網(wǎng)格化復合式管理——推進農(nóng)村社會管理的新途徑

由湖北省十堰市殘聯(lián)、十堰市茅箭區(qū)民政系統(tǒng)以及十堰市茅箭區(qū)大川鎮(zhèn)黨委部分工作人員組成的駐卡子村工作組（以下簡稱工作組），在茅箭區(qū)全區(qū)開展的“三萬”（萬名干部進萬村入萬戶）活動中，深入調(diào)查研究，以卡子村為試點，探索了農(nóng)村尤其是貧困村社會管理的新途徑。

卡子村的基本情況

卡子村有2.4萬余畝山場，420畝耕地，187戶702人。主要農(nóng)產(chǎn)品有白玉春蘿卜、包菜、金銀花等。2010年人均純收入3121元。

近年來，全村干部、群眾積極向上級爭取政策支持，向內(nèi)挖潛，全村基礎設施和經(jīng)濟發(fā)展逐步改觀：新修2條村組公路，實現(xiàn)村組道路硬化率達70%；鋪設10.6公里自來水管道；積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，種植500畝金銀花，培育發(fā)展5個養(yǎng)殖大戶，戶年均純收入達3萬余元；向上級爭取資金50萬元，亮化120余戶房屋，建起50余口沼氣池、1個農(nóng)民文化小廣場、1間文化圖書室。同時，在各項強農(nóng)惠農(nóng)政策的引導下，全村650人參加新農(nóng)合，占總?cè)藬?shù)的92.6%；全村300多人享受了農(nóng)村低保；綜治維穩(wěn)工作卓有成效，農(nóng)村社會治安狀況良好，幾年來未發(fā)生一起刑事案件。

卡子村社會管理

存在的難點及問題

由于山區(qū)惡劣的自然環(huán)境與落后的基礎條件短期無力改善，傳統(tǒng)的基層管理體制和管理模式在改革中尚未擺脫行政干預的影響，目前卡子村仍然存在較多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

社會管理模式亟待創(chuàng)新。在建設社會主義新農(nóng)村的大背景下，傳統(tǒng)的矛盾疏導機制與組織效用減弱，集體力量弱化，加上轉(zhuǎn)型的農(nóng)村社會關系復雜化、矛盾多樣化，導致農(nóng)村公共事務管理矛盾日益突出：在村民層面上，由于思想保守、素質(zhì)不高等因素，村民在公與私的利益沖突中，對服務的需求愿望增多，而參與、協(xié)同、自治、自律、互律的積極性不高；在村級層面上，卡子村雖建立了村民會議和村民代表會議等制度，但召開村民會議困難，落實不夠；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，雖然國家三農(nóng)政策力度逐漸加大，市場經(jīng)濟體制逐步完善，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變，但農(nóng)村公共服務體系尚未健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏從行政命令管理型向指導服務型轉(zhuǎn)變的心理和能力準備，在面對各種復雜問題時感到力不從心。

農(nóng)村集體經(jīng)濟仍較薄弱。因為是山區(qū)，加之尚未形成支柱產(chǎn)業(yè)，村集體經(jīng)濟實力較弱。卡子村現(xiàn)種植金銀花面積達500余畝，但缺少種植技術；農(nóng)業(yè)小額貸款辦理難，部分村民想發(fā)展產(chǎn)業(yè)但資金受限；村集體經(jīng)濟負債高達30萬元。同時，農(nóng)業(yè)科技推廣資金投入不足，農(nóng)業(yè)科技人員短缺，雖然種植業(yè)比重大，但農(nóng)民常常因缺乏市場供求信息而增產(chǎn)不增收，增量不增值。

農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后。由于農(nóng)村學前教育投入不足，全村近30名4歲以下兒童沒有享受學前教育；村衛(wèi)生室人員老齡化嚴重，已不能滿足群眾就醫(yī)需要；農(nóng)村文化體育設施建設滯后；農(nóng)村戶籍身份、教育、就業(yè)、公共服務以及公共財政等仍實行城鄉(xiāng)分治，導致城鄉(xiāng)之間的各種要素不能合理流動和統(tǒng)籌配置。

農(nóng)業(yè)基礎設施現(xiàn)狀堪憂。部分組級道路、通戶路、過河橋沒有修建或硬化；部分農(nóng)戶改廁及環(huán)境整治沒有實施；河道沒有得到有效的治理；水利設施老化嚴重，難以維持正常使用，抗災能力大大下降。同時，大型灌溉設施及大型農(nóng)用固定資產(chǎn)短缺，農(nóng)業(yè)機械化程度低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式比較落后。

農(nóng)村社會管理機制

改革和創(chuàng)新的路徑

卡子村的現(xiàn)狀在一定程度上代表了不發(fā)達農(nóng)村的基本狀況。綜合上述情況，結(jié)合新農(nóng)村建設內(nèi)涵，工作組認為，要實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效管理，必須推動建立一種網(wǎng)格化復合式的農(nóng)村社會管理機制，以維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定。網(wǎng)格化復合式的農(nóng)村社會管理機制，是立足于當前農(nóng)村社會已經(jīng)分化的特征，建立主體多元、規(guī)則法治、體系健全的社會管理新機制。

加強農(nóng)村組織建設，實現(xiàn)基層黨組織全覆蓋。首先，在管理主體上突破政府單一管理的局面，推動農(nóng)村社會管理主體的多元化，使基層黨組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織、企業(yè)及農(nóng)民等不同主體都參與到農(nóng)村社會管理實踐之中。其次，為走出農(nóng)村工作“老辦法不靈、新辦法不明，硬辦法用不得、軟辦法不頂用”的困境，要在村黨支部的領導下，以農(nóng)民居住相對集中的居民點、山頭、片區(qū)為單元，設立農(nóng)村中心戶。中心戶的職責為“一聯(lián)二傳三收四帶”，即聯(lián)系農(nóng)戶，了解農(nóng)戶情況，反映群眾呼聲；傳達上級各項方針、政策及科學文化知識；收集并及時反映計劃生育、社會治安、突發(fā)事件等信息；帶頭執(zhí)行各項方針、政策，學習科學技術、法律法規(guī)，勤勞致富，帶頭辦理本區(qū)域公益事業(yè)，維護社會穩(wěn)定。建立完善鎮(zhèn)、村、中心戶矛盾糾紛三級排查調(diào)處網(wǎng)絡、農(nóng)村文化建設網(wǎng)絡、農(nóng)村安全管理網(wǎng)絡、農(nóng)技傳播網(wǎng)絡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會網(wǎng)絡和社會化服務網(wǎng)絡等，形成農(nóng)村管理網(wǎng)絡化體系。

加強農(nóng)村法治建設，實現(xiàn)農(nóng)村維穩(wěn)組織全覆蓋。如何實現(xiàn)創(chuàng)新和低成本穩(wěn)定呢？工作組認為要努力構(gòu)建以群眾為主體、黨政職能部門為主導的基層維穩(wěn)組織模式。為此，工作組假設了一種“3+1”維穩(wěn)模式?！?”是在村一級建綜治工作站，設“一干兩員”，即綜治專干、治安隱患信息員和矛盾糾紛調(diào)解員，專抓農(nóng)村社會穩(wěn)定和安全。在現(xiàn)居住片區(qū)的基礎上，建綜治小區(qū)，管40~60戶農(nóng)戶，每10戶設一綜治小組，由一名威信較高的村民負責。“1”是在各村設立一支治安巡防隊，開展村民互保和治安巡邏防范。為充分調(diào)動起村級維穩(wěn)組織工作人員的積極性，還要進一步建立 “獎兩頭、補中間”的激勵機制，區(qū)財政每年安排專項資金，給綜治區(qū)長每月100元/人的工作津貼。對“一干兩員”、調(diào)解員、保安員和治安巡防隊員，實行年度集中考評，對其中業(yè)績突出者進行表彰。

“3＋1”組織模式，細化了農(nóng)村社會管理層次，在維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。通過讓那些有威望、有能力、群眾認可的農(nóng)民主動參與農(nóng)村的各項事務，增強了基層管理的“親和力”，實現(xiàn)了黨委、政府組織管理與農(nóng)民自我管理以及有限的警力與無限的民力之間的有機結(jié)合。

更新管理理念，實現(xiàn)農(nóng)村基層民主組織全覆蓋。村民自治的目的是保障廣大村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。工作組認為，在當前村干部的補貼少但任務重、大多數(shù)村民不愿意成為村干部的情況下，在完善村（居）級民主管理的基礎上，進一步建立“村代會”，初步建立起片區(qū)內(nèi)“自己的事自己想、自己議、自己干、自己管”的議事管事機制，實現(xiàn)區(qū)域管理民主化，形成黨支部領導、村代會決策、村委會執(zhí)行、村民監(jiān)督委員會監(jiān)督的村級組織新架構(gòu)。同時，配套完善“五事制”，即建立和完善“干部問事、群眾說事、集中議事、及時辦事、定期評事”的制度，著力疏通農(nóng)村干部群眾聯(lián)系的渠道，營造社會化服務的寬松環(huán)境。

增強風險管理意識，推進農(nóng)村經(jīng)濟合作組織全覆蓋。當前，農(nóng)村一家一戶的分散經(jīng)營模式，使農(nóng)民很難在激烈的市場競爭當中致富。要帶領廣大農(nóng)民闖市場，實現(xiàn)共同富裕，必須解決好“橋”和“船”的問題。工作組認為，“橋”和“船”就是農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，要按照“民辦、民管、民受益”的原則，出臺一系列政策，開展多方面的培訓，因地制宜，大力培育發(fā)展各類農(nóng)村經(jīng)濟合作組織。在組織上，要在全區(qū)建立起各種協(xié)會、專業(yè)化服務組織，帶動農(nóng)戶。在類型上，要圍繞山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，壯大特種動物養(yǎng)殖、蔬菜種植、茶葉及金銀花等產(chǎn)業(yè)，并通過組織生產(chǎn)項目，使更多的農(nóng)村惠農(nóng)政策得到更好的落實。在結(jié)構(gòu)上，要從農(nóng)村能人入手，高度重視、發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)“五型能人”，即創(chuàng)業(yè)型、帶動型、社會管理型、愛崗敬業(yè)型、科技文化型能人。實行村干部和村民代表直接聯(lián)系農(nóng)村能人，通過機制創(chuàng)新、科學管理，提高能人管理的組織化水平。依靠“抱團闖市場”，既可以壯大農(nóng)民群眾的市場話語權(quán)，也可以進一步規(guī)范廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營行為，減少由于“違規(guī)”操作而產(chǎn)生的經(jīng)濟糾紛，維護市場經(jīng)濟秩序，極大地消除社會不穩(wěn)定因素。

增強城鄉(xiāng)一體化管理意識，實現(xiàn)城市公共服務農(nóng)村全覆蓋。當前農(nóng)村社會管理出現(xiàn)的問題，很大程度上是公共服務相對不足的問題，因此，必須建立城鄉(xiāng)一體化管理模式，把城市公共服務內(nèi)容和管理方式向農(nóng)村推進。首先，在內(nèi)容上，要以農(nóng)村社區(qū)建設為出發(fā)點，在不改變農(nóng)村民主自治形式的前提下，建立以城鄉(xiāng)低保、五保、社保、醫(yī)保為一體的公共服務平臺，進而推進教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等工程。其次，創(chuàng)新實踐“為民服務代理制”。山區(qū)交通不便，群眾辦事難，應當盡快在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）設立為民服務代理機構(gòu)，定點接收群眾的辦事申請，無償提供“全天候、無休日、一站式”全程代理服務。

（本文由湖北省十堰市茅箭區(qū)殘聯(lián)黨組書記、茅箭區(qū)民政局副局長吳團結(jié)執(zhí)筆）