對土地使用權(quán)抵押貸款的思考

由于土地資產(chǎn)的保值和易變現(xiàn)性，利用土地使用權(quán)抵押貸款已經(jīng)成為我國金融機(jī)構(gòu)廣泛采用的一種物的擔(dān)保方式，其比重呈上升趨勢。國土部的一份統(tǒng)計報告顯示，2010年全國重點城市土地抵押面積和抵押貸款雙雙增長，全國84個重點城市抵押土地面積凈增5.1萬公頃，抵押貸款凈增7749億元，分別比上年增長35.5%和59.7%。但受國家宏觀政策調(diào)控、手續(xù)不規(guī)范等因素影響，土地抵押貸款余額等不良資產(chǎn)的比例呈上升的趨勢，抵押貸款的潛在金融風(fēng)險不斷加大。

一、存在的問題及風(fēng)險

土地抵押貸款是指土地使用權(quán)的擁有者，用其持有的土地使用權(quán)做抵押，從銀行等金融機(jī)構(gòu)獲取貸款。曾幾何時，土地抵押貸款是某些開發(fā)商空手套白狼的重要“工具”，也是助推房價的最重要因素。正常情況下，房價的構(gòu)成主要由土地成本、建安及稅費成本、開發(fā)商利潤三部分構(gòu)成，其中開發(fā)商的前期投入理應(yīng)是土地成本、建安及稅費成本，然而過去土地抵押貸款監(jiān)管尚未完善，許多開發(fā)商拍下土地的同時辦理土地抵押貸款，憑借貸款以及預(yù)售款支付土地出讓金，而建設(shè)成本則由建筑商墊款，所有費用等房屋銷售完成后結(jié)算，開發(fā)商的前期投入幾乎可以忽略不計。需要指出的是，現(xiàn)在土地抵押貸款不僅是企業(yè)行為。去年各地上馬很多項目，急需大量資金，不少地方政府以土地抵押獲得貸款。所以說，隨著國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度不斷加大，對土地市場的最嚴(yán)格管理，使得土地抵押貸款風(fēng)險漸現(xiàn)。

（一）地價被高估。受中介部門評估趨利性影響，高估地價現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，這是土地抵押貸款最大、也是最隱蔽的風(fēng)險。由于土地抵押貸款的評估費是根據(jù)評估價值的固定比例收取，許多中介部門為了多收取評估費，故意高估地價，有的以貸款金額倒估地價，使土地抵押貸款從一開始就存在抵押值不足的信貸風(fēng)險。同時，由于目前申請辦理抵押貸款的土地，多數(shù)并未實際開發(fā)，有的位于城市邊緣，有的雖處城市開發(fā)區(qū)，但所處位置偏僻。地理位置直接決定了土地升值空間能否抵得過貸款利息，許多地方的規(guī)劃存在較大變數(shù)，特別是中小市、縣、城鎮(zhèn)尚未開發(fā)的土地，不確定性更大。還有，國家對土地從緊調(diào)控、對征用土地補(bǔ)償規(guī)定的調(diào)整和對部分地區(qū)工業(yè)園區(qū)的整頓及關(guān)停，也使部分土地抵押貸款的風(fēng)險陡增。此外，當(dāng)前開發(fā)商貸款購買或是政府手中的土地，除一部分無力開發(fā)形成閑置不能按期收回外，相當(dāng)部分投機(jī)意圖明顯，有的待土地價高后出讓，有的待房價上漲后再開發(fā)。抵押貸款土地“長閑不用”，在少數(shù)地方形成了“圈地運動”，使一些土地被“擱荒”。

（二）貸款抵押類型選擇不好確定。普通抵押與最高額抵押的選擇風(fēng)險。如果選擇普通抵押，風(fēng)險比選擇最高額抵押風(fēng)險要小。最高額抵押貸款是目前倒貸現(xiàn)象的主要形式。最高額抵押貸款由于貸款周期較長和本身固有的債權(quán)不確定性，決定了其風(fēng)險比普通抵押貸款高。房地統(tǒng)一抵押與單一土地使用權(quán)或房產(chǎn)使用權(quán)抵押選擇風(fēng)險。對于國有土地使用權(quán)而言，如果無地上定著物，則國有土地使用權(quán)可以單獨設(shè)定抵押；如果存在地上定著物，則無論是以房產(chǎn)作抵押還是以房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押，都必須堅持“房地一致”的原則，以土地使用權(quán)抵押的，房產(chǎn)同時抵押；以房產(chǎn)抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。具體表現(xiàn)為由于沒有房屋權(quán)屬證明或者單個抵押一方的價值已經(jīng)足夠等原因，借款方只愿意抵押房屋或只提供土地使用權(quán)抵押，不能或不愿同時提供二者合一的抵押，使該抵押擔(dān)保產(chǎn)生法律風(fēng)險。但是對于以商品住宅或商鋪抵押貸款而言，登記部門僅憑房屋產(chǎn)權(quán)證明辦理抵押登記，實現(xiàn)抵押權(quán)時，人民法院可以查封，并可以根據(jù)抵押權(quán)人的申請，依法拍賣、變賣或者抵債，經(jīng)登記的土地使用權(quán)抵押不受法律保護(hù)。反擔(dān)保抵押與普通抵押的選擇風(fēng)險。為保證債權(quán)的實現(xiàn)，很多企業(yè)選擇反擔(dān)保的方式進(jìn)行抵押貸款。在實踐過程中，反擔(dān)保抵押比普通抵押登記手續(xù)復(fù)雜，費用高、周期長，不利于運作，只是降低了抵押人的風(fēng)險，但增加了銀行的金融風(fēng)險。

（三）國家宏觀形勢隨時影響地價。2010年4月份公布的《2009年中國國土資源公報》中國土部曾提醒，“地方須警惕土地抵押貸款風(fēng)險”。隨著中央對樓市調(diào)控的進(jìn)一步深入，開發(fā)商資金鏈趨緊、拿地?zé)崆橹鸩浇档停恋厥袌龀霈F(xiàn)價格波動成為不爭的事實，土地抵押貸款風(fēng)險也成為了國土部門下半年“關(guān)照”的重點。未來樓市調(diào)控一旦收緊，土地價格出現(xiàn)波動，國土部對土地抵押貸款的監(jiān)管可能更加嚴(yán)格，并且已將土地抵押貸款、農(nóng)地“非農(nóng)化”等被重點列入。 目前，特別是在土地儲備與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，地方政府以高估值的土地作為抵押獲得貸款，投入土地儲備或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再以土地出讓回收資金獲得收益，并償還貸款。如果高地價無法維持，地方政府繼續(xù)獲得貸款或償還貸款的鏈條將難以為繼。

（四）土地成金融業(yè)“風(fēng)險貨幣” 。全國土地抵押貸款金額相當(dāng)大，但土地抵押的收益率約為30%，遠(yuǎn)高于銀行貸款利率。所以說使用土地抵押進(jìn)行貸款仍將是政府或其他部門融資的主要手段。有專家表示，盡管隨著樓市調(diào)控趨緊，土地價格可能出現(xiàn)波動，但風(fēng)險依舊可控。但銀行監(jiān)管部門的擔(dān)憂并未消除。來自北京市銀行業(yè)聯(lián)合會的統(tǒng)計顯示，目前我國銀行貸款中，約半數(shù)貸款以房地產(chǎn)土地做抵押。該聯(lián)合會負(fù)責(zé)人曾明確指出，受政策、管理、操作等因素影響，土地抵押貸款的風(fēng)險隱患越來越突出。在當(dāng)前房地產(chǎn)與金融業(yè)關(guān)聯(lián)度過高的情況下，土地逐漸成為金融業(yè)的“風(fēng)險貨幣”。對于銀行監(jiān)管部門的擔(dān)憂，國土部已經(jīng)做出部署，將進(jìn)一步加強(qiáng)與銀監(jiān)會、證監(jiān)會的協(xié)同合作，把土地抵押信息與銀監(jiān)會共享，以便銀監(jiān)會更好地把握土地抵押貸款。并且隨著未來樓市調(diào)控力度的逐步加大，土地價格必將出現(xiàn)波動，國土部在土地抵押貸款方面的監(jiān)管將更加嚴(yán)格。

（五）土地登記不規(guī)范將導(dǎo)致風(fēng)險。盡管國家有明確的《土地登記辦法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》等依據(jù)，對土地用途、土地取得方式、土地年期等土地條件的登記有明確的登記要求，但目前在土地證的填寫和登記資料的準(zhǔn)備上，有的地方隨意性強(qiáng)、填寫不規(guī)范，給抵押權(quán)的設(shè)立和實現(xiàn)帶來了風(fēng)險。登記人員或地籍調(diào)查人員不是法定人員。《土地調(diào)查條例》第三章第十四條規(guī)定，土地調(diào)查人員應(yīng)考核領(lǐng)取全國統(tǒng)一的調(diào)查員工作證。實際操作過程中，由于人員的調(diào)整和變動，從事土地權(quán)屬審核和登記審查的人員，特別是最后審批人員多數(shù)不是土地登記上崗人員，從事地籍調(diào)查的工作人員也多數(shù)沒有調(diào)查員工作證。

（六）一些評估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人本身的專業(yè)素質(zhì)與管理素質(zhì)就不高，并嚴(yán)重忽視執(zhí)業(yè)中的風(fēng)險，對執(zhí)業(yè)人員也不進(jìn)行風(fēng)險教育；一些評估機(jī)構(gòu)的評估質(zhì)量審核人員在復(fù)核過程中，也是馬馬虎虎，沒有很好的履行自己的崗位職責(zé)，對于許多習(xí)慣性的違規(guī)視而不見；有的機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中不遵守土地評估的技術(shù)規(guī)范和職業(yè)道德，迎合委托方的不正當(dāng)要求，搞虛假評估，不顧誠信準(zhǔn)則，“高估”、“低估”，損害評估的真實性，侵害公共或部分人的利益，這樣，若實現(xiàn)債權(quán)時處置抵押土地，銀行就要受經(jīng)濟(jì)損失。

二、防范土地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險的措施

（一）銀行要及時掌握政策變動情況，做好經(jīng)濟(jì)形勢的預(yù)報和分析。銀行應(yīng)及時了解國家出臺的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，同時要加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)形勢和地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢分析，加強(qiáng)土地政策、金融政策變化對土地抵押貸款的影響程度研究，全面把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，了解禁止供地和限制供地政策，盡可能地防范抵押的各種風(fēng)險。國土資源管理部門要提供擬抵押貸款宗地相關(guān)信息，規(guī)范土地抵押貸款登記行為。國土資源管理部門要做好信息預(yù)測和發(fā)布工作，對土地權(quán)利的查封、扣押等土地信息要方便商業(yè)銀行查詢。同時，國土資源管理部門要結(jié)合《土地登記辦法》和《物權(quán)法》，完善土地登記制度，進(jìn)一步規(guī)范土地登記行為。

（二）正確判斷土地的權(quán)利。土地屬登記信息的公開性和登記內(nèi)容的可信賴性，為交易當(dāng)事人提供了較大的便利，減少了交易成本，保證了交易較快完成。在抵押價值評估過程中，一方面應(yīng)當(dāng)注意銀行的權(quán)益，另一方面應(yīng)當(dāng)對抵押人抵押的土地可以真正讓渡的權(quán)利價值，根據(jù)應(yīng)當(dāng)占有且已經(jīng)占有的資料和現(xiàn)場踏勘掌握的情況作出正確的判斷，才能保證為后續(xù)抵押價值評估創(chuàng)造必要的條件，才可能保證后續(xù)抵押價值評估作業(yè)的正確性。

（三）銀行要對抵押地塊搞好調(diào)查研究，合理確定抵押貸款類型和期限。銀行應(yīng)了解每宗土地的土地信息，包括規(guī)劃用途、地類、權(quán)屬、地價、土地建筑密度等情況。在具體地塊抵押貸款時，必須充分了解具體地塊的有關(guān)情況，特別是土地權(quán)利的取得方式、土地權(quán)利的限制性條款等，要通過了解城市規(guī)劃等有關(guān)信息，確定抵押地塊的未來價值，選擇升值潛力大或預(yù)期收益高的地塊作抵押。對擬提供貸款的地塊，貸款銀行要做好可行性分析和收益方案預(yù)測分析，減少盲目性，增強(qiáng)預(yù)測能力；要定期反饋抵押宗地的現(xiàn)狀信息。在搞好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，要針對不同的企業(yè)和宗地信息，確定抵押貸款類型和期限。

（四）要提高評估人員素質(zhì)。土地評估人員要嚴(yán)格遵守資產(chǎn)評估操作規(guī)程，遵守職業(yè)道德要求，評估師在承攬業(yè)務(wù)、評估操作、評估報告形成過程中不能受其他任何單位干預(yù)和影響，要在實質(zhì)上和形式上保持雙重獨立。國土資源部門要經(jīng)常舉辦土地估價師的繼續(xù)教育培訓(xùn)，資產(chǎn)評估人員要通過理論學(xué)習(xí)和實踐鍛煉，對在規(guī)定時間內(nèi)不能完成培訓(xùn)內(nèi)容的估價師應(yīng)采取吊銷其證書的方法，這樣才能大力提高評估人員自身綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（作者單位：菏澤市國土資源局開發(fā)區(qū)分局）