷τ诨巨r(nóng)田質(zhì)量的保護(hù)不但要求農(nóng)戶消極的不為，更重要的是如何激勵(lì)農(nóng)戶積極的為。因此，應(yīng)充分考量基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償這一利益誘導(dǎo)機(jī)制，激勵(lì)農(nóng)戶選擇提升地力，從而更好的實(shí)現(xiàn)公共利益。
　?。ㄈ┩癸@基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)膰邑?zé)任。基本農(nóng)田保護(hù)產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)生態(tài)利益和糧食安全利益受益者為全社會(huì)，國家作為公共利益的代表必須承擔(dān)長期以來被忽視的補(bǔ)償責(zé)任。補(bǔ)償不是政府對農(nóng)民的恩惠，而是農(nóng)民基于其提升基本農(nóng)田地力的行為而應(yīng)享受的合法權(quán)益。中央政府在財(cái)政預(yù)算中應(yīng)將基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金投入列入預(yù)算科目，保障補(bǔ)償資金的來源。國家還應(yīng)建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金的增長機(jī)制，以使基本農(nóng)田保護(hù)者獲得的補(bǔ)償資金隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而增長。中央政府承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資金投入的主要部分，地方政府應(yīng)從土地出讓收入中提取相應(yīng)的比例投入到基本農(nóng)田保護(hù)基金，以調(diào)動(dòng)地方保護(hù)基本農(nóng)田的積極性。
　?。ㄋ模┚S護(hù)直接從事基本農(nóng)田保護(hù)者的合法權(quán)益。依據(jù)地力提升理論，基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w應(yīng)是切實(shí)有助地力提升的基本農(nóng)田保護(hù)者。根據(jù)土地管理法和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，負(fù)有基本農(nóng)田保護(hù)職責(zé)的主體包括地方人民政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、承包基本農(nóng)田的農(nóng)戶。首先，地方人民政府作為行政主體承擔(dān)的為法定的行政職責(zé)，其不得放棄保護(hù)基本農(nóng)田的行政職責(zé)，否則會(huì)構(gòu)成行政失職，地方人民政府不可能作為受償主體，而應(yīng)是補(bǔ)償主體。其次，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)是基本農(nóng)田的發(fā)包主體，對基本農(nóng)田保護(hù)具有管理職責(zé)，但在家庭承包經(jīng)營制下，基本農(nóng)田一般已經(jīng)發(fā)包至本集體成員，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)并不直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，將其作為受償主體激勵(lì)效果不彰，無法實(shí)現(xiàn)地力提升的補(bǔ)償目的。最后，承包基本農(nóng)田的農(nóng)戶直接在基本農(nóng)田之上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是基本農(nóng)田地力的“養(yǎng)護(hù)者”和農(nóng)業(yè)生態(tài)利益和糧食安全利益的生產(chǎn)者，而農(nóng)戶從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所獲的收益與由其生產(chǎn)的為全社會(huì)所享有的利益相比存在巨大利益差距。因此，應(yīng)將其作為受償主體，維護(hù)直接從事基本農(nóng)田保護(hù)者的合法權(quán)益。
　　（五）健全完善的基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管機(jī)制。基本農(nóng)田補(bǔ)償發(fā)放之后，必須通過完善的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)督農(nóng)戶在基本農(nóng)田之上所為的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為有利于地力提升。首先，完善基本農(nóng)田地力分等定級制度和地力檔案制度，根據(jù)地力分等定級情況確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相同地力等級應(yīng)統(tǒng)一補(bǔ)償發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。其次，應(yīng)在現(xiàn)行受償主體與補(bǔ)償主體簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)完善的基本農(nóng)田保護(hù)合同條款，進(jìn)一步明確雙方的權(quán)利義務(wù)。在合同中依據(jù)地力分等定級標(biāo)準(zhǔn)，明示受償主體所承包地塊締約之時(shí)的具體質(zhì)量等級并約定補(bǔ)償期間應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量等級。最后，建立地力等級抽查制度，地方人民政府土地行政主管部門有權(quán)對受償主體的地力提升情況進(jìn)行隨機(jī)抽查，對未達(dá)到基本農(nóng)田保護(hù)合同約定地力等級的農(nóng)戶，要求其限期治理，治理期間內(nèi)暫停補(bǔ)償發(fā)放，若經(jīng)治理仍難以符合地力等級標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶取消其基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償資格。
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