反腐倡廉制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)

　　〔摘要〕 反腐倡廉制度機(jī)制創(chuàng)新是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的關(guān)鍵。為此，要創(chuàng)新反腐倡廉教育制度，使黨員干部“不愿腐敗”；創(chuàng)新反腐倡廉監(jiān)督制度，使黨員干部“不能腐敗”；創(chuàng)新反腐倡廉預(yù)防制度，使黨員干部“不便腐敗”；創(chuàng)新反腐倡廉懲治制度，使黨員干部“不敢腐敗”。
　　〔關(guān)鍵詞〕 反腐倡廉，教育制度，監(jiān)督制度，預(yù)防制度，懲治制度
　　〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0047-03
　　近年來，我國反腐倡廉建設(shè)取得的重要成果之一，就是高度重視制度建設(shè)?！澳壳拔覈锤瘮⌒蝿菀廊粐?yán)峻的現(xiàn)實(shí)，迫切要求在采取教育、監(jiān)督、制度、懲治等綜合措施的同時，更突出地依靠制度創(chuàng)新來推進(jìn)反腐敗斗爭。” 〔1 〕胡錦濤總書記在十七屆中紀(jì)委五次全會上講話中30多次提到“制度”一詞，并明確提出“逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系。” 〔2 〕加強(qiáng)反腐倡廉制度創(chuàng)新，全面提高反腐倡廉制度建設(shè)科學(xué)化水平，依靠完善的制度和健全的機(jī)制，推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)健康發(fā)展，重點(diǎn)需從以下方面努力。
　　一、創(chuàng)新教育制度，使黨員干部“不愿腐敗”
　　十七屆中紀(jì)委五次全會上，胡錦濤總書記在強(qiáng)調(diào)建設(shè)科學(xué)嚴(yán)密完備管用的反腐倡廉制度體系時，首先提到的就是“進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉教育制度建設(shè)”。他指出，反腐倡廉建設(shè)必須從教育抓起，要“加強(qiáng)和改進(jìn)教育培訓(xùn)工作，加強(qiáng)和改進(jìn)反腐倡廉宣傳教育工作，提高反腐倡廉教育的科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。” 〔2 〕十七屆中紀(jì)委七次全會上，胡錦濤總書記又強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)反腐倡廉教育，緊緊抓住社會主義核心價值體系這個興國之魂，認(rèn)真開展理想信念教育、黨性黨風(fēng)黨紀(jì)教育和從政道德教育，大力加強(qiáng)政治品質(zhì)和道德品行教育”， 〔3 〕不斷夯實(shí)黨員干部廉潔從政思想道德基礎(chǔ)，筑牢拒腐防變思想道德防線。
　　具體來講，加強(qiáng)反腐倡廉教育制度創(chuàng)新，使黨員干部“不愿腐敗”，要圍繞以下幾個方面來進(jìn)行：一是創(chuàng)新反腐倡廉宣傳教育理念。樹立“反腐倡廉宣傳教育先行、輿論監(jiān)督先導(dǎo)”的理念，以加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部教育為重點(diǎn)，以理想信念教育為基礎(chǔ)，以崗位廉政教育為抓手，以廉政勤政先進(jìn)典型為榜樣，以違紀(jì)違法案例為反面教材，緊緊圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律創(chuàng)新反腐倡廉教育制度，進(jìn)而推廣并覆蓋到全社會。通過整合社會資源、融合各種平臺，把反腐倡廉宣傳教育從單線變成多維，從平面變成立體，從單槍匹馬變成齊抓共管，增強(qiáng)反腐倡廉宣傳教育的實(shí)效性和說服力。二是創(chuàng)新反腐倡廉宣傳教育方式。十七屆中紀(jì)委七次會議提出：“發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體在促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)中的積極作用”。 〔3 〕要充分利用視覺顯示技術(shù)、數(shù)字電子技術(shù)、三維成像技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把反腐倡廉宣傳教育融入到動漫網(wǎng)游、影視作品、文藝小說的創(chuàng)作、傳播等各個環(huán)節(jié)，不斷創(chuàng)新宣傳教育方式。推動廣播、電影、電視等傳統(tǒng)宣傳方式與互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊等新興媒體的互相融合，分類分層次開展反腐倡廉宣傳教育，更大限度地增加宣傳教育的覆蓋面、提高普及率、擴(kuò)大受眾面、增強(qiáng)影響力和滲透力。三是創(chuàng)新反腐倡廉宣傳教育機(jī)制。反腐倡廉宣傳教育工作是一項長期的、系統(tǒng)的基礎(chǔ)工程，必須把反腐倡廉宣傳教育貫穿于干部培養(yǎng)、選拔、管理、使用全過程，真正形成黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各司其職、群眾積極參與的拒腐防變的長效教育機(jī)制，使反腐倡廉宣傳教育常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，有效發(fā)揮反腐倡廉教育制度的基礎(chǔ)作用。
　　二、創(chuàng)新監(jiān)督制度，使黨員干部“不能腐敗”
　　腐敗現(xiàn)象最易發(fā)生在行政權(quán)力集中、優(yōu)勢資源集中、擁有較大資源資金配置權(quán)的部門、行業(yè)和職位，要確保反腐倡廉建設(shè)取得成效，就必須正視行政權(quán)力、資源配置權(quán)的集中度與腐敗發(fā)生頻率呈正相關(guān)這一事實(shí)，創(chuàng)新監(jiān)督制度，創(chuàng)造更多讓民眾監(jiān)督政府、監(jiān)督腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域的機(jī)會，構(gòu)建“不能腐敗”的制約機(jī)制，保證權(quán)力的運(yùn)行受到有效的監(jiān)督制約。
　　具體來講，加強(qiáng)反腐倡廉監(jiān)督制度創(chuàng)新，構(gòu)建“不能腐敗”的制約機(jī)制，要圍繞以下方面來進(jìn)行：一是既要本著以制度制約權(quán)力的原則，構(gòu)建權(quán)力自控機(jī)制；又要以權(quán)力制約權(quán)力，構(gòu)建權(quán)力之間的他控機(jī)制，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制與監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)。規(guī)范權(quán)力及其運(yùn)行，重新配置權(quán)力資源，基礎(chǔ)是做好“確權(quán)”和“分權(quán)”工作。確權(quán)要從領(lǐng)導(dǎo)干部、從重要部門開始，把權(quán)力“層層明確”；“分權(quán)”方面，當(dāng)前比較可行的是圍繞權(quán)力過于集中的崗位和存在廉政風(fēng)險的環(huán)節(jié)合理分權(quán)，單位內(nèi)班子成員之間、部門之間科學(xué)配置權(quán)重，系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行權(quán)力下放、分級辦理，加強(qiáng)崗位之間、環(huán)節(jié)之間的監(jiān)督和制約。加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力制約，制定和規(guī)范用權(quán)的具體措施，貫徹落實(shí)集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度，凡涉及行政審批、行政處罰、司法、政府投資項目、公共資源交易、財政專項資金管理等領(lǐng)域的單位和部門，必須提高決策的科學(xué)化和民主化水平。二是要以健全完善權(quán)力監(jiān)督的社會網(wǎng)絡(luò)為重點(diǎn)，把黨內(nèi)監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部日常德行監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，力求權(quán)力行使到哪里，活動延伸到哪里，監(jiān)督就實(shí)行到哪里。真正營造“制度之上沒有權(quán)威、制度之外沒有民主、制度之內(nèi)沒有自由，人人維護(hù)制度的嚴(yán)肅性”的良好氛圍。三是要實(shí)施黨務(wù)、政務(wù)公開，主動接受監(jiān)督。要按照2012年溫家寶總理強(qiáng)調(diào)的那樣，“深化改革和加強(qiáng)制度建設(shè)，深入推進(jìn)政務(wù)公開，創(chuàng)造條件讓人民群眾監(jiān)督政府；加強(qiáng)對審批權(quán)力的監(jiān)督制約，推進(jìn)審批過程、結(jié)果公開，強(qiáng)化全過程監(jiān)控；完善轉(zhuǎn)移支付項目資金管理辦法、資金分配過程和結(jié)果公開制度，以公開透明促進(jìn)規(guī)范管理；大力推進(jìn)預(yù)算決算公開；各單位公務(wù)接待費(fèi)用、公務(wù)車購置和運(yùn)行費(fèi)用、出國出境經(jīng)費(fèi)要詳細(xì)公開；加強(qiáng)督促檢查，研究推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項在一定范圍內(nèi)公開?！?〔4 〕如果真正能做到全方位、全過程、多領(lǐng)域“公開”，牢牢抓住“公開”這個“牛鼻子”，反腐防腐定會有成效。
　　三、創(chuàng)新預(yù)防制度，使黨員干部“不便腐敗”
　　黨的十七屆四中全會《決定》指出：“在堅決懲治腐敗的同時，加大教育、監(jiān)督、改革、制度創(chuàng)新力度，更有效地預(yù)防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭新成效”。〔5 〕 （P18 ）這就要求我們創(chuàng)新反腐倡廉預(yù)防制度，構(gòu)建“不便腐敗”的防控機(jī)制，有效發(fā)揮預(yù)防制度在反腐倡廉建設(shè)中的預(yù)警作用。創(chuàng)新預(yù)防腐敗制度，要拓展預(yù)防領(lǐng)域，將預(yù)防制度延伸到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各個領(lǐng)域，延伸到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會、市場中介組織等各個方面。
　　具體來講，創(chuàng)新反腐倡廉預(yù)防制度，構(gòu)建“不便腐敗”的防控機(jī)制，要圍繞以下方面來進(jìn)行：一是創(chuàng)新廉政風(fēng)險預(yù)防制度，完善廉政評價辦法和腐敗預(yù)警體系。首先，要分類分層查找廉政風(fēng)險點(diǎn)，排查可能產(chǎn)生腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要節(jié)點(diǎn)，建立體現(xiàn)崗位特點(diǎn)的防控模式，編制廉政風(fēng)險防控運(yùn)行流程圖，建立廉政風(fēng)險分析制度、預(yù)警控制機(jī)制，降低腐敗產(chǎn)生的風(fēng)險。其次，無論是重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)環(huán)節(jié)范圍內(nèi)的單位，還是其他單位和部門，都要認(rèn)真排查廉政風(fēng)險，健全內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)筑制度防線，形成以積極預(yù)防為核心、以強(qiáng)化管理為手段的科學(xué)防控機(jī)制。再次，要綜合述職述廉、行風(fēng)評議、案發(fā)情況等多種信息，科學(xué)評價一個單位或一個地區(qū)的廉政狀況。對于社會評價不高的單位或地區(qū)，要重點(diǎn)剖析原因，適時完善相關(guān)制度，調(diào)整重點(diǎn)在崗人員，及時預(yù)防腐敗的滋生和蔓延。二是創(chuàng)新行政管理制度，嚴(yán)格規(guī)范行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等行政執(zhí)法程序，完善行政執(zhí)法責(zé)任制和考核評議制，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，預(yù)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生。行政執(zhí)法責(zé)任制的核心是通過明確政府機(jī)關(guān)法定行政執(zhí)法職責(zé)，健全行政執(zhí)法評議考核體系，落實(shí)行政責(zé)任追究制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范行政執(zhí)法行為的目的。因此，要梳理執(zhí)法依據(jù)，行政機(jī)關(guān)要對非行政許可審批權(quán)、行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政服務(wù)權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政征收權(quán)等進(jìn)行全面清理，對無法律法規(guī)依據(jù)的職權(quán)項目要堅決予以取消或廢止，對于交叉重疊的職權(quán)要進(jìn)行調(diào)整；推進(jìn)行政自由裁量基準(zhǔn)制度，對本部門本系統(tǒng)執(zhí)行的規(guī)定過于原則，或?qū)ν恍袨橐?guī)定了多個處罰種類，或處罰有具體幅度的條款的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面梳理，制定行使行政處罰自由裁量權(quán)的裁量標(biāo)準(zhǔn)。裁量標(biāo)準(zhǔn)制定后，應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣_，減少尋租空間，提高預(yù)防效果；各級行政執(zhí)法部門要將其執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的職權(quán)，按照執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位的配置，分解到具體執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位，確定不同部門和不同崗位上執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任；要積極創(chuàng)新行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核方法，引入行政執(zhí)法績效評估和責(zé)任追究機(jī)制，將執(zhí)法人員及其主要執(zhí)法行為納入信息化管理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息的網(wǎng)絡(luò)傳輸和集中共享，對執(zhí)法過錯嚴(yán)格追究。三是建立健全預(yù)防腐敗信息系統(tǒng)，發(fā)揮科技的預(yù)防作用。利用現(xiàn)代科技手段精確、高效、剛性以及程序性、嚴(yán)密性、規(guī)范性等優(yōu)點(diǎn)，加強(qiáng)流程制約和過程監(jiān)控，克服人情干擾和惡意規(guī)避，增強(qiáng)預(yù)防腐敗的實(shí)效性。浙江省把信息技術(shù)引入懲防體系建設(shè)，大力推進(jìn)懲防體系信息管理、電子監(jiān)察、信訪信息管理、案件管理等系統(tǒng)建設(shè)，形成了全省統(tǒng)一的信息通暢、指揮有序、監(jiān)管規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的紀(jì)檢監(jiān)察工作管理網(wǎng)絡(luò)，初步建成了省、市、縣三級懲防體系信息管理系統(tǒng)；50家省級部門和所有市、縣（市、區(qū)）的行政審批事項納入電子監(jiān)察，并與省電子監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、實(shí)時監(jiān)管，收到了明顯成效，值得肯定和推廣。
　　四、創(chuàng)新懲治制度，使黨員干部“不敢腐敗”
　　本著“零容忍”的原則，構(gòu)建“不敢腐敗”的懲處機(jī)制，是加強(qiáng)反腐倡廉懲治制度創(chuàng)新的必然路徑。
　　所謂“零容忍”，是指不容許任何輕微的犯罪行為。1982年美國預(yù)防犯罪學(xué)家喬治·凱林和詹姆斯·威爾遜提出了著名的“破窗理論”。他們揭示了一個樸素而深刻的道理，如果一幢大樓的一扇窗戶被打破必須及時修復(fù)，否則就會誤認(rèn)為整幢大樓無人管理，從而得到可以任意破壞的心理暗示，這將危及整個制度大廈?！捌拼袄碚摗备嬖V我們，要消除犯罪現(xiàn)象，就必須對輕微的犯罪行為進(jìn)行懲處，實(shí)行“零容忍”原則。而實(shí)行“零容忍”，一是“對腐敗分子，發(fā)現(xiàn)一個就要堅決查處一個，絕不能姑息，絕不能手軟。” 〔6 〕其關(guān)鍵是要創(chuàng)新和完善懲治制度，不僅要完善刑事處罰這一實(shí)體性法律法規(guī)，使之成為懲治腐敗犯罪的重要法律依據(jù)，“在腐敗多發(fā)易發(fā)頻發(fā)的形勢下，必須把進(jìn)一步加大懲處案件的力度，作為反腐倡廉建設(shè)的主要手段；” 〔7 〕而且要創(chuàng)新和完善辭職、辭退、免職、降職、降薪等有關(guān)懲處措施，并根據(jù)違紀(jì)違法的具體情況作出既實(shí)事求是又罰當(dāng)其過的紀(jì)律和法律責(zé)任追究。另外，要創(chuàng)新和完善違紀(jì)違法財物沒收追繳責(zé)令退賠制度，防止腐敗分子利用制度漏洞對抗組織調(diào)查、掩蓋事實(shí)真相、逃脫應(yīng)受懲罰。同時要創(chuàng)新和完善反腐敗國際聯(lián)合執(zhí)法、司法協(xié)助、人員遣返、涉案資金返還等方面的國際合作機(jī)制，使腐敗犯罪分子無處藏身、無從遁形、難逃懲罰。二是要對破壞反腐倡廉制度的人和事實(shí)行“零容忍”， 〔8 〕堅持制度面前沒有特權(quán)，制度約束沒有例外。首先是對制度執(zhí)行不力、甚至違反制度的行為，堅持橫向查到邊，縱向查到底，不查個水落石出，決不罷手。其次是打破潛規(guī)則，破除關(guān)系網(wǎng)，公開公平地執(zhí)行制度。在執(zhí)行對象上，真正做到官民平等、親疏平等、上下平等、內(nèi)外平等，敢于碰硬、敢于較真。在執(zhí)行空間上，杜絕厚此薄彼、特例變通、惡意規(guī)避。在執(zhí)行程序上，嚴(yán)禁前后顛倒、本末倒置或者繞道行、越級跳。在執(zhí)行力度上，做到不以資歷深而姑息，不以職位高而免責(zé)，不以違者眾而放縱，凡違規(guī)違法者都要付出高昂的經(jīng)濟(jì)代價、政治代價甚至生命代價，使有權(quán)者不敢以權(quán)謀私藐視制度，位高者不敢以身試法傲視制度，增強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性和威懾力，構(gòu)建“不敢腐敗”的懲處機(jī)制，解決腐敗滋生蔓延的深層次問題，有效發(fā)揮反腐倡廉懲治制度的關(guān)鍵作用。
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　　責(zé)任編輯 孟