公民參與公共決策的創(chuàng)新實踐

　　〔摘要〕 為了吸引和擴大公民參與公共決策，各地政府進行了諸多有益嘗試，但其水平有待進一步提升。蕪湖市的做法是：通過開辦“市民心聲”， 完善公民參與公共決策機制，建立公民參與公共決策的監(jiān)督機制，搭建公民參與公共決策的平臺，持續(xù)加大對公民參與公共決策的專項投入，有效提升了公民參與公共決策的水平。其經(jīng)驗告訴我們，提升公民參與公共決策水平，要加強公民參與公共決策的制度建設，推動公民教育與公民參與公共決策的融合，加大政府投入。
　　〔關鍵詞〕 公民參與， 公共決策，“市民心聲”， 公民教育
　　〔中圖分類號〕D621 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0104-04
　　一、公民參與公共決策的水平有待進一步提升
　　當前公民參與公共決策公共政策問題是學術界和政府關注的重要理論和實踐問題。公共政策具有雙重屬性，既是政府實施公共管理的一種手段，也是政府的服務產(chǎn)品——公共產(chǎn)品。如何不斷提高政府治理水平，滿足公民合理訴求，是政府必須面對的現(xiàn)實問題。在市場經(jīng)濟條件下，社會主體逐漸多元化和自主化，政府在制定公共政策過程中的角色也在發(fā)生變化，公民參與公共政策過程成為一種必然選擇。隨著社會進步和公民意識的不斷提升，公民參與公共決策的欲望越來越強烈。在現(xiàn)實政治生活中，參與對于政府和公民雙方來說，都具有重要的現(xiàn)實意義。但是，由于各方面因素的影響，公民參與公共決策的積極性還不是那么明顯，需要加以提升。
　　2012年9月1日，中國社科院政治學研究所、中國社科院調查與數(shù)據(jù)信息中心以及社科文獻出版社聯(lián)合發(fā)布了《政治參與藍皮書（2012）》，報告稱，“權利與參與途徑認知”的得分率達64.67%，“政策重要性認知”得分率為53%，“政策內容認知”得分率為46.4%，“政策過程認知”得分率為43.67%，而“實際政策參與”得分率則只有11%。〔1 〕從該報告調查結果可見中國公民的參與實際水平較低，公民的參與熱情還有釋放空間，公民參與公共決策的水平還有待進一步提升。
　　近年來，為了吸引和擴大公民參與公共決策，提高公民參與公共決策的水平，我國各級各地政府進行了諸多有益嘗試，例如：2008年杭州市向社會全文公示《政府工作報告》征求意見稿，進行擴大公民參與公共決策的“杭州嘗試”；2010年上海市人大常委會領導帶頭參加“人大網(wǎng)議日”活動，開設“網(wǎng)友意見征集平臺”，上海市人大常委會積極推動人大工作走向公開透明，鼓勵公民合理參政議政，對擴大公民參與公共決策進行了有益嘗試。然而在這些實踐探索中，有些舉措或者實際效果不盡如人意，或者“曇花一現(xiàn)”，在這些地方政府的探索中，蕪湖市“市民心聲”可以說是“獨樹一幟”。2003年1月17日蕪湖市創(chuàng)辦的“市民心聲”最初是市政府網(wǎng)站的一個專欄，后來發(fā)展為獨立的網(wǎng)站。其最大的特點是把電子政務、信息系統(tǒng)和政府的決策與群眾的監(jiān)督有機結合起來，把廣泛征求意見、廣泛民主和政府的決策有機統(tǒng)一起來，涉及的領域非常廣泛，極大地增強了政府與民間的互動，對政府決策有著重要的參考價值。筆者認為，蕪湖市借助“市民心聲”這個平臺，提高了公民參與公共決策的水平和能力，為提高公民參與公共決策水平提供了一個范例，值得在全國推廣。
　　二、蕪湖市“市民心聲”——公民參與公共決策的創(chuàng)新實踐
　　如何提升公民參與公共決策水平？對此問題的回答，不僅關系到公民參與公共決策的機制選擇，也關系到公民社會和政治民主實踐的積極開展。為了吸引和擴大公民參與公共決策，各地各級政府均進行了有益的創(chuàng)新實踐，蕪湖市“市民心聲”的開辦就是地方政府對提高公民參與公共決策水平的典型實踐探索，并在2006年榮獲“中國地方政府創(chuàng)新獎”。蕪湖市政府的做法主要有：
　?。ㄒ唬┩晟乒駞⑴c公共決策的機制。制度對政治活動的影響，無時不在，無處不在。公民參與公共決策制度越完善，就越會對公民參與公共決策的水平產(chǎn)生積極影響；反之，制度的缺失，會降低公民參與公共決策的水平。蕪湖市為此不斷采取措施完善相關制度：
　　第一，重視公民參與公共決策的制度跟進。為保障“市民心聲”的持續(xù)高效運作，必須要有強有力的制度保障。2004年年初，蕪湖市政府辦公室下發(fā)了《關于開展政府網(wǎng)站“市民心聲”在線訪談活動有關問題的通知》，確定每月邀請一個市直部門的主要負責同志與網(wǎng)民進行零距離的接觸，并且這一制度逐步完善一直延續(xù)至今。2008年11月蕪湖市政府辦公室發(fā)布《關于開展“市民心聲”網(wǎng)站在線回復紅黃牌督辦的通知》（蕪政辦秘〔2008〕137號），明確指出市政務公開辦公室將通過“市民心聲”對逾期未答復內容，實施紅黃牌督辦?？紤]到網(wǎng)絡媒體的局限性，市政府出臺了與媒體聯(lián)動的《關于“市民心聲”專欄與媒體聯(lián)動的方案》，使“市民心聲”這一互動形式能覆蓋到全市，以吸引更多的市民參與到與政府互動中來， 將“市民心聲”的影響力進一步擴大，變網(wǎng)民參與為全民參與。通過這一系列參與制度、督辦制度以及媒體聯(lián)動制度，大大地減少了政府對待公民參與公共決策的隨意性和主觀性，保障了公民參與公共決策活動的持續(xù)發(fā)展，提高了參與水平。
　　第二，建立公民參與公共決策的監(jiān)督機制。在政府決策過程中，決策者不可能準確無誤地預測和判斷未來各種可能的變化，為避免出現(xiàn)事后利益沖突（政策導致的利益分配格局會產(chǎn)生利益分配矛盾），決策者就可能在決策過程中進行不完全承諾，為日后的違約留下空間?！? 〕為了解決此類問題，蕪湖市“市民心聲”網(wǎng)站搞了個后臺程序，網(wǎng)民提出問題，相關部門超過5個自然日不答復，給予黃牌警示；超過15個自然日不答復，紅牌督辦，年底目標考核時就要扣分；另外，“市民心聲”網(wǎng)又搞了“滿意度在線評價”，市政務公開辦要對承辦單位網(wǎng)上回復設置“滿意”、“不滿意”兩項評價指標，由網(wǎng)友予以評價。對于同一帖文中，主題帖已經(jīng)回復，但網(wǎng)民又提出新的問題，或對部門回復意見不理解、不滿意的，承辦單位要負責繼續(xù)回復，不得回避。網(wǎng)站還專門設置“滿意回復排行榜”和“不滿意回復排行榜”，對于“不滿意回復排行榜”的前十名，部門領導要重新答復。蕪湖市“市民心聲”的這些舉措利用網(wǎng)絡互動平臺有效控制了公民參與公共決策的全過程，全過程地對政府行為監(jiān)督，提高了參與度和回復率，大大提高了公民參與公共決策的滿意度。
　?。ǘ┐罱ü駞⑴c公共決策平臺特別是注重發(fā)揮網(wǎng)絡中介組織的功能。中介組織越發(fā)達，公民參與公共決策就越簡便易行，參與水平也就越高；相反中介組織越不健全，公民參與就越困難，參與水平也會降低。目前我國社會中介組織大體可以分為兩類：自上而下的半官方組織和自下而上的民間組織。前者運作相對成熟，影響力也大，不過透明度不夠、獨立性欠缺等問題突出；后者水平參差不齊，規(guī)模大小不一、影響力也較小，亟須扶持和引導。蕪湖市“市民心聲”恰恰利用網(wǎng)絡平臺優(yōu)勢，逐步形成了網(wǎng)絡“民意社區(qū)”互動平臺，拓寬了政府與公民高效溝通互動的渠道。蕪湖市政府出臺的法規(guī)性文件，凡與市民直接相關的，比如社保、醫(yī)保、垃圾處理費、小區(qū)環(huán)衛(wèi)、出租車運價調整等問題，市法制辦都要在網(wǎng)上搞民意征求；“市民心聲”還吸引了蕪湖市各級人大代表和政協(xié)委員參與其中，他們除了吸納網(wǎng)友的建議形成議案建議、提案外，還在議案建議和提案提交大會之前，通過“市民心聲”征求網(wǎng)友對草案內容的意見。蕪湖市政府積極發(fā)揮了網(wǎng)絡中介組織的積極作用，搭建了公民參與公共決策的平臺，實現(xiàn)了政府與公民的“雙贏”。
　?。ㄈ┏掷m(xù)加大對公民參與公共決策的專項投入。從我國當前公民參與公共決策狀況來看，專項投入不足，使公民認為參與是臨時性的、走走過場而已，因而積極性不高，最終影響了公民參與公共決策水平的提升。由此可見，在一定范圍內，政府專項投入越大，越有利于公民參與公共決策水平的提升。蕪湖市“市民心聲”之所以獲得政府和市民的一致認可，一個重要的原因就是政府不斷對“市民心聲”進行專項資產(chǎn)投入。第一，在組織上提供保障?！笆忻裥穆暋睂儆谑徍姓k公室直接管理，同時也接受蕪湖市政務公開領導小組辦公室指導，而后者則是由分管副市長及全市各部門主要負責人組成，這就從組織上保障了“市民心聲”工作的順利開。第二，人員資金上支持，“市民心聲”網(wǎng)正常運行，離不開市政府在人員和資金上的支持，“市民心聲”網(wǎng)有專人管理，專人督辦，另外，政府每年投入專項資金保障網(wǎng)站的運轉。第三，技術設備上持續(xù)投入。蕪湖市原來只是在市政府網(wǎng)站設立“市民心聲”專欄，到2005年11月16日建立蕪湖“市民心聲”網(wǎng)，擁有注冊獨立域名www.smxs.gov.cn。這些投入使“市民心聲”得到市民的認可，政府吸引公民參與公共決策的承諾變得可信，為公民參與公共決策的持續(xù)發(fā)展提供了保障，對提高公民參與公共決策水平也產(chǎn)生了積極影響。
　　三、公民參與公共決策的幾點啟示
　　通過前文分析可知，為了提升公民參與公共決策水平，必須著眼于建立長效機制，筆者基于蕪湖市“市民心聲”的創(chuàng)新實踐提出以下四點建議：
　?。ㄒ唬┘訌姽駞⑴c公共決策的制度建設。蕪湖市“市民心聲”的經(jīng)驗啟示我們，必須把公民參與公共決策制度化、規(guī)范化，因此必須大力健全公民參與公共決策的制度保障機制，使公民參與公共決策有章可循，降低參與的成本。我們可以從以下幾個方面建設公民參與公共決策的制度機制：第一，加強政策過程的監(jiān)督體系建設。公民參與公共決策不僅僅體現(xiàn)在公共政策的制定上，更體現(xiàn)在政策的執(zhí)行、調整、監(jiān)控以及評估等的一系列過程中，而在這一系列政策過程中公民參與公共決策必須依靠一個全面的監(jiān)督體系才能實現(xiàn)。面對政府與公民雙方，最好的措施是加大政策過程的透明度，完全公開政府和公民雙方的信息，做到信息對稱。搭建公民參與公共決策平臺的目的是有效的組織合作，但是如果參與雙方缺乏誠信，隱藏信息，就會使公民參與公共決策的維護和制裁成本非常高，進而會導致合作機會喪失，公民參與公共決策的平臺也就“名存實亡”。例如，“市民心聲”利用網(wǎng)絡平臺保證公民參與公共決策的過程中信息公開透明，“市民心聲”建立的紅黃牌督辦制度能夠督促政府發(fā)現(xiàn)問題、公布信息，為公民參與公共決策提供服務，做到信息通暢，反應及時。政府的監(jiān)督體系有效發(fā)揮作用，提供政策信息，節(jié)省公民的政策信息發(fā)現(xiàn)和搜尋成本，有助于提高公民參與公共決策的積極性和主動性。第二，加強公民角色的制度化建設。要保證公民參與公共決策的長期有效，最可靠的辦法就是實現(xiàn)公民參與公共決策角色的制度化。蕪湖市把與市民有關的公共政策均放到網(wǎng)上征求意見，每年的《政府工作報告》、地方規(guī)章制度修改、政府相關規(guī)劃以及大型公共項目建設等涉及公民切身利益的公共政策也都在網(wǎng)上征詢意見，這些常規(guī)化、制度化的措施既便于公民參與公共決策的政府決策，又有助于保護公民利益，從而激勵公民保持積極主動的參與態(tài)度。第三，建立政府與公民的合作機制。在公民參與公共決策過程中，政府雖然有規(guī)避公民監(jiān)督的動機，但政府與公民合作依然是可能的。社會生活中沒有最低程度的自愿合作是不行的，百分之百的獨裁，即完全的統(tǒng)治社會成本太高?！? 〕 （P139 ）為了促使政府與公民合作關系的穩(wěn)定發(fā)展?；谑徍械慕?jīng)驗，建立政府與公民合作的有效機制，可以從以下幾方面著手：首先，政府領導人的認可是合作關系的基礎。作為一般原則，如果公民參與公共決策沒有首先得到政府領導人的同意或認可，那么公民參與公共決策就不可能被引入，也就是說，領導人必須認可良好關系的建立是公民參與的結果?！? 〕 （P118 ）“市民心聲”在近十年的發(fā)展中，歷經(jīng)三位市長，每位市長都對“市民心聲”大力支持，并親自上網(wǎng)回復網(wǎng)友對政府有關公共政策方面的提問，大大提高了“市民心聲”在市民中的影響力和信任度；其次，加大公民參與公共決策的網(wǎng)絡平臺建設，構建良好的合作關系。“市民心聲”的經(jīng)驗啟示我們，政府應加大投入，建立網(wǎng)絡平臺，并使這一平臺功能不斷完善，通過網(wǎng)絡收集公民真實信息，同時也有利于政府與公民的信息交流和溝通，同時也有利于公眾議程向政府議程轉化；最后，及時準確公布公民參與公共決策的信息，建立彼此信任關系。在公民參與公共決策過程中應始終保持信息及時準確地公布，建立責任制度，確保信息公正透明，避免以訛傳訛，促使雙方建立彼此信任的合作關系。
　?。ǘ┩苿庸窠逃c公民參與公共決策的融合。公民參與公共政策的過程要求公民必須掌握公共政策相關信息，因此，在參與之前，進行相關背景教育是必不可少的。然而在實際工作中，公民教育的必要性往往被一些管理者忽視了，導致公民無效參與激增，既增加了參與成本又影響了參與水平的提升。蕪湖市“市民心聲”在發(fā)展之初也面臨公民教育問題，許多市民亂發(fā)帖子，惡意投訴等現(xiàn)象時有發(fā)生，但蕪湖市及時認識到公民教育的重要性，通過網(wǎng)站管理員引導，舉辦專題欄目、網(wǎng)絡調查，搞些開放性議題供網(wǎng)友討論，通過一系列手段教育公民，增強公民對公共事務的參與能力?！笆忻裥穆暋钡慕?jīng)驗啟示我們，當教育的過程與公民參與分享影響力的過程緊密聯(lián)系時，發(fā)揮的作用往往最大。因此必須推動公民教育與公民參與相融合，促使兩者相互促進。第一，加大公民參與的技能培訓，提高參與能力。一定程度上講，提高公民的權利行使能力，也就是提高公民的政治參與能力，需要制度作保障，也需要國家來引導?！? 〕政府應加大宣傳和教育力度，使公民理性參與、有序參與。換句話說，政府應引導公民提高自身政策參與能力，提高參政議政能力。第二，加強誠信教育。誠信是有效合作的基礎，應在公民參與公共決策過程中加強對雙方的誠信教育，相互誠信可以確保信息的真實性，為公民有效參與提供保障，也有利于提升公民參與公共決策的水平。第三，政府與公民相互學習。學習能夠很好地促進公共利益和公共參與的達成，也能促使政策議程的順利開展。當政府與公民開始形成合作關系時，他們就應該意識到這是一個雙方彼此學習的漸進過程。為保證公民參與公共決策的順利開展，政府也必須向公民學習，誠懇接受公民合理的政策建議，充分發(fā)揮公民作為政府決策系統(tǒng)的外腦作用。通過這些舉措可以有效地促進公民教育與公民參與相融合的機制建立，從長期來看，既有利于政府與公民良好合作關系的建立，也有利于提升公民參與公共決策的水平。
　?。ㄈ┘哟笳度搿Ｕc公民是一個長期契約關系，或者說是委托代理關系，政府是公共產(chǎn)品——公共政策的唯一提供者，而公民是否接受政策，一定程度上取決于其對政策決策過程的參與度，否則公民會選擇“用腳投票”。因此，政府必須關注公民參與公共決策問題，大力拓展和優(yōu)化公民參與公共決策的渠道，創(chuàng)造靈活多樣的參與方式，并使新的參與方式制度化。“市民心聲”近十年的發(fā)展經(jīng)驗表明，蕪湖市政府把它作為公民參與公共決策的一個新途徑進行長期的“深耕細作”，加大了相關投入，降低了公民參與公共決策的成本，充分利用了網(wǎng)絡傳媒在公共政策過程中的重要作用，提升了公民參與公共決策的水平，也提高了政府的社會治理水平。因此，從政府治理角度來講，應把公民參與公共決策作為一項長期戰(zhàn)略，通過加大公民參與公共決策的專項投入，使政府吸引和擴大公民參與公共決策承諾可信，并且是長期而穩(wěn)定的，具體可以采取以下幾點措施：第一，逐步加大參與人力資本投入。當前，我國政府機構中專門從事公民參與方面研究和操作的公務人員很少，在機構設置中也缺少專門從事與公民參與事務相關的部門，因而一些地方政府對于公民參與問題往往處于被動應付狀態(tài)，公共政策過程由主管部門大包大攬，導致從事公民參與活動的公務人員往往是政策相關部門臨時組成，缺乏持續(xù)性和專業(yè)性，使公民參與長期處于低水平徘徊，影響公民參與公共決策水平的提升。因此，需要加大專門人才的培訓，提高政府工作的專業(yè)化水平，提高政府管理公民參與公共決策的能力和水平，從而有利于提升公民參與公共決策的水平。第二，逐步加大參與物質資本投入。我國目前公民參與公共決策的渠道，基本都是依附于政府行政管理系統(tǒng)，亟需拓展參與渠道，加大專用性資產(chǎn)投入，諸如：加大民間獨立社團建設，設立政府專門機構從事公民參與方面的工作，設立政府公民參與專項基金，建設政府公民參與專門網(wǎng)站，等等。政府應建立并完善與公民溝通對話的各種機制，如電子政務、公民調查、公民聽證或咨詢、公民論壇以及微博參與等，確保公民參與公共決策的渠道多樣化。第三，政府內部建立公民參與專門管理部門，給予一定的編制管理，變過去的“臨時任務”為常規(guī)工作，使管理公民參與活動成為政府職能之一，這樣可以大大節(jié)約公民參與公共決策的信息搜尋和時間成本，也可以加快政策議程的建立。由此可見，把公民參與公共決策作為一項長期戰(zhàn)略來開發(fā)和培育，既能降低公民參與公共決策的成本，激發(fā)公民對公共政策過程的興趣，又能有效提升參與水平，理應被各級各地政府所重視。
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