如何破解村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩難題

在村集體經(jīng)濟(jì)組織中，其財產(chǎn)權(quán)歸全體成員共同所有。在這種產(chǎn)權(quán)制度中，成員共同享有村集體財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分權(quán)。實行家庭承包經(jīng)營后，成員獲得用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，這一財產(chǎn)權(quán)得到較好保障。

然而，村集體經(jīng)濟(jì)組織尚有一部分資產(chǎn)，如企業(yè)、物業(yè)、機(jī)動地、水塘、征用村地所得收益等，或由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，或?qū)嵭谐邪?jīng)營、租賃經(jīng)營、入股等。對這部分資產(chǎn)，由于成員的財產(chǎn)權(quán)模糊和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題，成員的財產(chǎn)權(quán)難以得到保障，并最終體現(xiàn)為成員收益權(quán)缺失。

破解村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩的難題，需實施以賦權(quán)和多予為內(nèi)核的改革。

賦權(quán)

在賦權(quán)上，需要針對現(xiàn)階段集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益缺失的問題，以向村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員賦權(quán)為取向，推進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。具體而言，需要從以下幾個方面進(jìn)行賦（還）權(quán)。

一是賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立運作權(quán)。

村集體經(jīng)濟(jì)組織成為“小矮人”的重要原因之一，是從人民公社化實行政社合一起，其獨立運作權(quán)即缺失。1983年開始實行政社分設(shè)，鄉(xiāng)級實行了政社分設(shè)，但村兩委與村集體經(jīng)濟(jì)組織未有效分開。有人會提出這樣一個問題，即現(xiàn)在有很多“空殼村”，有必要實行村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立運行嗎？

筆者認(rèn)為，這是擺脫“空殼村”困境，實現(xiàn)發(fā)展壯大的前提。首先，無論是有經(jīng)營收入的村，還是無集體經(jīng)營性收入的“空殼村”，集體經(jīng)濟(jì)都是客觀存在的，除歷史延續(xù)因素外，根本的是有集體所有的資產(chǎn)，特別是有土地等生產(chǎn)資料。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地日益升值，并呈資本化趨勢，不僅城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村，就是“空殼村”也會憑借其集體所有的土地，逐步獲得來自土地征用、租賃、入股等的收入?？梢姡寮w經(jīng)濟(jì)組織獨立運作的緊迫性日增。其次，村委會代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，起到了精簡機(jī)構(gòu)和人員的作用，但對村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一些負(fù)面作用。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，主要職能是提供社區(qū)公共管理與服務(wù)。計劃生育、社會治安綜合治理等服務(wù)任務(wù)繁重，村支兩委干部用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的精力相對較少，不利于村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再加上村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)沒有量化到成員，成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中的財產(chǎn)權(quán)難以保障。在這種治理結(jié)構(gòu)下，有的村干部還滋生腐敗。村委會代行村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，弊端明顯，是相當(dāng)部分村集體經(jīng)濟(jì)組織日趨弱化、邊緣化的重要因素之一。如果實行政社分開，讓集體經(jīng)濟(jì)組織獨立承擔(dān)土地承包、資源開發(fā)、資本積累、資產(chǎn)增值等集體資產(chǎn)管理經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)能，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立運作，建立起以成員認(rèn)可為主的績效考評體系，村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)營創(chuàng)收的動力必然增強(qiáng)，保障成員權(quán)益的壓力將變成村集體經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的原動力。

鑒于此，應(yīng)當(dāng)采取兩項措施：一是通過立法賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，明確其市場主體地位。二是實行政社分設(shè)，即將村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織分開，賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織獨立運作權(quán)。這是有法律依據(jù)的?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定：“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法的權(quán)利和權(quán)益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”；第17條第1款規(guī)定：“集體經(jīng)濟(jì)組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)”。

二是還組級所有權(quán)。

在改革前“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的體制下，生產(chǎn)隊（改革以來在村民自治框架下稱之為村民小組，一些地方稱為社）本來就有財產(chǎn)權(quán)。然而，改革以來，大多數(shù)組級財產(chǎn)權(quán)被過渡到村。這一制度之所以能夠悄然順利實施，在于農(nóng)民獲得了承包經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)民對其在集體中其他權(quán)益的意識淡化，并在現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下被有意無意地誘導(dǎo)而認(rèn)同集體財產(chǎn)權(quán)由村兩委說了算。這正是產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致成員對集體經(jīng)濟(jì)缺乏關(guān)注、監(jiān)督而任其發(fā)展的惡性循環(huán)。不僅如此，在若干小村并成大村的過程中，又把村集體所有的范圍擴(kuò)大，發(fā)生集體資產(chǎn)流失和平調(diào)現(xiàn)象。

尊重歷史形成的財產(chǎn)權(quán)，還權(quán)于組，讓組具有財產(chǎn)所有權(quán)，可以強(qiáng)化成員財產(chǎn)權(quán)不可侵犯的意識，讓成員更充分地分享集體財產(chǎn)權(quán)的收益，進(jìn)而可以增強(qiáng)集體組織的凝聚力，增強(qiáng)成員參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。

三是還成員財產(chǎn)權(quán)及相應(yīng)的收益權(quán)。

成員在集體經(jīng)濟(jì)組織中的財產(chǎn)權(quán)，在1950年代初的初級社中是較清晰的，但在高級社及其后的人民公社中則呈模糊狀態(tài)。還成員的財產(chǎn)權(quán)，就是要在現(xiàn)有村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)人人有份的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確成員在村集體經(jīng)濟(jì)組織中的財產(chǎn)權(quán)，其中以股權(quán)形式將財產(chǎn)量化到成員是受歡迎的形式。如此明晰成員的財產(chǎn)權(quán)，成員可以獲得村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)增值的收益，同時也承擔(dān)資產(chǎn)損失的相應(yīng)責(zé)任，避免財產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致的“人人有份、人人失權(quán)”問題，可以調(diào)動成員積極性，也增強(qiáng)成員對村集體經(jīng)濟(jì)組織運作進(jìn)行監(jiān)督的主動性，避免內(nèi)部人員控制等弊端。還成員的財產(chǎn)權(quán)，其最終目的是還成員的收益權(quán)。為此，對現(xiàn)行村集體經(jīng)濟(jì)組織的分配政策，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益，除公益金、公積金、風(fēng)險金等外，主要應(yīng)用于成員分配。對于一些集體經(jīng)濟(jì)組織代成員支付的合作醫(yī)療等費用，還是應(yīng)將其先分配給成員，然后再由成員繳納。這看似多此一舉，但可以增強(qiáng)成員分享村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展成果之感，以增強(qiáng)其參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動性和積極性。

多予

在多予上，應(yīng)加快城鄉(xiāng)二元制度向一元制度的轉(zhuǎn)變，逐步剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能，讓公共財政的陽光把農(nóng)村照得更亮。

一是剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的應(yīng)由政府承擔(dān)的社會公益事業(yè)功能。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，公共財政開始覆蓋農(nóng)村，加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展的財政投入，并在農(nóng)村實行了“一事一議”籌資籌勞的財政獎補(bǔ)政策，這使得應(yīng)由政府承擔(dān)的社會公益事業(yè)職能已開始從村集體經(jīng)濟(jì)組織中剝離。今后，隨著國家財政實力的增強(qiáng)，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步剝離這一職能。為此，在財政體制改革上，應(yīng)加快城鄉(xiāng)一元化制度改革進(jìn)程，以“一事一議”籌資籌勞發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)為過渡，并隨著國家財政收入的增加而增加農(nóng)村公共事業(yè)投入，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使村集體經(jīng)濟(jì)組織提供社會公益事業(yè)經(jīng)費支撐的職能逐步退出歷史舞臺。需要指出的是，剝離提供農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展經(jīng)費支持等職能，不是要退出集體經(jīng)濟(jì)組織向成員提供生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的職能，相反，后者還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，而且剝離前一職能后，可以更有經(jīng)濟(jì)實力發(fā)揮后一種職能。

二是剝離村集體經(jīng)濟(jì)組織提供村兩委組織正常運轉(zhuǎn)費用的職能。農(nóng)村稅費改革后，對村級組織正常運轉(zhuǎn)實施了政府財政轉(zhuǎn)移支付政策，這在一定程度上剝離了村集體經(jīng)濟(jì)組織提供村支兩委正常運轉(zhuǎn)費用的職能。但是，現(xiàn)在對村的財政轉(zhuǎn)移支付還不能完全保障村級組織的正常運轉(zhuǎn)，不足部分還需要村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營收入補(bǔ)充。為此，應(yīng)增加對村支兩委的財政轉(zhuǎn)移支付力度，改變現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付不足的狀況，保障村級組織更好地運行，使村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)村兩委組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費的職能也逐步退出歷史舞臺。

村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的完善，需要一整套措施系統(tǒng)推進(jìn)。我們所要做的，就是持之以恒地以賦權(quán)和多予為改革取向，不能采取相反的措施固化村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益缺失的狀態(tài)，否則，村集體經(jīng)濟(jì)將成為棄之不能而又難以長高的“小矮人”。