新型城鎮(zhèn)化視角下的農(nóng)地非農(nóng)化研究——以東莞市為例

劉真 LIU Zhen

（華南理工大學(xué)，廣州 510640）

（South China University of Technology，Guangzhou 510640，China）

1 問題的提出

農(nóng)地非農(nóng)化，是指農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途，成為居住、交通、工業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等城鄉(xiāng)建設(shè)用地的過程（張宏兵，2001）。在現(xiàn)行土地制度下，我國農(nóng)地非農(nóng)化的途徑主要包括以下三種：國家建設(shè)占用、農(nóng)村集體建設(shè)占用、農(nóng)村居民個(gè)人建房占用。我國農(nóng)地非農(nóng)化的方式主要有以下3類：一是國家直接以劃撥或出讓方式將國有土地(國有農(nóng)場、林場等)轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地；二是國家征收集體所有的農(nóng)地；三是不經(jīng)過國家征收環(huán)節(jié)，集體或者個(gè)人直接將集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設(shè)用地。

在農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)化過程中，城市化、工業(yè)化、人口集聚、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等都扮演著極其重要的角色。土地利用方向、方式、結(jié)構(gòu)等方面的變化與這些影響因子之間必然存在著某種規(guī)律性的聯(lián)系。當(dāng)前以政府征地為主導(dǎo)的農(nóng)地非農(nóng)化方式產(chǎn)生了許多問題，比如“要地不要人”，產(chǎn)生失地農(nóng)民問題（王曉潔、陳樹新，2006）；外延擴(kuò)張、粗放發(fā)展，由大城市外延擴(kuò)張的傳統(tǒng)農(nóng)地非農(nóng)化模式忽視了小城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了許多問題。

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，集約高效、功能完善、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展（吳江等，2009）。東莞市地處改革開放前沿的廣東省，是珠三角城市發(fā)展群的核心城市之一，其工業(yè)化城市化水平居于前列。在起步階段以及較長一段時(shí)間里，東莞市以“三來一補(bǔ)”企業(yè)發(fā)展為主，各村鎮(zhèn)紛紛建廠建房，“筑巢引鳳”，用活用好農(nóng)村建設(shè)用地，在促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化、保護(hù)集體、農(nóng)民土地權(quán)益、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展方面做出了積極有效的探索和實(shí)踐，對目前大力強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有明顯的借鑒意義。

2 東莞市農(nóng)地非農(nóng)化的狀況

2.1 東莞市農(nóng)地非農(nóng)化的范圍 從農(nóng)地非農(nóng)化的空間范圍來看，1993年在國家建設(shè)占用耕地142.67公頃中，用于城市建設(shè)的為國家建設(shè)占用耕地的5.42%（如表1），用于各建制鎮(zhèn)建設(shè)的為70.33公頃，為國家建設(shè)占用耕地的49.30%。在1995年、1997年和1999年類似的情況同樣存在，雖然用于城市建設(shè)占用耕地面積的比重有所增加，分別為11.84%、16.88%和24.67%，但用于東莞各建制鎮(zhèn)建設(shè)占用的比重仍然較大，分別為38.65%、54.55%和64.47%。這說明東莞市在城市化發(fā)展過程中，從空間范圍上來看并沒有像傳統(tǒng)城市化發(fā)展那樣只注重大城市城區(qū)，尋求攤大餅似的城市空間外延的擴(kuò)張，而是各建制鎮(zhèn)均有所發(fā)展，發(fā)展數(shù)量眾多的中小城市。

表1 東莞市1993-1999年非農(nóng)建設(shè)占用耕地情況（單位：公頃）

其中A為城市建設(shè)占用耕地面積/國家建設(shè)占用耕地面積*100%，B為建制鎮(zhèn)占用耕地面積/國家建設(shè)占用耕地面積*100%。

2.2 東莞市農(nóng)地非農(nóng)化的結(jié)構(gòu) 按照用途類型劃分，1997年城鎮(zhèn)建設(shè)占用土地面積中的工業(yè)用地為65公頃，占整個(gè)城市建設(shè)用地比重最大，達(dá)到36%；其次為住宅用地為41.67公頃，占整個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用土地面積的23%；交通用地為、商服用地、公共建筑用地市政設(shè)施及綠化用地等所占比重較?。ㄈ绫?）在1993年和1995年情況也類似，各類用地所占比重排序?yàn)楣I(yè)用地>住宅用地>交通用地>商服用地>公共建筑用地>市政及綠化用地。

2.3 東莞市農(nóng)地非農(nóng)化的方式 根據(jù)目前在現(xiàn)行土地制度下，我國農(nóng)地非農(nóng)化途徑主要包括以下三種：國家建設(shè)占用、農(nóng)村集體建設(shè)占用、農(nóng)村居民個(gè)人建房占用。從表3可以看到，在農(nóng)地非農(nóng)化的方式中，從1993年到1999年采用集體建設(shè)占用的方式，占用耕地面積為非農(nóng)建設(shè)占用耕地總面積的75.32%，89.51%，73.47%和71.81%，總體保持在70%以上的高水平；而同期國家建設(shè)占用的方式分別為21.22%、9.54%、22.45%和27.14%，農(nóng)民建房占用的比例分別為3.46%、0.94%、4.08%和10.35%，所占比例較小。

表2 城鎮(zhèn)建設(shè)用地占用土地面積（按用途類型分）（單位：公頃）

表3 東莞市1993-1996年非農(nóng)建設(shè)占用耕地情況（單位：公頃）

其中A為國家建設(shè)占用耕地面積/非農(nóng)建設(shè)占用耕地總面積*100%，B為集體建設(shè)占用耕地面積/非農(nóng)建設(shè)占用耕地總面積*100%，C為農(nóng)村個(gè)人建房占用耕地面積/非農(nóng)建設(shè)占用耕地總面積*100%。

2.4 東莞農(nóng)地非農(nóng)化后的使用與管理 在東莞市經(jīng)濟(jì)起步和發(fā)展階段，農(nóng)地非農(nóng)化的主要用途為集體建設(shè)占用，各村鎮(zhèn)建廠蓋房，集體建設(shè)直接入市，在促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化、推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展方面起到了重要重用。2003年，廣東省發(fā)布《有關(guān)試行農(nóng)村集體建設(shè)用地事情全流轉(zhuǎn)的通知》，試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2005年《東莞集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺，明確集體建設(shè)用地可以直接入市交易，自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，同時(shí)要求農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的50%以上要用于農(nóng)民的社會(huì)保障，但值得注意的是，宅基地不能納入流轉(zhuǎn)范圍，而流轉(zhuǎn)后的土地也只能用于工業(yè)和商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用途，不得用于商品房開發(fā)。這次試點(diǎn)也被認(rèn)為是我國農(nóng)村土地直接入市的序幕。集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)一是為東莞提供了大量的工業(yè)化、城市化發(fā)展用地需求；二是加速了東莞市城鎮(zhèn)化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民市民化；三是調(diào)整了農(nóng)村土地利用的結(jié)構(gòu)和布局、優(yōu)化土地資源配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用；四是保護(hù)農(nóng)民的切身利益。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記證的發(fā)放、集體土地的流轉(zhuǎn)，將有利于從制度和政策層面來保障農(nóng)民的根本權(quán)益，從而提高提高農(nóng)民收入。

3 東莞市農(nóng)地非農(nóng)化的主要特征

我國在東莞城鄉(xiāng)工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，農(nóng)地非農(nóng)化的特殊模式表現(xiàn)出了新的特點(diǎn)。主要集中在以下幾個(gè)方面：

3.1 政府改革創(chuàng)新、政策支持 東莞市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，為發(fā)展對外加工貿(mào)易活動(dòng)，政府就制定了吸引外商辦“三來一補(bǔ)”企業(yè)的優(yōu)惠措施。這期間，在國家和廣東省分別出臺了《東莞市人民政府鼓勵(lì)外商投資的優(yōu)惠辦法》和《東莞市人民政府關(guān)于鼓勵(lì)臺商投資的優(yōu)惠措施》，在用地審批、征用、開發(fā)等方面制定了一系列的優(yōu)惠政策，農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模加大，促進(jìn)了東莞農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展。東莞市在2005年出臺了《東莞市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》，這一政策在很大程度上賦予了集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的合法性，有利于建設(shè)用地入市的規(guī)范和管理，進(jìn)一步激活了集體土地資產(chǎn)。東莞市在農(nóng)地非農(nóng)化的方式、非農(nóng)化后的集體土地的使用和管理方面進(jìn)行了有益改革創(chuàng)新和政策支持，這大大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.2 集體建設(shè)用地入市 在農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)化規(guī)模和用途方面，為滿足外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，東莞在農(nóng)用地轉(zhuǎn)化指標(biāo)審批、征用、開發(fā)等方面賦予村組經(jīng)濟(jì)組織更大的土地開發(fā)權(quán)，支持農(nóng)村工業(yè)用地發(fā)展。農(nóng)地非農(nóng)化轉(zhuǎn)化指標(biāo)方面絕大部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展用地，為農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展提供有力的用地支撐；在農(nóng)地非農(nóng)化后的集體土地的使用和管理方面，通過集體土地直接入市，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這大大盤活了農(nóng)地非農(nóng)化后的集體土地資產(chǎn)，吸引了眾多企業(yè)來莞設(shè)廠，也促進(jìn)了東莞工業(yè)化的發(fā)展，為東莞成為“世界工廠”打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.3 保護(hù)集體、農(nóng)民的土地權(quán)益 傳統(tǒng)以征地為主的農(nóng)地非農(nóng)化方式產(chǎn)生了許多問題，如存在對農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)的歧視，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償分配不合理等。東莞市在起步階段以及較長一段時(shí)間里農(nóng)地非農(nóng)化的方式主要都是集體建設(shè)占用。在農(nóng)地大量非農(nóng)化后，集體建設(shè)用地直接入市流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后的收益主要用于農(nóng)民的社保和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種不經(jīng)國家土地征用而城市化的方式使村集體土地權(quán)利主體身份得到顯現(xiàn)，村集體在土地入市流轉(zhuǎn)后還強(qiáng)化了集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，壯大了集體經(jīng)濟(jì)力量；另一方面，農(nóng)民也實(shí)現(xiàn)了就業(yè)的非農(nóng)化，增加了收入，豐富了收入來源，提高了生活水平。

3.4 促進(jìn)農(nóng)民城市化 農(nóng)民城市化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅是僅關(guān)乎戶籍和社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是在城市化進(jìn)程中農(nóng)民職業(yè)、生活居住條件、思想觀念、社會(huì)權(quán)利、行為模式和生活方式的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民市民化對我國新型城市化發(fā)展產(chǎn)生重大的影響（文軍，2004）。東莞市通過創(chuàng)新集體土地使用、管理制度，創(chuàng)新農(nóng)地非農(nóng)化方式滿足工業(yè)化發(fā)展的土地外延擴(kuò)張需求；“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的建廠蓋房熱潮為三來一補(bǔ)企業(yè)的發(fā)展提供了良好的發(fā)展載體，更直接帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化。其結(jié)果就是東莞人口的就業(yè)非農(nóng)化程度很高，進(jìn)而帶動(dòng)農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)變非農(nóng)化，農(nóng)民也借著改革的紅利享受到了城市發(fā)展的成果，在收入水平、居住條件、社會(huì)保障、福利等等方面上升了一個(gè)臺階，農(nóng)民群體角色（包括生產(chǎn)生活方式）向市民角色群體變遷。深層次意義上講，東莞農(nóng)地非農(nóng)化過程中，除了一紙戶籍之外，在工業(yè)化和城市化的大潮中，東莞市已經(jīng)基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民城市化。

3.5 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要改變和摒棄過去那種重城市、輕農(nóng)村，“城鄉(xiāng)分治”的觀念和做法。從區(qū)域上看，是指城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展；從產(chǎn)業(yè)上看，是指農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展；從群體上看，是指市民和農(nóng)民政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差別縮?。ㄍ蹊?，2005）。

可以看到，東莞市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程就是在逐步改變城鄉(xiāng)二元分化結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差別、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力下完成的。統(tǒng)籌土地資源，實(shí)行集體土地直接入市，實(shí)現(xiàn)同城市土地同價(jià)同權(quán)，保護(hù)集體農(nóng)民土地權(quán)益。東莞市農(nóng)地非農(nóng)化的過程也是農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民市民化漸變的過程，在完成這些過程的同時(shí)并沒有割裂同城市協(xié)同的關(guān)系。通過土地資源的整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同地同權(quán)，減少了農(nóng)村工業(yè)化的成本，推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化。這一做法也就把城市工業(yè)和農(nóng)村工業(yè)、城市和鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合實(shí)施，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一體化，改變了長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在土地、經(jīng)濟(jì)等政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)，讓農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使東莞整個(gè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)論與思考

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，集約高效、功能完善、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。東莞市農(nóng)地非農(nóng)化模式表現(xiàn)出了新的特點(diǎn)：從范圍上看，農(nóng)地非農(nóng)化的范圍具有普遍性，和傳統(tǒng)農(nóng)地非農(nóng)化地域空間表現(xiàn)出城市中心外延擴(kuò)張的特點(diǎn)不同，在空間結(jié)構(gòu)上東莞農(nóng)地非農(nóng)化表現(xiàn)出了由村到鎮(zhèn)（區(qū)）、由鎮(zhèn)（區(qū)）到中心城擴(kuò)展、由點(diǎn)到面發(fā)展的趨勢；從結(jié)構(gòu)上看，東莞農(nóng)地非農(nóng)化主要用途為：工業(yè)工業(yè)用地>住宅用地>交通用地>商服用地>公共建筑用地>市政及綠化用地；從農(nóng)地非農(nóng)化方式上來看，集體建設(shè)占用是農(nóng)地非農(nóng)化的主要方式，而以政府土地征用為主導(dǎo)途徑的國家建設(shè)占用方式相對集體建設(shè)占用方式較少；五是從農(nóng)地非農(nóng)化后的使用各管理來看，采用集體建設(shè)直接入市，轉(zhuǎn)后的收益主要用于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的社會(huì)保障和福利，統(tǒng)一了土地市場，實(shí)現(xiàn)了與國有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，真正體現(xiàn)“維護(hù)和實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾根本利益”的要求；從非農(nóng)化后的影響來看，促進(jìn)了農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民市民化，保護(hù)了集體、農(nóng)民的土地權(quán)益，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)健康發(fā)展、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化也有著重要的影響。

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