推進(jìn)行政問責(zé)的幾點(diǎn)思考

　　〔摘要〕 我國在推進(jìn)行政問責(zé)方面已取得了一定進(jìn)展，但還存在一些問題，影響了問責(zé)效果。推進(jìn)行政問責(zé)，必須加強(qiáng)政府信息公開，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；推進(jìn)政府績效評估科學(xué)化，確保評估結(jié)果的客觀性和公正性；完善問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，提高問責(zé)官員復(fù)出的社會認(rèn)同度；做好政府回應(yīng)工作，提高政府應(yīng)對公眾眾訴求的回應(yīng)力。
　　〔關(guān)鍵詞〕 行政問責(zé)，信息公開，績效評估，復(fù)出機(jī)制，回應(yīng)力
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0113-03
　　行政問責(zé)作為一項(xiàng)公共管理制度和手段，在我國創(chuàng)建責(zé)任型、服務(wù)型政府的改革過程中，發(fā)揮了并必將進(jìn)一步發(fā)揮有益作用。推進(jìn)行政問責(zé)是一個(gè)系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，必須依靠各項(xiàng)政策措施的銜接配套，以做到整體推進(jìn)。然而，我國在推進(jìn)行政問責(zé)過程中還存在一些問題，直接影響了行政問責(zé)的效果。筆者認(rèn)為，推進(jìn)行政問責(zé)，提升其效果，必須采取綜合措施，逐步形成比較完善的行政問責(zé)制度體系。
　　一、加強(qiáng)政府信息公開，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)
　　政府信息公開是現(xiàn)代行政行為的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)民主決策、民主監(jiān)督和推進(jìn)民主政治的重要抓手，是實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)制的基礎(chǔ)。缺乏政府信息公開，官員履職情況都在暗箱之中，信息不透明，社會不知曉，行政問責(zé)就無從談起，問責(zé)的效果也會大打折扣。雖然我國目前已開始實(shí)施《政府信息公開條例》，但在政府信息公開問題上，還存在一些問題，如政府在行使公共權(quán)力過程中，信息公開的重點(diǎn)內(nèi)容是什么，哪些信息必須公開，以何種方式公開，要公開到什么程度，對工作不力、落實(shí)不到位的如何問責(zé)等，政府部門對這些信息在實(shí)際操作中存在自由裁量過大的情況。正是由于這些行政信息的不公開，從而使某些政府行為甚至還存在暗箱操作現(xiàn)象，其行政問責(zé)因而很難令人心服口服。
　　以上分析說明，沒有信息公開就根本談不上“問責(zé)”。行政問責(zé)的前提是公開與知情，推進(jìn)行政問責(zé)首先要做的就是將政府信息公開。只有實(shí)現(xiàn)“陽光行政”，把政府及其官員置于公眾的監(jiān)督之下，行政問責(zé)才能具有實(shí)質(zhì)意義。鑒于此，筆者認(rèn)為，必須將政府信息公開貫穿于行政問責(zé)過程的始終，確保公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。首先，應(yīng)當(dāng)盡快制定一部完整的“政府信息公開法”，作為政府信息公開的基本法，逐步建立起信息公開、透明的制度。在立法的價(jià)值取向上，應(yīng)當(dāng)徹底摒棄將政府信息作為政府壟斷資源的立法模式，把政府信息公開條例中的“申請?jiān)S可”政府信息公開制度變?yōu)椤巴ㄖ男小闭畔⒐_制度?！? 〕“政府信息公開法”不但能完善政府信息公開的法定程序，而且能明確政府信息公開的義務(wù)主體等內(nèi)容，這有利于充分保護(hù)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，確保信息公開機(jī)制的暢通，擴(kuò)充政府信息網(wǎng)上公開的內(nèi)容。只有采用高效的信息公開方式和手段，如及時(shí)更新網(wǎng)上信息，保證網(wǎng)上信息的科學(xué)性、權(quán)威性和及時(shí)性，使公眾能夠更及時(shí)、迅速地了解相關(guān)信息，提高信息的透明度，才能最終走出信息不對稱的困境，真正實(shí)現(xiàn)公眾對政府的有效監(jiān)督。再次，政府要定時(shí)向社會公開政務(wù)，公開政府公務(wù)支出狀況，公開政府公務(wù)行政行為，公開人事任免的依據(jù)程序與辦法。毋庸置疑，只有程序正義、過程透明、政務(wù)公開，給予公眾充分的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下；只有通過政務(wù)公開，及時(shí)將行政問責(zé)的情形、責(zé)任人、承擔(dān)責(zé)任的形式等有關(guān)信息公布于眾，才能使行政問責(zé)避免暗箱操作的可能，防止在政治透明度不高的情況下，行政問責(zé)處理成為政府“丟卒保帥”的權(quán)宜之策。
　　二、推進(jìn)政府績效評估科學(xué)化，確保評估結(jié)果的客觀性和公正性
　　政府績效評估是一項(xiàng)公共行政活動(dòng)，具體而言，它是政府改革的產(chǎn)物，又是推進(jìn)政府改革的有效工具。政府績效評估是實(shí)行行政問責(zé)的前提和基礎(chǔ)，政府績效評估的結(jié)果是行政問責(zé)的可靠依據(jù)。只有進(jìn)行績效評估，才能知道政府及其行政官員是否履行了責(zé)任，在多大程度上履行了責(zé)任。沒有正確的績效評估結(jié)果，問責(zé)就失去了可靠依據(jù)。
　　自從政府績效評估引入我國后，社會各界普遍認(rèn)為其將是推動(dòng)我國政府改革的有力武器，并對其寄予厚望。然而，在實(shí)踐中，政府績效評估并沒有達(dá)到人們期待的理想效果。首先，政府績效評估主體單一化。在我國現(xiàn)行的政府績效評估中，對行政官員行為的具體評價(jià)、考核和相關(guān)的操作基本是以官方評估甚至是內(nèi)部評估為主，社會公眾和專業(yè)評估等機(jī)構(gòu)無權(quán)介入，不僅影響了績效評估的真實(shí)性、公正性和科學(xué)性，還直接影響著政府在公眾中的形象和地位。其次，政府績效評估尚未制度化。制度化是地方政府績效評估科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的內(nèi)在要求和必然選擇。如果沒有制度化，就會導(dǎo)致地方政府績效評估的主觀隨意性，想評就評，不想評就不評，抑或想怎么評就怎么評?！? 〕如果這樣，政府績效評估的結(jié)果也就很難做到客觀、公正，甚至完全流于形式。在此情況下，依據(jù)什么進(jìn)行問責(zé)呢？
　　因此，只有通過公正、客觀的績效評價(jià)，推進(jìn)政府績效評估的科學(xué)化，才能為有效執(zhí)行問責(zé)程序提供科學(xué)依據(jù)?；诖?，筆者認(rèn)為，需要完善績效評估制度，并將其作為行政問責(zé)配套制度的主要內(nèi)容。一要設(shè)立多元化的政府績效評估主體。政府績效如何，不能只由政府部門自己來評價(jià)，也不能只由其上級管理部門來評價(jià)，而應(yīng)當(dāng)設(shè)立多元的評估主體，以克服單一的評估主體帶來的諸多缺陷。具體來說，評估主體的構(gòu)成除了政府機(jī)關(guān)（或部門）、上級評估等內(nèi)部評估機(jī)構(gòu)，還應(yīng)包括專家評估、民眾評估以及輿論評估等外部評估主體，形成內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合的評估制度。二要實(shí)現(xiàn)政府績效評估的制度化。制度化是推進(jìn)績效評估的內(nèi)在要求，也是績效評估的規(guī)范化要求。要切實(shí)增強(qiáng)政府績效評估的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，就必須努力實(shí)現(xiàn)政府績效評估的制度化，使其有制可依、有制必依、執(zhí)制必嚴(yán)、違制必究。當(dāng)前的重點(diǎn)是加快政府績效評估方面的立法。將績效評估的原則、程序、評估主體、范圍和步驟等通過法律的形式固定下來，依靠法律的力量來推進(jìn)績效評估，做到依法評估，為績效評估提供制度保障，從而提升評估結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性及權(quán)威性，進(jìn)而促進(jìn)政府問責(zé)效果的提高。總而言之，行政問責(zé)制的實(shí)施，要有科學(xué)的績效評估結(jié)果作為依據(jù)。只有這樣，才能清楚地判明政府的政策、官員的行為是否合理有效。
　　三、完善問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制，提高問責(zé)官員復(fù)出的社會認(rèn)同度
　　隨著行政問責(zé)制的持續(xù)實(shí)施，被問責(zé)官員已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的群體。但隨著時(shí)間的推移，另一個(gè)問題開始暴露出來，如三鹿奶粉事件的吳顯國，宜黃拆遷自焚事件的邱建國、蘇建國等一系列事件中被撤職、免職或辭職的一大批官員紛紛復(fù)出，或官復(fù)原職，或異地晉升。大量被問責(zé)官員無條件、無原則地隨意復(fù)出，是當(dāng)前我國行政體制改革進(jìn)程中的非正?，F(xiàn)象。之所以對問責(zé)官員隨意復(fù)出、閃電復(fù)出容易引發(fā)廣泛爭議，其原因主要是公眾對問責(zé)官員復(fù)出的原因、條件和程序不清楚，覺得有暗箱操作的嫌疑。官員隨意復(fù)出這一非正?，F(xiàn)象，不僅損害了行政問責(zé)制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和有效性，使行政問責(zé)制的實(shí)施打了折扣，而且損害了政府的公信力，其危害性不可低估。
　　誠然，目前我國關(guān)于問責(zé)官員復(fù)出的規(guī)定，散見于一些規(guī)范性文件中，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》等。這些規(guī)范性文件的出臺，表明我國的行政問責(zé)制正在由權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)轉(zhuǎn)變，但行政問責(zé)制因尚未在制度上形成體系，仍存在諸多缺陷。面對逐漸龐大的問責(zé)官員群體這一顯性政治現(xiàn)象，問責(zé)官員的復(fù)出問題已不容回避。官員被問責(zé)，承擔(dān)的責(zé)任不同，情形各異，并不能將問責(zé)官員一棍子“打死”，也不能一個(gè)都不“打死”。就目前來看，問責(zé)官員復(fù)出仍備受社會各界的廣泛質(zhì)疑，這表明我國的問責(zé)官員復(fù)出還面臨著許多問題。首先是問責(zé)官員復(fù)出任職缺乏基本的程序規(guī)范。作為行政問責(zé)制的一個(gè)重要補(bǔ)充，被問責(zé)官員復(fù)出之所以引起社會各界的質(zhì)疑，就在于其實(shí)施過程缺乏正當(dāng)?shù)姆沙绦?。比如，被問?zé)官員復(fù)出的標(biāo)準(zhǔn)、程序，以及由誰來考察并決定重新任用等公眾和輿論普遍關(guān)注的重要事項(xiàng)，仍然取決于上級領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，而非固定的規(guī)則，迄今既沒有制度加以明文規(guī)定，更談不上有法可依。正是由于當(dāng)前我國被問責(zé)官員復(fù)出缺乏正當(dāng)?shù)姆沙绦?，行政問?zé)制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性就必然受到極大的損害。其次是問責(zé)官員復(fù)出社會認(rèn)同度低。目前，許多問責(zé)官員悄然復(fù)出、閃電復(fù)出，以致公眾根本不清楚問責(zé)官員在什么條件下可以復(fù)出，其復(fù)出的具體原因是什么，依據(jù)在哪里。問責(zé)官員復(fù)出程序缺乏透明性，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)沒有得到充分保障。很顯然，在這種情況下問責(zé)官員的復(fù)出，是對民意的極度不尊重，問責(zé)官員復(fù)出的社會認(rèn)同度低就不難理解了。
　　因此，建立合理的問責(zé)官員復(fù)出制度，并對問責(zé)官員的復(fù)出進(jìn)行程序性安排，也是透明問責(zé)的必然要求。應(yīng)該說，對于被問責(zé)的官員，予以其一個(gè)復(fù)出的機(jī)會，體現(xiàn)了行政問責(zé)理性的一面。鑒于此，筆者認(rèn)為，首先，從程序正義的角度來說，問責(zé)官員復(fù)出要設(shè)置科學(xué)規(guī)范的程序，如對問責(zé)官員復(fù)出的條件、提名、考察及考察期限及復(fù)出后的職務(wù)等要作出合理的制度安排。其次，問責(zé)官員復(fù)出不是問題，關(guān)鍵是不能神神秘秘地復(fù)出。消除問責(zé)官員復(fù)出神秘感的最好辦法就是公開復(fù)出信息。官員復(fù)出實(shí)施過程中應(yīng)充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，聽取公眾的意見和建議，接受公眾的監(jiān)督，及時(shí)解答公眾的質(zhì)詢。問責(zé)官員復(fù)出需要全程透明運(yùn)行，只有這樣，才能讓問責(zé)官員復(fù)出更加合理、公正，才能讓公眾心服口服，化解公眾對問責(zé)官員復(fù)出是否為“暗箱操作”的質(zhì)疑，提高問責(zé)官員復(fù)出的社會認(rèn)同度。因此，這里的公開不應(yīng)該是問責(zé)官員復(fù)出后的任職信息，而應(yīng)該是其復(fù)出前擬復(fù)出的信息，并通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)站等便于公眾知曉的方式公開，以接受公眾評判、討論。
　　四、做好政府回應(yīng)工作，提高政府應(yīng)對公眾訴求的回應(yīng)力
　　回應(yīng)是指多元主體在一定社會結(jié)構(gòu)中基于共同利益、訴求的應(yīng)答、認(rèn)同、實(shí)化及實(shí)踐的互動(dòng)過程?！? 〕回應(yīng)性是當(dāng)代責(zé)任政府的重要特征，也是問責(zé)制的重要屬性。問責(zé)的目的是多方面的，但問責(zé)的最終目的和價(jià)值是為了提高政府對公民偏好和訴求的回應(yīng)力，使政府更好地服務(wù)社會，滿足民眾的公共需要。重視回應(yīng)功能，要求政府深入了解民意，了解社會的發(fā)展變化情況，洞察可能出現(xiàn)的問題，積極、及bV7oGX1QYeI57EqtLVVOFg==時(shí)、準(zhǔn)確地回應(yīng)民眾的訴求。
　　在推進(jìn)行政問責(zé)過程中，民意表達(dá)與政府回應(yīng)的良性互動(dòng)，既是透明政府的重要特征，也是當(dāng)代民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，在行政問責(zé)過程中由于政府回應(yīng)制度的缺失，直接導(dǎo)致了政府獲取民眾信息和意見的滯后，由此產(chǎn)生了一系列的政民之間的利益沖突，致使 “輿情危機(jī)”加劇。究其原因，主要是政府對于民眾的訴求，或拒絕回應(yīng)，或回應(yīng)遲緩，或回不對應(yīng)，或敷衍回應(yīng)，或回應(yīng)錯(cuò)位，或由于能力缺乏，給予低效回應(yīng)，因而形成了彼此間“回應(yīng)”與“被回應(yīng)”的矛盾甚至沖突。此外，政府回應(yīng)透明度不夠、回應(yīng)載體尚不完善以及回應(yīng)理念有待加強(qiáng)等因素的影響，也是政府回應(yīng)功能弱化的重要原因。
　　可以說，沒有完善、規(guī)范的政府回應(yīng)制度，政府回應(yīng)能力的提高就沒有制度保障。建立健全政府回應(yīng)制度，關(guān)鍵在于解決政府面對民眾訴求時(shí)是否回應(yīng)、如何回應(yīng)、回應(yīng)程度、回應(yīng)速度和回應(yīng)效果等方面的回應(yīng)能力問題。為此，筆者認(rèn)為，首先要建立科學(xué)的民意調(diào)查機(jī)制。通過民意調(diào)查，不僅能及時(shí)、準(zhǔn)確掌握民眾的訴求，而且能拓寬民眾民意表達(dá)的渠道，以便政府對民眾的訴求作出積極有效的回應(yīng)。其次要建立行政問責(zé)承諾制。這不僅是政府對民眾各種訴求和期望的最終結(jié)果給予肯定允諾的一個(gè)制度保障，也是政府回應(yīng)民眾的一個(gè)重要途徑。建立行政問責(zé)承諾機(jī)制，表明政府對民眾各種訴求已經(jīng)采取了負(fù)責(zé)任的態(tài)度，并提出了各種問題的最終解決時(shí)間以及必須制定出正確合理的解決方案。最后建立行政問責(zé)聽證機(jī)制。聽證是政府回應(yīng)的一個(gè)重要內(nèi)容。舉行聽證會能夠最大程度的實(shí)現(xiàn)民眾的民主政治參與，廣泛聽取民眾的意見，真正建立起訴求—回應(yīng)—再訴求—再回應(yīng)的政府回應(yīng)流程系統(tǒng)，最大程度上實(shí)現(xiàn)民眾的最終利益。另外，建立健全政府回應(yīng)制度，還應(yīng)加強(qiáng)政府回應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法規(guī)建設(shè)以及政府公務(wù)人員回應(yīng)能力培訓(xùn)等。當(dāng)然，由于回應(yīng)是“雙向”的，在政府提升回應(yīng)力的同時(shí)，民眾也應(yīng)提高在回應(yīng)過程中的“回應(yīng)力”。
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　　責(zé)任編輯 周