科技行政處罰：問題與對(duì)策

　　〔摘要〕 科技行政處罰是指科技行政主體依法對(duì)違反科技行政管理秩序的公民、法人或其他組織進(jìn)行懲戒的一種具體行政行為。目前，我國科技行政處罰在立法設(shè)定、處罰種類和科研不端行為懲處方面均存在不足。規(guī)范科技行政處罰，需強(qiáng)化科技行政處罰立法，厘清科技行政處罰與其他具體行政行為的界限與區(qū)別，統(tǒng)一、細(xì)化對(duì)科研不端行為的行政處罰。
　　〔關(guān)鍵詞〕 科技行政處罰，科研不端行為，具體行政行為
　　〔中圖分類號(hào)〕D922.17 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0137-03
　　二次世界大戰(zhàn)以后，各國科技事業(yè)獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，政府的科技行政管理職能不斷擴(kuò)展，科技行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)范圍不斷增大，科技行政法隨之產(chǎn)生并得以快速發(fā)展。在我國，1993年7月通過、2007年12月修訂的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法是推動(dòng)科技進(jìn)步的基本法律。此外，還有《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《科學(xué)技術(shù)普及法》《國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》《社會(huì)力量設(shè)立科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)章，以及其他法律法規(guī)規(guī)章中包含的條款，初步形成了包括科技創(chuàng)新、科技成果管理和科技進(jìn)步獎(jiǎng)勵(lì)在內(nèi)的科技行政法規(guī)范體系。由于科學(xué)技術(shù)活動(dòng)具有探索性、創(chuàng)新性的特點(diǎn)，因此與一般行政法相比，科技行政法規(guī)范整體上表現(xiàn)出“探索性、激勵(lì)性、社會(huì)性的特征”，并且“多以激勵(lì)性手段進(jìn)行調(diào)整”?！? 〕 （P254-256）盡管如此，行政處罰作為一項(xiàng)重要的行政法律制度，在我國科技行政領(lǐng)域仍然發(fā)揮著重要作用。尤其是近年來，隨著我國科技事業(yè)的發(fā)展，科技行政處罰的涉案也變得復(fù)雜多樣，例如，近年來愈演愈烈的科研不端行為的行政處罰問題，撤銷獎(jiǎng)勵(lì)和追回獎(jiǎng)金等行為的法律屬性問題，等等。因此，探討科技行政處罰的法理，分析我國現(xiàn)行科技行政處罰面臨的問題并提出完善建議，對(duì)于我國科技行政法治建設(shè)不僅具有重要理論價(jià)值，也具有緊迫的現(xiàn)實(shí)意義。
　　根據(jù)科技行政法規(guī)范和行政處罰法，所謂科技行政處罰，是指科技行政主體依法對(duì)違反科技行政管理秩序的公民、法人或其他組織進(jìn)行懲戒的一種具體行政行為，其目的是使行政管理相對(duì)人依法進(jìn)行科學(xué)技術(shù)活動(dòng)，維護(hù)良好的科技行政管理秩序。它包括：1.科技行政處罰的主體。在我國，作為科技行政處罰的主體主要包括國家和地方各級(jí)科學(xué)技術(shù)行政部門、其他行政部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。2.科技行政處罰中的當(dāng)事人。科技行政處罰中的當(dāng)事人是指承受科技行政處罰的行政相對(duì)人。3.科技行政相對(duì)人的違法行為?？萍夹姓鄬?duì)人的違法行為是指公民、法人或其他組織違反科技行政管理秩序尚未構(gòu)成犯罪或雖構(gòu)成犯罪但免于刑事處罰且應(yīng)給予行政制裁的行為，是科技行政處罰必不可少的構(gòu)成要件。4.科技行政處罰種類。有關(guān)法律規(guī)定了行政處罰的責(zé)任形式。主要的行政處罰種類包括警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照和資格證書、撤銷登記。
　　在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍與繁榮，我國的科學(xué)技術(shù)事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展，與此同時(shí)各種損害或破壞科技行政管理秩序的違法現(xiàn)象也大量增加。一方面，科技行政違法行為的嚴(yán)重性和專業(yè)性，要求加強(qiáng)科技行政處罰的力度；另一方面，執(zhí)法者違法行為的廣泛與嚴(yán)重，則要求加強(qiáng)對(duì)科技行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障。當(dāng)前，我國科技行政法律體系尚不健全，科技行政處罰的運(yùn)行過程還存在一些問題。
　　首先，有關(guān)違反科技行政法義務(wù)的罰則規(guī)定不足，甚至存在下位法違反上位法的情形。例如，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法授權(quán)行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政性科學(xué)技術(shù)資金的管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，但對(duì)于拒絕接受財(cái)政性科學(xué)技術(shù)資金管理和使用監(jiān)督檢查的組織或者個(gè)人未規(guī)定法律責(zé)任。促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法第34條賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)一些侵權(quán)行為處以罰款的行政裁量權(quán)，但有的地方性法規(guī)卻賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)同類行為單處或并處沒收違法所得和罰款的權(quán)力，①不僅改變了行政裁量權(quán)的范圍且有違行政處罰法有關(guān)行政處罰種類設(shè)定的要求。
　　其次，對(duì)科技行政處罰的種類認(rèn)識(shí)不夠。諸如“責(zé)令改正”、“限期改進(jìn)”、“撤銷獎(jiǎng)勵(lì)和追回獎(jiǎng)金、取消獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)稱號(hào)”、“取消優(yōu)惠待遇和獎(jiǎng)勵(lì)”、“取締”等具體行政行為是否屬于行政處罰，一些地方科學(xué)技術(shù)行政部門認(rèn)識(shí)不一，有的認(rèn)為屬于行政處罰，有的認(rèn)為屬于行政強(qiáng)制措施，也有的認(rèn)為屬于行政處罰和行政強(qiáng)制措施之外的其他具體行政行為，這導(dǎo)致同一行為在適用法律規(guī)范的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)上的混亂：認(rèn)為屬于行政處罰的，行政主體應(yīng)遵循行政處罰法所規(guī)定的要求；認(rèn)為屬于行政強(qiáng)制措施的，行政主體無疑應(yīng)接受行政強(qiáng)制法調(diào)整；而認(rèn)為屬于其他具體行政行為的，在我國行政程序法尚未出臺(tái)的背景下僅受有關(guān)行為法的制約。
　　第三，針對(duì)科研不端行為，科技行政法律法規(guī)大多只規(guī)定了處理的原則、方向而缺少懲罰細(xì)則。有的部門規(guī)章，如《國家科技計(jì)劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法（試行）》，雖然較為詳盡地規(guī)定了對(duì)科研不端行為的查處，但它僅適用于歸口某一部委管理的某一類項(xiàng)目，不能及于其他項(xiàng)目或歸口其他部委管理的同類項(xiàng)目，適用范圍有限。此外，對(duì)科研不端行為的行政處罰，也存在處罰對(duì)象過窄的問題。例如《國家科技計(jì)劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法（試行）》和《國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》均規(guī)定了通報(bào)批評(píng)的處罰形式，但該處罰僅適用于科研不端行為人和科技獎(jiǎng)項(xiàng)推薦者，未及于科研不端行為人所依托單位和科技獎(jiǎng)項(xiàng)申請(qǐng)者，致使后者或者未因此受到任何行政制裁，或者只承擔(dān)“撤銷獎(jiǎng)勵(lì)，追回獎(jiǎng)金”的法律后果，難以達(dá)到懲戒作用。
　　行政處罰是制約行政違法行為的主要手段，因此規(guī)范行政處罰，是約束科技行政違法行為的有力保障。為此，筆者提出以下思路：
　　（一）強(qiáng)化科技行政處罰立法?？茖W(xué)技術(shù)活動(dòng)具有專業(yè)復(fù)雜性、探索前瞻性、風(fēng)險(xiǎn)隱在性、不可預(yù)見性等特點(diǎn)，如何將科研活動(dòng)自身規(guī)律和法律運(yùn)行機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來，設(shè)計(jì)出既較好體現(xiàn)科學(xué)活動(dòng)的內(nèi)容和過程，又不失行政處罰基本屬性的科技行政處罰體系是未來立法或修法的重點(diǎn)。首先，應(yīng)當(dāng)增設(shè)違反科技行政法義務(wù)的行政處罰責(zé)任?？萍夹姓鄬?duì)人在行政法上的義務(wù)大致可以劃分為三類，即作為義務(wù)、不作為義務(wù)和容忍義務(wù)。拒絕接受依法進(jìn)行的財(cái)政性科學(xué)技術(shù)資金管理和使用監(jiān)督檢查的行為即違反了容忍義務(wù)，對(duì)此，也應(yīng)像懲戒弄虛作假行為一樣，設(shè)定行政處罰責(zé)任。其次，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)闡明科技行政處罰的事實(shí)要件、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和處罰形式。對(duì)于下位法違反上位法的情形，則應(yīng)根據(jù)立法法應(yīng)予撤銷的規(guī)定處理。
　　（二）厘清科技行政處罰與其他具體行政行為的界限與區(qū)別。除了警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒收違法所得、吊銷營業(yè)執(zhí)照和資格證書以及撤銷登記等行政處罰法和科技行政法規(guī)范明文規(guī)定的行政處罰種類之外，有關(guān)“責(zé)令改正或限制改進(jìn)、撤銷獎(jiǎng)勵(lì)和追回獎(jiǎng)金、取消獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)稱號(hào)、取消優(yōu)惠待遇和獎(jiǎng)勵(lì)、取締”等行為是否屬于行政處罰有必要進(jìn)一步探討。表面上看來，這些行為在法律體系中的定位是不同的，例如責(zé)令改正、限期改進(jìn)以及促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法及《國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》規(guī)定的撤銷獎(jiǎng)勵(lì)、追回獎(jiǎng)金，位于法律體系中的“罰則”或“法律責(zé)任”項(xiàng)目下，而科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法第59條規(guī)定的取消優(yōu)惠待遇和獎(jiǎng)勵(lì)則位于“第六章保障措施”，不屬于“罰則”或“法律責(zé)任”部分。一些地方科學(xué)技術(shù)行政部門也許正是基于這種表面上的差異僅將前者視為行政處罰法第8條規(guī)定的“其他行政處罰”。但是，認(rèn)定“其他行政處罰”的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是形式標(biāo)準(zhǔn)，從根本上說，判斷一項(xiàng)具體的行政處理措施是否屬于行政處罰，關(guān)鍵在于該行政措施是否具有行政處罰的性質(zhì)。根據(jù)行政處罰的性質(zhì)，行政處罰是一種以懲戒違法為目的的具有制裁性的具體行政行為。這種制裁性體現(xiàn)在：對(duì)違法相對(duì)方權(quán)益的限制、剝奪，或?qū)ζ淇埔孕碌牧x務(wù)?！?〕 （P201 ）在科技行政法規(guī)范中，責(zé)令改正或限期改進(jìn)往往與警告、沒收違法所得等行政處罰合并適用，其目的是命令違法行為人履行既有的法定義務(wù)，糾正違法，恢復(fù)原狀，并非懲戒?！? 〕 （P2 ）“撤銷獎(jiǎng)勵(lì)和追回獎(jiǎng)金、取消獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)稱號(hào)、取消優(yōu)惠待遇和獎(jiǎng)勵(lì)”這些行為在性質(zhì)上是相同的，實(shí)質(zhì)上是行政主體對(duì)已經(jīng)成立的給予獎(jiǎng)勵(lì)等具體行政行為因在事后發(fā)現(xiàn)相對(duì)人不具備給予獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)金、優(yōu)惠待遇的條件的撤回，是行政主體對(duì)自己業(yè)已作出的前一行為的收回，體現(xiàn)為對(duì)自己行為的修復(fù)，〔4 〕 （P77 ）應(yīng)屬于具體行政行為的撤回，也不具有制裁性，不屬于行政處罰。至于取締，我們傾向于認(rèn)為，它是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定非法組織或者特定非法行為作出的旨在解散或者消滅此種組織或者行為的非單個(gè)性的行為，是各種具體行政行為的集合?！? 〕 （P30 ）換言之，取締本身應(yīng)是一種科技行政目標(biāo)的表達(dá)，具體的取締措施可能既包括行政處罰，又包括行政強(qiáng)制措施， 還包含其他具體行政行為。因此，有關(guān)取締是否屬于行政處罰的問題要視其采取的具體行政處理措施而定?！? 〕 （P30 ）如果科學(xué)技術(shù)行政部門根據(jù)《國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》第23條在取締社會(huì)力量“無證設(shè)立的獎(jiǎng)項(xiàng)”過程中，采取了沒收有關(guān)組織用于非法活動(dòng)的工具、財(cái)物、沒收非法所得的方式，該沒收行為即屬于行政處罰，行政機(jī)關(guān)實(shí)施時(shí)應(yīng)遵循行政處罰法所規(guī)定的要求。
　?。ㄈ┙y(tǒng)一和細(xì)化對(duì)科研不端行為的行政處罰。首先，應(yīng)當(dāng)在國家層次上制定一部統(tǒng)一的規(guī)范科研不端行為的法律或行政法規(guī)，對(duì)預(yù)防、查處科研不端行為的組織、原則、程序、罰則進(jìn)行統(tǒng)一、明確的規(guī)定。其次，應(yīng)闡明政府對(duì)科研不端行為進(jìn)行規(guī)制的具體行為形式，例如是采用具體行政行為、行政合同還是行政指導(dǎo)。如果國家機(jī)關(guān)與科研人員之間是行政合同關(guān)系，當(dāng)科研人員發(fā)生科研不端行為時(shí)，行政主體一方有權(quán)單方面決定解除或撤銷該合同。解除撤銷合同也是制裁科研不端行為的重要手段之一?！? 〕 （P66 ）但是，如果科研不端行為人違反了有關(guān)科技行政法規(guī)范直接規(guī)定的義務(wù)，或者違反了科技行政主體的具體行政行為設(shè)定的命令或禁止義務(wù)或行政許可，為了確保行政法上義務(wù)的履行，就可能受到行政處罰。例如，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法分別規(guī)定了科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和科學(xué)技術(shù)人員不得在科學(xué)技術(shù)活動(dòng)中弄虛作假（第44條、55條），對(duì)此規(guī)定，若某機(jī)構(gòu)或個(gè)人有違反的情形，即符合應(yīng)受處罰的要件，應(yīng)接受行政機(jī)關(guān)的處罰（第70條、71條）。第三，有針對(duì)性地設(shè)定行政處罰種類，拓展應(yīng)予處罰的對(duì)象范圍。科研不端行為人或其所依托單位往往能夠從申請(qǐng)的項(xiàng)目、獲得的獎(jiǎng)勵(lì)中得到一定的精神性利益和經(jīng)濟(jì)利益，這是他們實(shí)施科研不端行為或縱容這種行為發(fā)生的重要?jiǎng)訖C(jī)之一。為此，為達(dá)到教育和防止再犯的目的，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)設(shè)定針對(duì)科研不端行為人或其所依托單位的精神性利益造成一定的損害、能夠增加行為人的違法經(jīng)濟(jì)成本以及限制其從事相關(guān)活動(dòng)的權(quán)利和資格的處罰形式，例如警告、通報(bào)批評(píng)、罰款和限制或剝奪從事科研活動(dòng)或教育活動(dòng)的資格。對(duì)在違法行為的事實(shí)、性質(zhì)情節(jié)以及社會(huì)危害程度方面大致相當(dāng)?shù)膽?yīng)給予行政處罰的科研不端行為，不論實(shí)施者是科研不端行為人，還是其所依托單位，也不論行為人是科技獎(jiǎng)項(xiàng)的推薦者，還是科技獎(jiǎng)項(xiàng)的申請(qǐng)者，均應(yīng)給予行政處罰?；谶@樣的理解，我們認(rèn)為，前述《國家科技計(jì)劃實(shí)施中科研不端行為處理辦法（試行）》和《國家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》規(guī)定的針對(duì)科研不端行為人和科技獎(jiǎng)項(xiàng)推薦者的通報(bào)批評(píng)的處罰形式也應(yīng)擴(kuò)及于科研不端行為人所依托單位和科技獎(jiǎng)項(xiàng)申請(qǐng)者，包括外國組織和個(gè)人。當(dāng)然，整體而言，科研不端行為人或其所依托單位違反科技行政法義務(wù)的責(zé)任究竟是警告、通報(bào)批評(píng)、罰款或行為罰是一個(gè)非常復(fù)雜的問題，尚需有關(guān)的立法在構(gòu)成要件和法律效果方面進(jìn)行細(xì)化，有關(guān)罰款的數(shù)額、行為罰的期限與違法情節(jié)、獲取非法利益等方面的關(guān)系還需要制定專門規(guī)章予以明確。
　　注 釋：
　?、?參見《河南省促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例》第33條。
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　　責(zé)任編輯 楊