強(qiáng)化出租車行業(yè)的政府監(jiān)管

　　〔摘要〕 出租車行業(yè)的罷運(yùn)風(fēng)波凸顯了該行業(yè)的惡性生態(tài)現(xiàn)狀。引發(fā)罷運(yùn)的沖突點(diǎn)集中反映了兩類矛盾和一個(gè)指向，即司機(jī)與出租車公司之間的利益分配矛盾、司機(jī)與地方政府之間因管理缺失和管理不當(dāng)產(chǎn)生的矛盾，罷運(yùn)的矛頭幾乎不約而同地指向了各地政府。罷運(yùn)事件集中爆發(fā)說明出租車行業(yè)進(jìn)入了問題多發(fā)期，折射了政府對(duì)出租車行業(yè)在準(zhǔn)入、數(shù)量、價(jià)格及行業(yè)監(jiān)管方面的不當(dāng)為罷運(yùn)預(yù)留了制度空間。改善行業(yè)生態(tài)現(xiàn)狀，促進(jìn)該行業(yè)健康發(fā)展，政府要逐步放松管制，暢通利益表達(dá)和訴求溝通渠道，理順政府監(jiān)管與行業(yè)自律的關(guān)系。
　　〔關(guān)鍵詞〕 出租車罷運(yùn)，政府監(jiān)管，問題，思路
　　〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2012）05-0108-05
　　20世紀(jì)90年代以來，我國出租車行業(yè)呈現(xiàn)了高速發(fā)展態(tài)勢。截至2010年，主要城市擁有出租車98.6萬輛，司機(jī)200多萬。就現(xiàn)代城市而言，出租車是一種小容量的公共交通方式，是大容量公共交通的有益補(bǔ)充，能夠滿足公眾各種特殊出行需要，具有不可替代性，〔1 〕同時(shí)也是城市建設(shè)發(fā)展和城市文明的標(biāo)志。但就當(dāng)前來看，見諸媒體報(bào)道的罷運(yùn)事件大大小小、此起彼伏，凸顯了該行業(yè)長期積累的各種矛盾和脆弱的行業(yè)生態(tài)，應(yīng)采取積極措施加以解決。
　　一、大規(guī)模罷運(yùn)事件凸顯出租車行業(yè)積病纏身
　　目前出租車行業(yè)的四個(gè)主要利益相關(guān)主體中，政府掌握出租車經(jīng)營權(quán)和牌照數(shù)量，出租車公司則坐收份子錢，司機(jī)普遍收入較低，乘客有時(shí)會(huì)遭受各種無妄之災(zāi)。出租車成為企業(yè)和政府眼中的“唐僧肉”，風(fēng)險(xiǎn)幾乎全部轉(zhuǎn)嫁到司機(jī)身上。對(duì)重慶罷運(yùn)事件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)每輛出租車，政府每年收取1.5萬元管理費(fèi)，出租車公司每年獲利7萬元，而司機(jī)每年只能拿到2萬元。〔2 〕這種情況的長期存在很容易引發(fā)群體不滿情緒，埋下罷運(yùn)的種子。早在2000年之前，出租車罷運(yùn)只是在各地零星出現(xiàn)，規(guī)模也不大；但自此之后，罷運(yùn)呈現(xiàn)逐年擴(kuò)大趨勢，行業(yè)的生態(tài)亂象開始嶄露；2008年底由重慶出租車罷運(yùn)引發(fā)的連鎖反應(yīng)更是將該行業(yè)的各種積弊徹底暴露無疑。根據(jù)學(xué)者的不完全統(tǒng)計(jì)和測算，截至2008年底，全國共發(fā)生51起出租車罷運(yùn)事件，涉及7萬多輛出租車，6萬至15萬司機(jī)，波及20多個(gè)省市，2001至2008年由出租車罷運(yùn)導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)83.4億元?！? 〕還有統(tǒng)計(jì)表明，從1996年北京首次出現(xiàn)出租車罷運(yùn)算起，直至2011年底，全國共發(fā)生大大小小數(shù)百起罷運(yùn)事件。這反映出出租車罷運(yùn)事件已成為一個(gè)較為突出的問題。
　　如果以1000輛的罷運(yùn)規(guī)模為基數(shù)，根據(jù)筆者的材料收集和不完全統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，公開報(bào)道的大規(guī)模罷運(yùn)事件為24起。2003年5月20日深圳6000輛出租車2天內(nèi)暫停載客；2004年7月29日開始銀川6800臺(tái)出租車連續(xù)5天罷運(yùn)；2006年4月15日廣州棠下上千輛出租車拒絕上路；2007年7月30日鄭州1.3萬輛出租車全城停運(yùn)3天，12月5日哈爾濱1.5萬輛出租車集體罷運(yùn)6天；2008年11月3日重慶8000輛出租車罷運(yùn)兩天，11月20日汕頭1000輛出租車停運(yùn)抗議；2009年4月12日岳陽上千輛出租車集體罷運(yùn)，6月13日開始西寧逾5000輛出租車連續(xù)5天停運(yùn)，7月23日牡丹江2000輛出租車集體罷運(yùn)7天，7月28日溫州2000名司機(jī)停運(yùn)；2010年3月15日商丘千臺(tái)出租車停運(yùn)4天，4月22日福州兩千多出租車罷運(yùn)，4月26日白銀近兩千出租車集體停運(yùn)3天，5月29日貴陽約兩千出租車開始為期7天的罷運(yùn)，7月1日長春數(shù)千出租車停運(yùn)，10月25日深圳數(shù)千綠的持續(xù)6天停運(yùn)；2011年1月10日鄭州約5000輛出租車停運(yùn)，4月3日邯鄲4000輛出租車罷運(yùn)，8月1日至3日杭州逾4000輛出租車大規(guī)模停運(yùn)，10月6日至10日廈門數(shù)千的哥罷運(yùn)；2012年2月7日汕頭上千輛出租車停運(yùn)兩天，五一期間蘭州6000輛出租車罷工，6月11日泉州3000輛出租車集體罷運(yùn)。
　　從統(tǒng)計(jì)來看，大規(guī)模罷運(yùn)主要始于2008年底，參與人數(shù)眾多、聲勢浩大，容易制造影響，能夠最大限度地滿足最初的訴求；罷運(yùn)地點(diǎn)分散，從南到北，由東及西，遍布各地，但主要集中在大城市；罷運(yùn)起因相對(duì)集中，主要聚焦于司機(jī)分別與地方政府、出租車公司的矛盾；從持續(xù)時(shí)間來看，政府的反應(yīng)和處理直接影響了罷運(yùn)時(shí)間長短，有15起罷運(yùn)在3日內(nèi)恢復(fù)運(yùn)營，其中政府在8起事件中僅用時(shí)一天，即政府的反應(yīng)和處理越果斷迅速，事件往往會(huì)盡快平息，有9起事件持續(xù)了4日至7日，這多是因?yàn)榱T運(yùn)肇始于政府的政策不合理和管理不當(dāng)；罷運(yùn)行動(dòng)大多始于那些具有強(qiáng)烈意愿的司機(jī)，借助內(nèi)部的非正式關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，通過發(fā)傳單、短信、呼吁等動(dòng)員渠道，一些事件開始借助老鄉(xiāng)會(huì)等組織；從行動(dòng)策略來看，以集體停運(yùn)、請?jiān)?、上訪等行動(dòng)為主，以劫持普通公眾的利益、打斷正常社會(huì)秩序的方式引起關(guān)注，迫使政府短期內(nèi)表態(tài)和解決，也基本達(dá)到了這種效果；從對(duì)抗程度來講，雖然參與者數(shù)量較大，但是對(duì)抗相對(duì)溫和，沒有發(fā)生嚴(yán)重的警民對(duì)峙和身體對(duì)抗等高強(qiáng)度沖突，但是幾乎所有的罷運(yùn)都存在武力上街“護(hù)法”、砸車等阻攔正常運(yùn)營車輛的暴力行動(dòng)。
　　二、出租車罷運(yùn)事件暴露的政府監(jiān)管問題
　　從24起罷運(yùn)事件中不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的訴求點(diǎn)都集中于司機(jī)的直接收入降低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離其實(shí)際所付出的勞動(dòng)。歸結(jié)起來，這些訴求可以分為兩類。第一類表現(xiàn)為司機(jī)與出租車公司之間的利益分配矛盾。這類矛盾集中表現(xiàn)為份子錢高，當(dāng)前各地出租車公司收取的份子錢一般都在出租車司機(jī)總支出的50%左右甚至更高，〔4 〕而且份子錢不是通過雙方的集體協(xié)商，高額的份子錢使得司機(jī)與企業(yè)之間的關(guān)系長期處于高度緊張狀態(tài)。第二類表現(xiàn)為出租車司機(jī)與地方政府之間因管理缺失和管理不當(dāng)產(chǎn)生的矛盾。從現(xiàn)實(shí)情況看，罷運(yùn)的矛頭幾乎不約而同地指向了各地政府。出租車企業(yè)在與司機(jī)的利益博弈中處于強(qiáng)勢地位，作為個(gè)體的司機(jī)既沒有行業(yè)工會(huì)進(jìn)行組織化的表達(dá)，零星的上訪和反映總是得不到重視和回應(yīng)，當(dāng)個(gè)體的抗?fàn)師o法取得預(yù)期的效果，在忍無可忍的情況下，奔走呼號(hào)、多方反映、集體上訪就成為其必然選擇，而采取拒載、罷運(yùn)等更為激烈的方式發(fā)泄不滿、爭取利益在多次受挫之后很可能成為最后的救命稻草。因?yàn)榧w罷運(yùn)的責(zé)任分散且法不責(zé)眾，代價(jià)低廉且容易成功，動(dòng)員能力強(qiáng)且聲勢浩大，司機(jī)與公司的博弈屢屢失敗，只能轉(zhuǎn)而求助政府或是實(shí)施更為積極的施壓行動(dòng)，罷運(yùn)在多次博弈失敗和求助無果后成為最有效的辦法，呈現(xiàn)“一罷就靈”的態(tài)勢。司機(jī)們裹挾公共利益、以制造穩(wěn)定問題的激烈方式迫使地方政府出面解決，地方政府為息事寧人、維護(hù)穩(wěn)定大局，不得不選擇妥協(xié)，以盡快平息事態(tài)。
　　透過出租車罷運(yùn)事件，我們可以看到，政府對(duì)出租車行業(yè)的監(jiān)管不當(dāng)為罷運(yùn)預(yù)留了制度空間。當(dāng)前，我國政府對(duì)出租車行業(yè)的監(jiān)管主要體現(xiàn)在準(zhǔn)入、數(shù)量、價(jià)格及行業(yè)四個(gè)方面。〔5 〕罷運(yùn)的多發(fā)折射出政府監(jiān)管策略偏離了出租車行業(yè)的特點(diǎn)，作為資源配置的一種方式，政府監(jiān)管既是必要的，同時(shí)也存在缺陷，而且政府失靈有時(shí)比市場失靈更普遍、更嚴(yán)重。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
　　一是準(zhǔn)入監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致行業(yè)壟斷與公平缺失。準(zhǔn)入監(jiān)管是政府以特許經(jīng)營的方式對(duì)出租車經(jīng)營權(quán)進(jìn)行控制的政策。其結(jié)果導(dǎo)致牌照成為一種行政壟斷的稀缺資源，企業(yè)成為出租車行業(yè)的經(jīng)營主體和出租車行業(yè)形成壟斷的重要手段，個(gè)體準(zhǔn)入遭受制度性歧視而公司化經(jīng)營備受推崇。個(gè)人基本上無法直接從政府那里拿到牌照，而只能假手公司，向公司交付足夠的份子錢。因此，公司成為出租車行業(yè)中利潤盤剝的重要一環(huán)，近乎“合法”地截留利益，而創(chuàng)造利潤的司機(jī)無法在利潤分配中維護(hù)合理的權(quán)益，這顯然是有失公平的。加之，全國各個(gè)城市的出租車經(jīng)營漸漸以企業(yè)化模式代替了原來個(gè)體也可以平等進(jìn)入的市場準(zhǔn)入制度，個(gè)體經(jīng)營只是極少數(shù)被保留下來。2008年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，實(shí)施公司化模式的車輛達(dá)到84%，而個(gè)體化經(jīng)營的車輛僅占16%?！? 〕在目前公司占主流的經(jīng)營模式下，公司與司機(jī)之間形成的只是松散的承包關(guān)系或掛靠關(guān)系，除了收取份子錢之外雙方幾乎很少存在交集?！? 〕出租車公司拿走的錢約占七成，收益平均每年達(dá)50%，有的甚至高達(dá)70%?！? 〕公司既無法直接從事經(jīng)營，也不能對(duì)司機(jī)實(shí)現(xiàn)有效管理，卻能在行業(yè)利潤中占據(jù)大頭，顯然有失公平。
　　二是數(shù)量監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致黑車泛濫與服務(wù)惡化。數(shù)量監(jiān)管是要通過控制牌照數(shù)量來實(shí)現(xiàn)避免過分競爭、緩解道路擁擠、控制環(huán)境污染、降低空駛率等目標(biāo)。但是，調(diào)查發(fā)現(xiàn)很難將上述問題的存在歸咎于出租車的數(shù)量。事實(shí)證明，它不僅收效甚微，甚至恰恰相反，無法實(shí)現(xiàn)控制過度競爭與提升服務(wù)質(zhì)量的政策設(shè)計(jì)初衷，早已被很多國家所棄用。因?yàn)閿?shù)量控制造成了高額的行業(yè)壟斷利潤，無法滿足實(shí)際的市場需求，引致大量無須上交份子錢的黑車冒險(xiǎn)進(jìn)入，黑車屢禁不止，大有“野火燒不盡、春風(fēng)吹又生”的趨勢。黑車泛濫導(dǎo)致爭奪顧客事件增多，正規(guī)車的份額被擠占和壓縮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國出租車市場中的黑車數(shù)量已經(jīng)是正規(guī)出租車數(shù)量的兩倍。〔8 〕據(jù)一些地方媒體報(bào)道，山西有三成的出租車是黑車（《三晉都市報(bào)》2006年12月4日），北京黑車數(shù)量達(dá)7.2萬并超過正規(guī)出租車數(shù)量（央視《經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播》2006年4月23日），長沙的士8年未增加致黑車沖擊運(yùn)營市場（《長沙晚報(bào)》2011年4月15日），上海黑車總量是正規(guī)車的兩倍（《青年報(bào)》2009年10月29日）……而且只要不投放新的運(yùn)力，就會(huì)導(dǎo)致競爭不足，現(xiàn)有司機(jī)就不用擔(dān)心被替代的問題，拒載、宰客等服務(wù)問題愈發(fā)暴露，打車難、打車亂、打車貴幾乎成為全國許多城市人們的共識(shí)。
　　三是價(jià)格管制不當(dāng)導(dǎo)致運(yùn)價(jià)較低與激勵(lì)不足。價(jià)格監(jiān)管是指通過規(guī)定起步價(jià)和運(yùn)營價(jià)的方式來降低司乘之間的交易成本、減少信息不對(duì)稱。出租車的經(jīng)營方式具有明顯的個(gè)體化色彩，駕駛經(jīng)驗(yàn)、對(duì)道路的熟悉程度、健康狀況、服務(wù)水平等構(gòu)成了司機(jī)的人力資本要素，而人力資本是一種特殊的產(chǎn)權(quán)，需要建立對(duì)人的激勵(lì)機(jī)制?！? 〕價(jià)格管制造成了價(jià)格剛性，不能隨市場需求和相關(guān)市場要素的波動(dòng)而變化，也無法借助價(jià)格實(shí)現(xiàn)內(nèi)部競爭，提高收入的渠道單一，只能靠延長時(shí)間多拉活。眾所周知，近年來物價(jià)水平不斷攀升，與出租車密切相關(guān)的份子錢與燃油費(fèi)也在漲，唯獨(dú)起步價(jià)原地踏步走，導(dǎo)致司機(jī)收入普遍偏低。因此，提高運(yùn)價(jià)無疑會(huì)直接增加司機(jī)收入。實(shí)際的情況是，很多地方的起步價(jià)不僅偏低，而且長期不變。例如，重慶罷運(yùn)之前的起步價(jià)才5元；廈門罷運(yùn)中，出租車租金從140多元一路上漲到200元，但起步價(jià)與運(yùn)費(fèi)卻已連續(xù)10多年沒動(dòng)。
　　四是行業(yè)監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致行業(yè)自律與服務(wù)不能完全發(fā)揮作用。冰凍三尺非一日之寒，罷運(yùn)事件的發(fā)生并非司機(jī)一時(shí)的心血來潮和沖動(dòng)之舉，它深刻反映了出租車行業(yè)內(nèi)自律機(jī)制的失靈。司機(jī)們的利益長期受損和明顯的被剝奪感，訴求無法暢通傳遞，歸根結(jié)底在于本應(yīng)該發(fā)揮行業(yè)自律作用的行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)工會(huì)的缺位，而它們是實(shí)現(xiàn)自我管理的有效手段。如果這兩種組織能夠得到積極而健康的發(fā)展，無疑會(huì)減輕政府所面臨的壓力，不至于在罷運(yùn)后找不到協(xié)商的對(duì)象，無法及時(shí)了解司機(jī)們的真實(shí)訴求。當(dāng)前的問題在于司機(jī)缺乏代表其利益的行業(yè)組織，因此，司機(jī)與企業(yè)、政府之間缺乏制度化的協(xié)商渠道，這也從一個(gè)側(cè)面暴露出政府的缺位。
　　一方面，行業(yè)工會(huì)的缺失增加失控風(fēng)險(xiǎn)。一切自發(fā)行為，都會(huì)增加失控的風(fēng)險(xiǎn)，而有組織的利益訴求行動(dòng)更容易保證秩序。一直以來，我國出租車行業(yè)工會(huì)的組建率低，司機(jī)的入會(huì)率低，加之從業(yè)人員中農(nóng)民工占到了70%，因此，作為個(gè)體的司機(jī)在與公司的談判和利益分配中占不到任何優(yōu)勢，合同簽訂率低問題相當(dāng)嚴(yán)重。正是因?yàn)槿狈Υ沓鲎廛囁緳C(jī)利益的工會(huì)組織，容易導(dǎo)致其利益主張不能及時(shí)和經(jīng)常地表達(dá)，無法形成有效的制約力量，得不到解決的矛盾日趨累積，爆發(fā)罷運(yùn)。罷運(yùn)的很多參與者也表達(dá)出建立工會(huì)的愿望和要求。工會(huì)的缺失使得老鄉(xiāng)會(huì)等非正式的社會(huì)組織結(jié)趁勢介入，有的甚至出現(xiàn)了黑社會(huì)的身影。汕頭出租車司機(jī)的工作大多是憑借老鄉(xiāng)介紹老鄉(xiāng)，罷運(yùn)的出現(xiàn)也正是老鄉(xiāng)會(huì)促成的，它降低了信任成本，形成合力，情感、關(guān)系等非理性因素容易滋生并引發(fā)過激甚至暴力行為。作為組織化表達(dá)的一種工具，工會(huì)的存在能夠整合作為分散個(gè)體的司機(jī)的利益和要求，暢通表達(dá)渠道，減少過激行為，并作為司機(jī)代表參與協(xié)商，從而理性地解決矛盾。
　　另一方面，出租車公司主導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)迫使司機(jī)另辟蹊徑。出租車行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該是從事該行業(yè)的企業(yè)、司機(jī)及其他相關(guān)主體自愿結(jié)成的社會(huì)中介組織，既不屬于政府，也不屬于企業(yè)，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、協(xié)調(diào)內(nèi)部關(guān)系的主要平臺(tái)。不少地方已經(jīng)成立了各類出租車行業(yè)協(xié)會(huì)，但是從整體上看，官方性、行政性色彩濃厚，會(huì)員主要是出租車公司，常務(wù)理事大多由公司負(fù)責(zé)人或政府相關(guān)部門人員構(gòu)成，日常經(jīng)費(fèi)開銷也仰仗公司，而廣大司機(jī)被排除在外，從某種程度上講，已異變?yōu)槠髽I(yè)的利益共同體，成為公司維持高額利潤的保護(hù)手段，從而偏離了行業(yè)協(xié)會(huì)自治和自律的定位。考察近些年來的罷運(yùn)事件，行業(yè)協(xié)會(huì)存在的問題主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，行業(yè)協(xié)會(huì)在罷運(yùn)中不在場，它本應(yīng)該作為協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部矛盾的重要平臺(tái)，但是不僅沒有成為司機(jī)表達(dá)呼聲、解決矛盾的平臺(tái)，在罷運(yùn)的整個(gè)過程更是蹤跡全無。其二，行業(yè)協(xié)會(huì)事后針對(duì)司機(jī)的處罰過于苛刻，缺少人性化和變通，卻很少反思自身的問題。如深圳市出租車罷運(yùn)后，深圳市出租汽車行業(yè)自律委員會(huì)辭退了46名司機(jī)，而且永久禁止他們?nèi)胄校@種嚴(yán)厲的處罰忽視了引發(fā)罷運(yùn)的根源，罔顧司機(jī)的利益及生計(jì)，只顧彰顯其權(quán)威和影響力。
　　三、強(qiáng)化出租車行業(yè)政府監(jiān)管的思路
　　罷運(yùn)發(fā)生后，各地政府的常規(guī)應(yīng)對(duì)措施從實(shí)際效果來看，還只停留在臨時(shí)抱佛腳、治標(biāo)不治本層面，往往是摁下葫蘆起來瓢，誘致罷運(yùn)的復(fù)制邏輯。因此，必須有效解決出租車行業(yè)的問題，促進(jìn)出租車行業(yè)的健康發(fā)展。
　?。ㄒ唬┱鸩椒潘晒苤?，理順行業(yè)內(nèi)的關(guān)系。政府要放松監(jiān)管，但不是退出市場或弱化監(jiān)管服務(wù)職能，實(shí)際上是一個(gè)“在傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)解除管制、引入競爭的過程，而且是以提高管制的效力和效率為目的、致力于選擇正確的管制目標(biāo)和正確的管制工具的整個(gè)政府管制改革運(yùn)動(dòng)過程”?！?0 〕 （P14 ）
　　首先，逐步規(guī)范經(jīng)營權(quán)的許可限制。為此，一方面，加大無償轉(zhuǎn)讓的比例，與民謀利而非要與民爭利。當(dāng)前有償轉(zhuǎn)讓和無償轉(zhuǎn)讓的比例分別是50.3%和49.7%。政府固然可以通過拍賣增加收入，同時(shí)也能控制一級(jí)市場上的經(jīng)營權(quán)價(jià)格，但是二級(jí)市場甚至三級(jí)市場上的轉(zhuǎn)讓政府卻無能為力，成本和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)被層層轉(zhuǎn)嫁給一線司機(jī)。采取無償轉(zhuǎn)讓的主要是北京、上海等城市的停運(yùn)相對(duì)較少，而大部分采取有償拍賣的二線城市和中小城市則是風(fēng)波不斷。安徽（2006年）、鄭州（2009年）、遼寧（2010年）等地已經(jīng)在推進(jìn)無償轉(zhuǎn)讓，還有很多城市的新增運(yùn)力也大多采用這種方式。另一方面，降低個(gè)體許可的門檻限制，規(guī)范公司化模式。出租車行業(yè)的特點(diǎn)決定了個(gè)體經(jīng)營最適合、最有效，國外無外乎于此。雖然名義上沒有拒絕個(gè)體經(jīng)營，但實(shí)際的限制卻使個(gè)體無法企及。當(dāng)前的公司化模式，不論是承包還是掛靠，無不需要巨額的份子錢，公司成為攫取大部分利益的壟斷主體，長期飽受剝削和低收入的司機(jī)由不滿走向罷運(yùn)也就很自然了。政府不可能對(duì)數(shù)以萬計(jì)的司機(jī)個(gè)體進(jìn)行直接的日常性的管理，所以必須是采取規(guī)范的公司化經(jīng)營模式，公司與司機(jī)共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而政府通過規(guī)范合同介入公司與司機(jī)之間的利益分配。
　　其次，根據(jù)城市現(xiàn)實(shí)需要合理確定出租車數(shù)量，大力發(fā)展公共交通。城市不斷發(fā)展，人口不斷增加，汽車價(jià)格不斷下跌，運(yùn)輸越來越發(fā)達(dá)，但是打車難問題幾乎成為城市市民面臨的普遍問題。歸根結(jié)底，是出租車的供給數(shù)量長期保持固定并且偏離了實(shí)際的需求。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，大城市出租車萬人擁有量不低于20輛，但很多城市達(dá)不到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)量限制除了造成了打車難，還造就了黑車泛濫，嚴(yán)重?cái)_亂營運(yùn)秩序，最終傷害的是公眾的利益。盡管近些年來，很多城市都投放了少量新增運(yùn)力，但仍然無法滿足實(shí)際的需求。為了，應(yīng)該是充分結(jié)合城鎮(zhèn)人均可支配收入、常駐人口規(guī)模、城市面積、公交數(shù)量、出租車價(jià)格等要素確定出租車的合理規(guī)模。此外，出租車數(shù)量的大幅增加同樣會(huì)產(chǎn)生道路擁擠、攤薄利潤、環(huán)境污染等問題?？紤]到它的定位是便利出行，也就說只是滿足一部分公眾在特殊情況下的需要，因此最根本的辦法是在合理增加的基礎(chǔ)上大力發(fā)展城市公共交通、引導(dǎo)綠色出行，加快道路設(shè)施建設(shè)、提高承載能力。
　?。ǘ惩ɡ姹磉_(dá)和訴求溝通渠道。司機(jī)們在走上街頭之前無不多方反映問題，這說明司機(jī)無法發(fā)出自己的聲音，現(xiàn)有的訴求表達(dá)渠道不暢和無效，因此要盡快暢通利益表達(dá)和訴求溝通渠道，讓司機(jī)的要求和意見能夠有效地表達(dá)；頻繁以挑戰(zhàn)政府神經(jīng)和耐性的制度外方式行動(dòng)維護(hù)自己的利益，說明廣大司機(jī)只能無奈地借助人多勢眾的集體行動(dòng)向政府施壓，他們急需一個(gè)完善的利益整合機(jī)制，將分散的意見觀點(diǎn)聚合起來；司機(jī)與企業(yè)之間始終無法以良性的互動(dòng)、理性的博弈走出強(qiáng)硬對(duì)抗的窠臼，印證了雙方需要一個(gè)有效的對(duì)話平臺(tái)和協(xié)商機(jī)制；罷運(yùn)后，因?yàn)閾?dān)心被視為組織者和策劃者而被秋后算賬，幾乎沒有人愿意站出來代表廣大司機(jī)與政府展開談判，只好是政府主動(dòng)深入到企業(yè)或司機(jī)密集區(qū)，或者是召開座談會(huì)以便司機(jī)以大群體的方式參與其中；司機(jī)與企業(yè)的矛盾無法自行解決時(shí)慣性地依賴政府恰恰反映了在雙方發(fā)生糾紛時(shí)缺少一種中立而公正的裁決機(jī)制。完善以上相關(guān)的渠道和平臺(tái)，需要發(fā)揮行業(yè)組織的作用，盡快推動(dòng)行業(yè)工會(huì)的建設(shè)和行業(yè)協(xié)會(huì)的改革。一方面是要改變出租車行業(yè)協(xié)會(huì)中企業(yè)負(fù)責(zé)人一家獨(dú)霸的現(xiàn)狀，吸收司機(jī)的加入，確定合理的結(jié)構(gòu)；行業(yè)協(xié)會(huì)的作用應(yīng)該更加積極的事前引導(dǎo)和努力化解，而不是不作為和事后的處罰。另一方面，推進(jìn)行業(yè)工會(huì)的建設(shè)，全國總工會(huì)早在2008年就已部署要求推進(jìn)出租車行業(yè)工會(huì)組織的建設(shè)，罷運(yùn)司機(jī)也提出了此類要求，而且利益同質(zhì)化必然要求工會(huì)的作用更加理性。
　?。ㄈ├眄樥O(jiān)管與行業(yè)自律的關(guān)系。從根本上講，避免矛盾長期積累、釀成罷運(yùn)事件，必須合理劃分政府與行業(yè)的權(quán)責(zé)關(guān)系，各負(fù)其責(zé)；同時(shí)，政府監(jiān)管和行業(yè)自律不僅缺一不可，而且應(yīng)實(shí)現(xiàn)互動(dòng)合作。一方面，政府要放松監(jiān)管，但不是退出市場或弱化監(jiān)管服務(wù)職能，實(shí)際上是一個(gè)“在傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)解除管制、引入競爭的過程，而且是以提高管制的效力和效率為目的、致力于選擇正確的管制目標(biāo)和正確的管制工具的整個(gè)政府管制改革運(yùn)動(dòng)過程” 〔10 〕 （P14 ）。另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)工會(huì)必須有效填補(bǔ)政府讓渡出的自治空間，與政府監(jiān)管形成有效的合力。但是前提是政府應(yīng)該在公共事業(yè)改革中加快規(guī)制建設(shè)，依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)合作定位自己的角色，盡快建設(shè)值得信賴的、穩(wěn)定的相關(guān)法律和制度，切實(shí)而公正地保障相關(guān)主體的利益。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與行業(yè)自律的合作應(yīng)該遵循以下三個(gè)原則： 〔11 〕
　　首先是比較優(yōu)勢原則，即揚(yáng)長避短，各自承擔(dān)那些解決效果更好、效率更高、代價(jià)更小的事務(wù)。例如，黑車泛濫擠占正規(guī)出租車的市場份額，破壞營運(yùn)秩序，打擊黑車成為引燃罷運(yùn)的一個(gè)重要訴求點(diǎn)，而打擊黑車需要具備權(quán)威合理的處罰細(xì)則使人信服、令行禁止不容置疑、合法強(qiáng)制力，因此也只有作為公權(quán)力代表的政府才能對(duì)公民作出處罰，交通處罰亦是如此；又如一些硬性的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)如尾氣排放量，必須由超然于社會(huì)的政府制定。行業(yè)自律組織更加貼近各相關(guān)主體，對(duì)各種問題的洞察反應(yīng)更加迅速，可以整合出租車行業(yè)內(nèi)的各種信息、資源，實(shí)現(xiàn)行業(yè)相關(guān)者的內(nèi)部共享。
　　其次是優(yōu)勢互補(bǔ)原則。兩種治理方式各具特點(diǎn)和不足，政府監(jiān)管剛性有余，而行業(yè)自律具有靈活性和專業(yè)性等優(yōu)勢。按照這一原則，就是要盡可能發(fā)揮政府監(jiān)管和行業(yè)自律各自的長處，但是要注意達(dá)成二者的協(xié)調(diào)，避免沖突。如在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公司與司機(jī)的利益分配一般是在行業(yè)內(nèi)經(jīng)由雙方談判達(dá)成，政府的責(zé)任在于居間調(diào)停和公證、保護(hù)雙方尤其是弱者的合法權(quán)益。
　　最后是量力而行原則，即要適可而止，有所為有所不為。例如政府應(yīng)該嚴(yán)把資質(zhì)審查、排放標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、運(yùn)營秩序等，避免在力所不及的領(lǐng)域涉入過多，因?yàn)楣艿迷蕉?，其中立方和最終解決者的權(quán)威性越弱；行業(yè)規(guī)章制度、行業(yè)技術(shù)規(guī)范、行業(yè)道德規(guī)范等應(yīng)該交由行業(yè)協(xié)會(huì)自行制定和落實(shí)。此外，出租車行業(yè)是典型的單兵作戰(zhàn)，具有技術(shù)門檻低、經(jīng)營靈活等特點(diǎn)，基本都是司機(jī)與乘客的接觸，因此要發(fā)揮乘客的作用、廣泛征集來自乘客的信息反饋。例如，在具體的服務(wù)質(zhì)量、態(tài)度考核中政府與行業(yè)組織都不占優(yōu)勢，反而是手握投訴權(quán)的普通乘客更具話語權(quán)。
　　注 釋：
　?、俟P者選擇以一千輛罷運(yùn)規(guī)模為起點(diǎn)、以2000年至2012年為區(qū)間，根據(jù)權(quán)威網(wǎng)絡(luò)媒體的公開報(bào)道，統(tǒng)計(jì)得出24起事件。選擇以千輛為統(tǒng)計(jì)起點(diǎn)是出于這樣的考慮：近年來的出租車罷運(yùn)事件較多，只能選取其中規(guī)模較大的事件；此類罷運(yùn)事件報(bào)道詳細(xì)、事實(shí)經(jīng)過清晰，便于捕獲信息；其三，此類事件充分暴露了出租車行業(yè)的生態(tài)現(xiàn)狀，而且能夠帶來強(qiáng)烈的視覺沖擊和社會(huì)影響，形成顯著的規(guī)模效應(yīng)。
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　　責(zé)任編輯 周