農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查方法研究——以重慶市長壽區(qū)為例

星財華XING Cai-hua

（重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶 400020；國土資源部土地利用重點(diǎn)實(shí)驗室重慶研究中心，重慶 400020；重慶欣榮土地房屋勘測技術(shù)研究所，重慶 400020）

（Chongqing Municipal Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute，Chongqing 400020，China；Chongqing Research Center，Key Laboratory of Land Use，Ministry of Land and Resources，Chongqing 400020，China；Chongqing Xinrong Land Housing Survey Technology Institute，Chongqing 400020，China）

0 引言

目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨著建設(shè)滯后，集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作量大等一系列問題，然而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，其中的種種弊病日益顯露出來，而且集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是強(qiáng)化耕地保護(hù)機(jī)制，調(diào)動億萬農(nóng)民自覺保護(hù)耕地積極性的重要舉措，是依法保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益、促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的一項法律制度，是完善農(nóng)村土地管理制度、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的客觀要求，是開展征地拆遷、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、土地復(fù)墾置換和土地整理等國土管理工作的重要基礎(chǔ)，為使農(nóng)村集體土地所有權(quán)界線更準(zhǔn)確，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化耕地保護(hù)機(jī)制，調(diào)動廣大農(nóng)民自覺保護(hù)耕地的積極性，依法保護(hù)國家和農(nóng)民集體土地權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障農(nóng)村土地依法合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，筆者通過對重慶市長壽區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作中所涉及的主要內(nèi)容、調(diào)查方法、存在問題等進(jìn)行了總結(jié)，并進(jìn)行了如下分析。

1 主要數(shù)據(jù)信息源

本次長壽區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作以航空、航天遙感影像為主要信息源，采用1∶2000比例尺進(jìn)行，充分應(yīng)用航空、航天遙感技術(shù)手段，以最新的標(biāo)準(zhǔn)分幅正射影像圖作為外業(yè)調(diào)查的工作底圖。

2 主要技術(shù)方法

此次長壽區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作主要分為準(zhǔn)備工作、權(quán)屬調(diào)查、內(nèi)業(yè)處理、編寫總結(jié)報告、檢查驗收共五個階段，各個階段的主要工作內(nèi)容如圖1所示。

從以上工作流程圖中我們可以看到此次確權(quán)登記發(fā)證工作的主要內(nèi)容及整個流程，同時此次確權(quán)工作還具有以下兩方面的特點(diǎn)：

圖1 權(quán)屬調(diào)查工作流程圖

2.1 基于全野外的調(diào)查方法 本次確權(quán)工作采用全野外的調(diào)查方法，調(diào)查資料及工具主要包括調(diào)查底圖、協(xié)議書、有爭議土地原由書、筆、記錄表格、簡單測量工具如皮尺、比例尺等，并在出發(fā)前規(guī)劃好調(diào)繪路線，做到走到、看到、問道、畫到（四到），確保不漏調(diào)繪每一宗地為原則，對于影像不清晰、實(shí)地發(fā)生了變化的地理名稱、雙方飛地、權(quán)屬性質(zhì)等都要向指界人或委托人現(xiàn)場詢問清楚以減少后期的爭議。

2.2 基于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的土地利用數(shù)據(jù)庫建設(shè)方法 按照國家統(tǒng)一的農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，對權(quán)屬圖形數(shù)據(jù)進(jìn)行采集編輯，錄入相關(guān)聯(lián)的屬性數(shù)據(jù)，借助數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，建立集圖形、影像、屬性、文檔為一體的農(nóng)村地籍?dāng)?shù)據(jù)庫。

3 主要技術(shù)指標(biāo)及要求

3.1 宗地和地籍編號

①屬同一農(nóng)民集體擁有的權(quán)屬界址線所封閉的集體土地（含該集體所有的建設(shè)用地）劃分為一宗地。

②同一所有者的集體土地被高速公路、河流等雙線國有土地（1∶1萬現(xiàn)狀圖上表示為雙線的）分割的，原則上應(yīng)分別劃分宗地。對線狀地物狹窄、圖上難以準(zhǔn)確反映其實(shí)地狀況的，可不單獨(dú)分宗，但要在調(diào)查時注明，并相應(yīng)扣除其面積。

③有爭議的土地，不得劃入任何宗地，待爭議調(diào)解、處理、確權(quán)后，再行劃入相關(guān)宗地或單獨(dú)立宗。

④宗地編號以縣級行政區(qū)為單位，采用1：1萬土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫中統(tǒng)一權(quán)屬編號以宗地為單位，界址點(diǎn)編號以宗地為單位，按順時針方向以阿拉伯?dāng)?shù)字表示，編號順序采用從左到右，從上到下。

3.2 權(quán)屬調(diào)查

①指界人，農(nóng)村集體所有土地的指界人為該社社長或委托代理人，并由村委會出具證明。國有土地使用權(quán)的指界人為該國有土地使用者，可以是法人代表、自然人或委托代理人。

②指界通知按調(diào)查工作計劃，分片公告通知集體土地所有者或國有土地使用者到場指界。

3.3 界線調(diào)查

①調(diào)查時須由調(diào)查員會同雙方指界人共同到現(xiàn)場指界。經(jīng)雙方認(rèn)定的界線，須由雙方指界人在認(rèn)可書、界址調(diào)查表及外業(yè)工作圖上簽字蓋章。

②確定土地權(quán)屬界線時，相關(guān)國有土地使用者應(yīng)由法人代表或自然人親自出席指界，若不能親自出席指界時，必須由其指定委托代理人出席指界，并提交委托人和受托人的身份證明書及指界委托書。

③權(quán)屬界線的調(diào)繪必須以實(shí)地為準(zhǔn)，不得綜合取舍，裁彎取直。

④農(nóng)民集體所有土地與沒有明確使用者的國有土地的權(quán)屬界線，由該集體土地指界人指界、簽字，根據(jù)有關(guān)法規(guī)和實(shí)地調(diào)查結(jié)果予以確認(rèn)。

⑤農(nóng)民集體所有土地與有明確土地使用者的國有土地的權(quán)屬界線，由該集體所有土地的指界人和國有土地使用者共同指界、簽字。

⑥農(nóng)民集體所有土地與國有土地之間的土地權(quán)屬界線，雙方有邊界協(xié)議或正式文件或者國有土地使用者已辦結(jié)土地登記手續(xù)的，可直接引用協(xié)議、法定界線、界址，不再調(diào)查、指界。

⑦因依法征用、調(diào)整土地等引起土地利用現(xiàn)狀調(diào)查時已核定的土地權(quán)屬界線發(fā)生變化的，應(yīng)直接引用征用、調(diào)整土地的法定文件、圖件，不再辦理指界、簽字手續(xù)。若圖上界線不明確或與實(shí)地不一致的，應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。

⑧土地利用現(xiàn)狀調(diào)查時誤將國有荒山、荒地、河流、農(nóng)民集體使用的國有土地等錯劃土地權(quán)屬性質(zhì)范圍的，應(yīng)依法予以糾正。

⑨土地權(quán)屬界線有爭議的，按照爭議原由書進(jìn)行調(diào)解處理后確定權(quán)屬界線；沒有爭議原由書或不完備的，應(yīng)進(jìn)行必要的舉證和補(bǔ)充調(diào)查后，再進(jìn)行調(diào)解和處理。

⑩土地權(quán)屬爭議經(jīng)現(xiàn)場調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，先確定沒有爭議的土地權(quán)屬界線。爭議部分交由土地權(quán)屬爭議調(diào)解委員會處理。經(jīng)土地權(quán)屬調(diào)解委員會調(diào)解無效的爭議土地，在土地權(quán)屬爭議原有書內(nèi)注明爭議的原由、范圍和面積，交由區(qū)以上地方人民政府處理后，再辦理土地登記手續(xù)。

?如一方指界人未在規(guī)定時間出席指界，其宗地界線以另一方所指界線確定。將確界結(jié)果以書面形式送達(dá)違約缺席者。如有異議，應(yīng)在15日內(nèi)提出重新劃界申請，并由申請人負(fù)擔(dān)重新劃界的全部費(fèi)用，逾期不申請，視同對確定的界線無異議。

?指界人若無正當(dāng)理由不在土地權(quán)屬調(diào)查表上簽字蓋章，則視同缺席。

3.4 界址點(diǎn)的設(shè)置

①兩個以上權(quán)屬界線的交叉點(diǎn)，必須在工作底圖上標(biāo)注界址點(diǎn)，并作界址點(diǎn)注記。

②權(quán)屬調(diào)查應(yīng)對重要界址點(diǎn)和主要權(quán)屬界線走向作文字注記。

4 相關(guān)問題做法

4.1 最小上圖飛地面積 本次農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作采用1∶2000影像圖進(jìn)行確權(quán)，最小上圖飛地面積按第二次土地調(diào)查規(guī)程最小上圖圖斑面積標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：“城鎮(zhèn)村及工礦用地為圖上4.0mm2，耕地、園地為圖上6.0mm2，林地、草地等其他地類為圖上15.0mm2。

4.2 新、老社的處理 由于歷年權(quán)屬調(diào)整，目前許多老社已合并。為了更好地掌握土地合并前后的權(quán)屬及地類情況，更好地為下一步征地、發(fā)證等工作做好準(zhǔn)備，現(xiàn)按合并前的老社進(jìn)行確權(quán)。

由于老社已合并，無法定權(quán)利人，經(jīng)與區(qū)國土局協(xié)商，發(fā)證資料按合并后的新社為發(fā)證主體進(jìn)行完善，但要反映老社權(quán)屬界線（附圖中以虛線表示）及分類面積。

4.3 與變更調(diào)查成果的銜接 由于最近的1：1萬土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果已完成，并通過國家確認(rèn)。農(nóng)村集體土地確權(quán)工作不進(jìn)行地類調(diào)查，主要進(jìn)行權(quán)屬界線的調(diào)查確定，獲取后的權(quán)屬界線經(jīng)建庫后疊加到1：1萬的變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中，最后得到各權(quán)屬單位的分類面積表。

4.4 界址點(diǎn)處理 采用文字注記法表示土地權(quán)屬界址點(diǎn)。以1：2000正射影像圖為工作底圖，用界址點(diǎn)四周的明顯地物、地貌，描述界址點(diǎn)的準(zhǔn)確位置及權(quán)屬界線走向，不計算界址點(diǎn)坐標(biāo)。

5 長壽區(qū)農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查經(jīng)驗及總結(jié)

5.1 準(zhǔn)確把握集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查工作重點(diǎn) 農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查發(fā)證的目的是“維護(hù)權(quán)益，定紛止?fàn)帯?，其核心就是土地?quán)屬界線的確定。農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬的認(rèn)定最好是涉及的土地所有權(quán)的代表現(xiàn)場指認(rèn)界線。已經(jīng)簽訂《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線協(xié)議書》、《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線爭議原由書》且集體土地所有權(quán)代表未變更，認(rèn)同原《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線協(xié)議書》、《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線爭議原由書》記載內(nèi)容的，可以不到現(xiàn)場重新指認(rèn)界線，除此之外，由集體土地使用權(quán)代表現(xiàn)場指認(rèn)界線。開展集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查時，應(yīng)當(dāng)在在集體土地所有權(quán)代表現(xiàn)場確認(rèn)界線，當(dāng)場電腦打印《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線協(xié)議書》、《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線爭議原由書》，由集體土地所有權(quán)代表一致認(rèn)同“拐點(diǎn)及權(quán)屬界線真實(shí)位置”文字描述（附圖可以不當(dāng)場制作）后簽字確認(rèn)。切忌出現(xiàn)《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線協(xié)議書》、《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線爭議原由書》無“拐點(diǎn)及權(quán)屬界線真實(shí)位置”文字描述就讓集體土地所有權(quán)代表簽字“確認(rèn)”土地權(quán)屬界線。另外，農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查時，如果發(fā)現(xiàn)以往土地調(diào)查中確定的行政村界線有誤，現(xiàn)在有證據(jù)證明當(dāng)時土地權(quán)屬界線協(xié)議書或者爭議原由書有錯的，經(jīng)集體土地使用權(quán)代表共同認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行糾正。“林改”確定的土地權(quán)屬界線，由于比例尺太小，這次集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查只能作為參考。

5.2 集體土地所有權(quán)界線描述應(yīng)通俗易懂 《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線協(xié)議書》、《集體土地所有權(quán)權(quán)屬界線爭議原由書》中的“拐點(diǎn)及權(quán)屬界線真實(shí)位置”的描述，既要符合相關(guān)技術(shù)要求，又要盡可能通俗易懂，不僅方便國土資源部門使用，也要方便村、組干部使用，要使他們一看便知道權(quán)屬界線的大致位置。每一個拐點(diǎn)有地名的，注上地名；界線沿線狀地物走的，注上線狀地物名稱；在平壩區(qū)難于標(biāo)注地名、無明顯地物的，最好標(biāo)注所有權(quán)界線經(jīng)過XX村民小組XXX農(nóng)戶承包土地的情況。在標(biāo)注拐點(diǎn)地名時，對同一個地點(diǎn)不同的村民小組有不同的名稱的，要注明不同村民小組對該地點(diǎn)的名稱。

5.3 集體土地所有權(quán)調(diào)查資料的填寫要規(guī)范 《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》、《土地權(quán)屬界線爭議原由書》、《農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查表》的填寫，盡量避免出現(xiàn)錯、漏等問題；《土地權(quán)屬界線協(xié)議書》、《土地權(quán)屬界線爭議原由書》、《農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查表》一律按規(guī)范打印，不得手工填寫。

《農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)屬調(diào)查表》中“權(quán)屬調(diào)查及地籍勘丈記事”欄應(yīng)當(dāng)記載權(quán)屬調(diào)查中遇到的特殊情況，不能千篇一律。凡是權(quán)屬界線有爭議，本次調(diào)查已經(jīng)解決或者沒有解決的，必須在“權(quán)屬調(diào)查”欄內(nèi)寫明；國土資源部門、村民委員會及村民小組參與指界、認(rèn)界的人員必須簽字，并寫明界線確認(rèn)的時間。“地籍勘丈”欄由作業(yè)單位填寫，并由地籍勘丈人員簽名，注明勘丈日期，加蓋作業(yè)單位的公章；“村委會審核意見”欄由村委會負(fù)責(zé)權(quán)屬審核的人員填寫，并注寫審核意見，審核日期，加蓋村委會公章。

5.4 充分利用已有資料，加快集體土地所有權(quán)調(diào)查登記發(fā)證進(jìn)度 結(jié)合實(shí)際，認(rèn)真分析，最大限度收集已有的土地調(diào)查資料，充分利用已有的調(diào)查成果，盡量減少“重復(fù)勞動”，加快工作進(jìn)度，確保按時完成工作任務(wù)。

權(quán)屬調(diào)查作為農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查發(fā)證的核心，直接影響登記發(fā)證工作的成效，也是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)，特別是在目前所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作面臨任務(wù)重、時間緊、技術(shù)要求高、矛盾糾紛復(fù)雜、登記審批環(huán)節(jié)多等諸多困難，權(quán)屬調(diào)查工作必須做到實(shí)處、做到細(xì)處,形成一套完整的地籍資料，才能真正查清農(nóng)村集體土地資源狀況、劃清集體和國有土地所有權(quán)之間的界線、確認(rèn)農(nóng)民集體長期而穩(wěn)定的土地所有權(quán)及其范圍，保障農(nóng)民土地合法權(quán)益和根本利益，真正讓農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證起到“定紛止?fàn)?，維護(hù)權(quán)益”的作用。

[1]農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果檢查驗收辦法.

[2]國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知（國土資[2011]60號）.

[3]田文淀.農(nóng)村集體土地征收與私權(quán)保護(hù)[J].遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報，2007(04).