拜登政府“印太經(jīng)濟框架”的實質(zhì)及中國的應(yīng)對

宋子豐

（北京外國語大學(xué) 北京 100089）

2022年2月拜登政府發(fā)布《美國印太戰(zhàn)略》文件，將構(gòu)建“印太經(jīng)濟框架”作為該戰(zhàn)略行動計劃的重要組成部分。2022年5月23日，美國總統(tǒng)拜登在日本訪問期間，正式宣布啟動“印太經(jīng)濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework,IPEF），初始成員國包括美國、韓國、日本、印度、澳大利亞、新西蘭、印度尼西亞、泰國、馬來西亞、菲律賓、新加坡、越南、文萊等13個國家。太平洋島國斐濟在三天后宣布加入該框架，成為第14個初始成員國。這一框架作為美國“印太戰(zhàn)略”的經(jīng)濟分支，旨在遏制中國發(fā)展、鞏固美國在印太地區(qū)的經(jīng)濟霸權(quán)地位。本文試圖探討拜登政府提出“印太經(jīng)濟框架”的原因，分析“印太經(jīng)濟框架”的特征、實質(zhì)及前景，并就我方的應(yīng)對提出建議。

一、拜登政府提出“印太經(jīng)濟框架”的原因

“印太經(jīng)濟框架”旨在促進各成員國在貿(mào)易、供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資合作，具體包含四大支柱領(lǐng)域：（1）貿(mào)易：推動高標準、包容、自由及公平的貿(mào)易，鼓勵創(chuàng)新刺激經(jīng)濟活動和投資，促進可持續(xù)和包容性經(jīng)濟增長，加強數(shù)字經(jīng)濟合作；（2）供應(yīng)鏈：提高供應(yīng)鏈的透明度、多樣性、安全性和可持續(xù)性，確保主要原材料、半導(dǎo)體、關(guān)鍵礦物供應(yīng)穩(wěn)定并掌握清潔能源技術(shù)；（3）清潔能源、脫碳和基礎(chǔ)設(shè)施：加快清潔能源技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用，深化技術(shù)、金融合作，支持可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高競爭力和互聯(lián)互通；（4）稅收和反腐?。捍龠M公平競爭，制定有效的稅收、反洗錢和反賄賂制度，遏制印度-太平洋地區(qū)的逃稅和腐敗現(xiàn)象。

拜登政府提出印太經(jīng)濟框架，是內(nèi)外因素共同推動的結(jié)果。面對不斷崛起的中國，美國希望鞏固地區(qū)戰(zhàn)略優(yōu)勢；另一方面，美國國內(nèi)經(jīng)濟下滑明顯，民主黨面臨中期選舉壓力。具體而言，拜登政府提出印太經(jīng)濟框架的原因有以下三點。

首先，美國將中國視為全面競爭對手。自特朗普上臺以來，中美關(guān)系發(fā)生重大階段性變化。特朗普將中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”“修正主義國家”，拜登執(zhí)政后將中國視為“最嚴峻的競爭對手”和“21世紀最大地緣政治考驗”。拜登政府推出“印太經(jīng)濟框架”，就是希望遏制中國經(jīng)濟發(fā)展、重塑美國在亞太地區(qū)的霸權(quán)地位。

其次，美國謀求在印太地區(qū)的經(jīng)濟霸權(quán)。特朗普宣布退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP）之后，美國在亞太地區(qū)經(jīng)濟事務(wù)中處于被“邊緣化”的局面，拜登希望盡快加強與亞太地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系。美國退出TPP之后，剩下的成員國宣布成立《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)，但拜登政府無意加入CPTPP，認為該協(xié)議依然存在缺陷，不足以應(yīng)對印太地區(qū)的經(jīng)濟挑戰(zhàn)。

第三，促進美國自身經(jīng)濟發(fā)展。印太地區(qū)是最具經(jīng)濟活力與潛力的地區(qū)，美國與印太地區(qū)的雙邊貿(mào)易為美國帶來的外國直接投資高達9000 億美元，同時創(chuàng)造了300多萬個工作崗位，因而印太地區(qū)對美國貿(mào)易投資與國內(nèi)就業(yè)增長具有重要意義。拜登政府在《美國印太戰(zhàn)略》報告中稱，美國是印太地區(qū)的經(jīng)濟大國，“印太經(jīng)濟框架”將加強美國與該地區(qū)的聯(lián)系，“為今后幾十年的技術(shù)創(chuàng)新和全球經(jīng)濟發(fā)展繪制藍圖”。美國增強在印太地區(qū)的經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)地位，將對其本國企業(yè)與工人十分有利。

二、“印太經(jīng)濟框架”的特征與實質(zhì)

“印太經(jīng)濟框架”以美國利益為優(yōu)先，內(nèi)容空洞乏味，印太地區(qū)國家實際參與熱度不高。遏制中國、重構(gòu)亞太乃至全球經(jīng)濟體系，是“印太經(jīng)濟框架”的實質(zhì)。

（一）美國利益優(yōu)先

在白宮聲明中，開篇即強調(diào)加強美國在印太地區(qū)的“經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)地位”，確保“美國工人、小企業(yè)和牧場主”在該地區(qū)的競爭優(yōu)勢?！坝√?jīng)濟框架”表面上是為印太國家考慮，卻只字未提雙向開放市場、減免關(guān)稅等真正有助于成員國經(jīng)濟恢復(fù)的實際舉措，并不會帶來互惠互利的經(jīng)濟效應(yīng)。而在俄烏沖突、疫情反復(fù)、經(jīng)濟低迷的大背景下，各國都需要盡快復(fù)蘇經(jīng)濟。“印太經(jīng)濟框架”實際上是建立以美國為主導(dǎo)的、單向自利的區(qū)域貿(mào)易體系。2022年9月“印太經(jīng)濟框架”首輪部長級會議之后，印度宣布暫時退出貿(mào)易領(lǐng)域的談判，其理由正是“暫時看不到（對印度的）好處”。

（二）內(nèi)容空洞模糊

“印太經(jīng)濟框架”與其他傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定不同，并非通過降低關(guān)稅、減少監(jiān)管等“市場準入”機制向其他國家開放自由市場，而是要促進建立“共同制定標準的伙伴關(guān)系”。拜登政府發(fā)起“印太經(jīng)濟框架”，繞開了美國國會、不需國會批準，靈活性相對較大、對成員國實際約束少，既沒有開放合作共贏的經(jīng)貿(mào)實質(zhì)條款，也沒有關(guān)稅與技術(shù)標準的準入門檻，更無逐步施行的時間表與路線圖，只像是“某次務(wù)虛會的表態(tài)與站臺”[1]。對此，美國國家安全委員會發(fā)言人薩洛尼·夏爾馬作出了掩耳盜鈴式的評論，“不要在意具體字眼，要關(guān)注‘印太經(jīng)濟框架’將產(chǎn)生的強烈影響”。

（三）參與熱度較低

東盟國家對美國孤立遏制中國的“新冷戰(zhàn)”并不感興趣。中國連續(xù)5年成為全球第一貨物貿(mào)易大國，在半導(dǎo)體、清潔能源領(lǐng)域均是全球最大的消費市場。2022年1至2月，東盟與中國貿(mào)易額高達1365.9億美元，同比增長了 13.1%[2]。2022 年初，由中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭與東盟 10 國組成的全球人口最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖再Q(mào)區(qū)協(xié)定《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)已正式生效。在RCEP框架下，各成員國簡化貿(mào)易規(guī)則、大幅降低關(guān)稅，有效促進了彼此之間的務(wù)實合作。美國企圖單向政策顛覆現(xiàn)有亞太經(jīng)貿(mào)格局、將中國封堵在美國主導(dǎo)的供應(yīng)鏈體系之外，這一圖謀與東盟各國的利益相違背，必將失敗。此外，一些亞洲國家之所以選擇加入“印太經(jīng)濟框架”，實際上是希望美國重返“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”，以幫助本國產(chǎn)品進入美國市場[3]。然而美國沒有給出進一步開放市場的承諾，各國積極參與的熱情大打折扣。

實質(zhì)上，美國是借“印太經(jīng)濟框架”之名，構(gòu)建封閉排他的“小圈子”，以達到遏制中國、重構(gòu)亞太乃至全球經(jīng)濟體系的目的，“印太經(jīng)濟框架”只是服務(wù)美國地緣政治競爭的工具。雖然美國白宮發(fā)布文件稱“印太經(jīng)濟框架”旨在促進經(jīng)濟體的韌性、可持續(xù)性、包容性、經(jīng)濟增長、公平性和競爭力，促進印太地區(qū)合作、穩(wěn)定、繁榮、發(fā)展與和平，但美國打著“多邊主義”旗號聲稱要促進地區(qū)繁榮，實際上是在削弱中國經(jīng)濟影響力、刻意打造排斥中國的經(jīng)濟框架、重塑美國主導(dǎo)下的亞太地區(qū)經(jīng)濟秩序。拜登政府在其《印太戰(zhàn)略》報告中直言不諱地指出打壓中國的意圖：“美國之所以更加關(guān)注印太地區(qū)，正是因為該地區(qū)如今面臨越來越多的挑戰(zhàn)，尤其是中國的挑戰(zhàn)?！薄坝√?jīng)濟框架”作為美國“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分，尋求在數(shù)字經(jīng)濟、可再生能源等領(lǐng)域制定規(guī)則、建立標準，同時建立排除中國的供應(yīng)鏈體系，這一打壓中國、遏制中國經(jīng)濟發(fā)展的意圖昭然若揭。

三、“印太經(jīng)濟框架”的前景

“印太經(jīng)濟框架”實施前景暗淡，將面臨諸多困難和挑戰(zhàn)。拜登領(lǐng)導(dǎo)的美國政府內(nèi)外交困，持續(xù)推進該框架的動力不足；雖然該框架對華可能帶來一些負面影響，但負面沖擊必將十分有限；成員國不僅對美國已經(jīng)產(chǎn)生信任危機，還因各自利益訴求不同、內(nèi)部差異懸殊，對該框架的實際效力存有諸多質(zhì)疑。

（一）美國推進動力不足

2022年11月美國迎來中期選舉，兩年后又將舉行總統(tǒng)大選，拜登所在的民主黨一旦在這兩次選舉中落敗，“印太經(jīng)濟框架”的未來命運就充滿了不確定性，甚至有可能出現(xiàn)特朗普退出TPP那樣的尷尬局面?！坝√?jīng)濟框架”無需國會批準，其效力只由行政令提供保障和支持，更增加了這一風險出現(xiàn)的可能性。此外，美國國內(nèi)供應(yīng)鏈混亂、勞動力不足、通脹加劇、民眾積怨頗多，俄烏危機又進一步拖累了美國經(jīng)濟，拜登政府能否在該框架上始終投入大量精力和資源，令人存疑。

（二）成員國信心缺乏

從成員國的角度來看，“印太經(jīng)濟框架”存在三個方面的問題。

第一，成員國對美國已經(jīng)產(chǎn)生信任危機。2017年特朗普上任不久就宣布退出TPP, 給各成員國留下“心里陰影”。如果2024年特朗普再次當選美國總統(tǒng)，美國是否又會掀起一股“退群”浪潮，“印太經(jīng)濟框架”是否會遭受“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”一樣的命運？特朗普執(zhí)政時期美國對外政策缺乏穩(wěn)定性、難以預(yù)測，各國仍感不安，對美國是否愿意對新框架投入太多也相當懷疑。對美信任之崩塌，正如日本京都立命館大學(xué)教授渡邊博明所言，“當美國對其他國家說它想干什么的時候，真的很難讓人相信它的話。”[4]

第二，成員國與美國存在利益沖突?！坝√?jīng)濟框架”雖然確立了實現(xiàn)經(jīng)濟相互連接的目標，追求數(shù)字經(jīng)濟的高標準互聯(lián)互通，在跨境數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)本地化存儲上確定規(guī)則等，但這些目標與多數(shù)成員國國內(nèi)法律法規(guī)和市場態(tài)度不相吻合[5]。此外，“印太經(jīng)濟框架”在推進貿(mào)易自由化方面并未采取實際措施，并未給予成員國更多進入美國市場的機會，令印太地區(qū)國家倍感失望。換言之，拜登政府提出“印太經(jīng)濟框架”并不是要進一步開放美國市場，并非旨在振興印太地區(qū)各國經(jīng)濟。拜登繼承的是“美國優(yōu)先”的戰(zhàn)略思維，銘記在心的是要為美國“建設(shè)更具活力、更強大的經(jīng)濟并為工人家庭創(chuàng)造數(shù)百萬個高薪崗位”。

第三，成員國內(nèi)部發(fā)展并不均衡，難以協(xié)調(diào)?！坝√?jīng)濟框架”14個成員國中，既有美日韓澳新等發(fā)達國家，也有印度、馬來西亞、越南等發(fā)展中國家。各國市場開放程度、產(chǎn)業(yè)化水平、政策成熟度不盡相同，制定均衡標準將是一大挑戰(zhàn)。發(fā)達國家與發(fā)展中國家對貿(mào)易的態(tài)度也不盡一致，前者更強調(diào)公平貿(mào)易，后者則強調(diào)自由貿(mào)易。在各類具體規(guī)則制定上，發(fā)達國家的標準也難以為發(fā)展中國家接受，例如在勞工和環(huán)保標準、數(shù)據(jù)傳輸、電子商務(wù)等領(lǐng)域，越南、印度等新興經(jīng)濟體就難以對接發(fā)達成員國的標準[6]。

（三）對華影響有限

“印太經(jīng)濟框架”的出臺，一方面對中國確實可能帶來一些不利的影響和挑戰(zhàn)。首先，中國在亞太地區(qū)的經(jīng)濟影響可能被弱化?！坝√?jīng)濟框架”成員國大多屬于中國地理周邊國家，美國通過塑造遏制中國的地理周邊環(huán)境，可能會在一定程度上削弱中國在印太地區(qū)的影響力。其次，全球供應(yīng)鏈體系“去中國化”。為全面壓制中國科技發(fā)展，美國試圖將中國排擠出芯片、重要礦產(chǎn)等全球供應(yīng)鏈體系，一方面通過建立“四方聯(lián)盟”（美、日、韓、臺）以控制全球芯片供應(yīng)，另一方面通過重塑全球關(guān)鍵礦產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈布局，對中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)品的供應(yīng)造成沖擊。

另一方面，“印太經(jīng)濟框架”對中國的沖擊必然是有限的。首先，印太各國與中國經(jīng)貿(mào)往來頻繁，無論通過“一帶一路”還是“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”，各國都從與中國的合作中獲得了巨大的經(jīng)濟利益，這些國家很難拒絕規(guī)模、潛力巨大的中國市場。其次，中國與多數(shù)印太國家已形成穩(wěn)定的價值鏈供應(yīng)鏈，印太地區(qū)也已形成多重多層經(jīng)濟圈格局，美國發(fā)起內(nèi)容空洞、缺乏激勵的印太經(jīng)濟框架對各國并沒有強烈的吸引力，也難以對業(yè)已成熟的供應(yīng)鏈體系、經(jīng)濟圈造成巨大沖擊。

四、中國的應(yīng)對措施

2022年7月，國務(wù)委員兼外交部長王毅在東盟秘書處演講時，指出當前亞洲兩種截然不同的走向：“一種是堅持開放的區(qū)域主義，維護真正的多邊主義，堅持發(fā)展優(yōu)先，致力互利合作，推動地區(qū)國家盡早走出疫情實現(xiàn)全面發(fā)展。另一種是重拾冷戰(zhàn)思維，大搞封閉式陣營化集團政治，把地區(qū)國家按價值觀分類，將區(qū)域經(jīng)濟陣營化，甚至試圖將亞太安全北約化。”[7]美國通過印太經(jīng)濟框架發(fā)動“經(jīng)濟新冷戰(zhàn)”，迫使印太地區(qū)國家選邊站隊、成為大國博弈的棋子，其遏制打壓中國、自私自利的政治目的眾目昭彰。對此，我們可以從三個方面應(yīng)對“印太經(jīng)濟框架”帶來的沖擊和挑戰(zhàn)。

首先，堅持推動構(gòu)建人類命運共同體，落實全球安全倡議。高舉人類命運共同體旗幟，大力弘揚和平、發(fā)展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，始終做世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者，努力為人類文明進步和世界和平發(fā)展作出新的更大貢獻。堅決反對價值觀外交、貿(mào)易，摒棄小圈子和零和博弈，落實全球安全倡議，堅持共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，共同維護世界和平和安全。

其次，堅定踐行開放的區(qū)域主義，促進地區(qū)團結(jié)合作。推動《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RECP）生效實施，加速區(qū)域經(jīng)濟一體化進程向更高水平邁進；積極加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），與更多國家商簽高標準自貿(mào)協(xié)定；推進“一帶一路”建設(shè)，加強與沿線各國的經(jīng)貿(mào)合作；深化瀾湄合作機制，繼續(xù)發(fā)展與東盟的密切關(guān)系。

最后，推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，鼓勵自主創(chuàng)新。“打鐵還需自身硬”，面對美國試圖通過“印太經(jīng)濟框架”排擠中國的企圖，我們應(yīng)堅持中國特色社會主義經(jīng)濟制度，加快國內(nèi)改革步伐，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，降低對外依存度，建立獨立自主可控的關(guān)鍵技術(shù)與供應(yīng)鏈體系，減少外部負面沖擊。