檢察人員分類管理制度及薪酬體系研究

廖志杰 陳斌

摘 要：淡化行政色彩，增強(qiáng)司法屬性，讓檢察權(quán)回歸司法本義。推行檢察人員分類管理，建立符合檢察人員職業(yè)特點(diǎn)的薪酬體系制度，是檢察改革的必由之路。檢察機(jī)關(guān)的司法屬性和檢察人員的特殊身份決定了分類管理可以作為深化檢察體制改革的途徑。建立與普通公務(wù)員有所區(qū)分的薪酬體系制度的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)檢察職業(yè)專業(yè)化的有效措施。

關(guān)鍵詞：檢察人員；分類管理；薪酬體系

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）10-0100-03

檢察人員分類管理是指將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員按照一定的標(biāo)準(zhǔn)分為若干類型，針對(duì)不同的人員類型實(shí)施不同的管理辦法，從而實(shí)現(xiàn)人盡其才，物盡其用。對(duì)檢察人員實(shí)行分類管理是深化檢察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)檢察人員高素質(zhì)、專業(yè)化的必經(jīng)之路。分類管理是為了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義。而建立一套與檢察官職業(yè)相匹配的薪酬保障體系亦是重中之重，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到分類管理的實(shí)效與成敗。

一、我國(guó)現(xiàn)行檢察人員管理制度的弊端

在人員管理方面，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期沿用行政公務(wù)人員的單一管理模式，檢察官職務(wù)的司法屬性并沒有得到體現(xiàn)。這種生搬硬套的管理劃分制度給檢察工作帶來(lái)了諸多問題：

（一）檢察人員混崗，難于實(shí)現(xiàn)檢察人員的價(jià)值。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，全國(guó)的檢察官人數(shù)占檢察人員總數(shù)近80%，書記員占10%左右，其他行政管理人員占10%。而在所有的檢察官當(dāng)中，其他非從事法律工作的人員又占到22.3%。檢察人員混崗使檢察官的數(shù)量膨脹，間接制約著檢察官素質(zhì)的提高，使真正從事法律工作并行使檢察權(quán)的檢察官對(duì)自己的工作缺乏認(rèn)同感和榮譽(yù)感。社會(huì)認(rèn)同感是讓檢察人員感覺到檢察工作離預(yù)期有差距的重要原因之一，而職業(yè)榮譽(yù)與社會(huì)認(rèn)同又是檢察人員從檢察工作獲得快樂的最大源泉。對(duì)檢察人員分類管理，規(guī)定職責(zé)，明確分工，是提高檢察人員自豪感與榮譽(yù)感的上策良方。

（二）檢察權(quán)配置不合理。檢察業(yè)務(wù)工作在很大程度上是以檢察官的親歷性為基礎(chǔ)的個(gè)體判斷和個(gè)人操作，同一般行政工作“上命下從”的要求有著質(zhì)區(qū)別，因此，用行政管理的模式去管理檢察官和檢察業(yè)務(wù)，是同司法工作內(nèi)在規(guī)律相背離的[1]。由于檢察權(quán)配置不明確，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)具有最終的決定權(quán)，是名副其實(shí)的檢察官，其他檢察官反而成了輔助人員，“辦案的不定案、定案的不辦案”。

（三）同工不同酬，檢察人員的工作積極性無(wú)法有效調(diào)動(dòng)。同是檢察員，工作內(nèi)容、簡(jiǎn)易程度、責(zé)任大小一樣，都因行政級(jí)別別有所不同，其工資福利待遇差別很大；《檢察官法》規(guī)定的檢察官職務(wù)和等級(jí)并不能直接決定其享受的工資福利待遇，“行政級(jí)別”才是確定檢察官工資福利待遇的根本依據(jù)。這讓本屬同一職務(wù)內(nèi)容的檢察官卻又因行政級(jí)別的不同享受不同的工資標(biāo)準(zhǔn)，這明顯地與我國(guó)“按勞分配”的基本原則相違背，而且不利于提高廣大檢察人員的工作積極性。

（四）檢察人員擠“官”字、“長(zhǎng)”字獨(dú)木橋?，F(xiàn)有檢察人員的職務(wù)層次架構(gòu)下，無(wú)疑助長(zhǎng)了“官本位”思想：一是“官本位”取代了“案本位”[2]。二是檢察官無(wú)心鉆研檢察業(yè)務(wù)，而是想方設(shè)法去擠“長(zhǎng)”字獨(dú)木橋。三是其他檢察人員也因檢察官較之其他職位的行政級(jí)別配備高，也紛紛向檢察官隊(duì)伍中擠，檢察官職務(wù)成為其他檢察人員解決行政級(jí)別的“唐僧肉”。在這樣一種體制下，有的檢察人員并沒有將主要精力放在如何提高自身業(yè)務(wù)能力和辦案質(zhì)量上，而是過(guò)多地去追求行政晉升目標(biāo)。

（五）人才大量流失。檢察人員的準(zhǔn)入門檻較高，既要通過(guò)公務(wù)員考試又要通過(guò)國(guó)家司法考試，而相對(duì)黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員來(lái)說(shuō)，檢察人員的行政級(jí)別晉升較慢，發(fā)展空間較小，其工資待遇不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上發(fā)展較為成熟的律師，而且連黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員的待遇都比不上，這客觀上造成了部分檢察人員“精英人才”的流失。據(jù)調(diào)查，沒有一名檢察人員認(rèn)為自己的工資待遇高過(guò)同級(jí)別的政府公務(wù)員，百分之43%的檢察人員考慮過(guò)離開檢察系統(tǒng)，而這其中年輕的檢察人員考慮離職的比率更高。

二、檢察人員分類管理的制度構(gòu)想

（一）修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。相對(duì)以往的一些法律法規(guī)，檢察人員的分類管理制度可謂是先行一步，這里就出現(xiàn)了法律與制度政策的矛盾沖突。為了避免分類管理制度在法律層面缺乏正當(dāng)合理性，應(yīng)盡快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。具體而言，主要是要修訂《中華人民共和國(guó)檢察官法》、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。前兩部法律是檢察官人事管理的基本法律，但在檢察人員管理制度方面，這兩部法律規(guī)定“參照國(guó)家公務(wù)員管理檢察官”，要在這樣的法律平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)檢察人員的分類管理具有相當(dāng)大的難度。而在《公務(wù)員法》強(qiáng)勢(shì)而《檢察官法》弱勢(shì)的時(shí)代，對(duì)檢察人員的分類管理可能受到以違反公務(wù)員法為由的阻制。因此，需要修訂《中華人民共和國(guó)檢察官法》、《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》和《公務(wù)員法》，以明文規(guī)定的方式確認(rèn)檢察人員分類管的原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)和方法。

（二）做好檢察官遴選工作。在不降低檢察人員原有的待遇前提下，適當(dāng)、合理、有效、平穩(wěn)推進(jìn)檢察官遴選重新洗牌，這是一個(gè)艱巨而又復(fù)雜的任務(wù)。實(shí)行分類管理，意味著“大鍋飯”不復(fù)存在，這樣的改革必然引發(fā)一些同志的思想反彈，出現(xiàn)一些不利于分類管理改革順利推進(jìn)的聲音[3]。具體而言，可考慮通過(guò)以下方法推進(jìn)制度改革：一是對(duì)40歲以下的檢察官重新開展檢察官選拔考試，報(bào)考人員可報(bào)考高于或等于其原來(lái)的檢察官等級(jí)，考察方式應(yīng)以綜合考察為主，通過(guò)理論水平、實(shí)踐能力、辦案經(jīng)驗(yàn)、民主測(cè)評(píng)等方面進(jìn)行考察。二是對(duì)于重新選拔為檢察官的，應(yīng)當(dāng)立即將其調(diào)入檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門，迅速與其他檢察輔助人員和司法行政人員分離及管理，及時(shí)定崗定職。三是對(duì)未能在考試中被選拔為檢察官的，轉(zhuǎn)為檢察輔助人員，其原有的行政級(jí)別與工資待遇保持不變，有資格的可繼續(xù)參加檢察官考試。

（三）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在許多弊端，一是多而不精，這給檢察機(jī)關(guān)法律威信和社會(huì)地位提升帶來(lái)不利影響；二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)專業(yè)性不強(qiáng)，未能很好地體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律職能；三是檢察權(quán)與行政權(quán)未能有效區(qū)分，行政領(lǐng)導(dǎo)既負(fù)責(zé)檢察業(yè)務(wù)，也負(fù)責(zé)行政管理事務(wù)，這種“既當(dāng)媽又當(dāng)?shù)钡墓芾砟Ｊ剑@然不利于依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。實(shí)行檢察人員分類管理，必然要求檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要做出相應(yīng)的變革，以發(fā)揮分類管理制度的最大效能。（1）設(shè)立職務(wù)犯罪偵查局。將反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防部門合并，全面負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的線索受理、初查、偵查以及職務(wù)犯罪預(yù)防工作，懲防結(jié)合。雖說(shuō)去行政化是司法改革的終極目標(biāo)，但在目前條件下，仍有必要對(duì)職務(wù)犯罪偵查局的行政級(jí)別進(jìn)行升格，使之與同級(jí)政府部門的行政級(jí)別相當(dāng)，或類似于紀(jì)委監(jiān)察局一樣的行政級(jí)別。（2）成立公訴局。公訴局包括現(xiàn)在的公訴部門和未檢部門，統(tǒng)一行使法律賦予各項(xiàng)公訴職能。公訴局內(nèi)部不再設(shè)立處、科（室）等機(jī)構(gòu)，成立各個(gè)辦案小組。將公訴局的行政級(jí)別提升為同級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)副職。（3）成立偵查監(jiān)督局。即將現(xiàn)在偵查監(jiān)督部門的名稱改為“局”，行使原來(lái)偵查監(jiān)督部門的職權(quán)，行政級(jí)別對(duì)應(yīng)同級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)副職。（4）成立訴訟監(jiān)督局。包括現(xiàn)行的民行檢察部門、監(jiān)所檢察部門、控告申訴部門，將上述三個(gè)部門的職能予以整合，統(tǒng)一由訴訟監(jiān)督局行使，行政級(jí)別對(duì)應(yīng)同級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)副職。（5）成立檢察事務(wù)局。包括現(xiàn)行的行裝部門、技術(shù)部門、法警部門。檢察事務(wù)局的行政級(jí)別對(duì)應(yīng)同級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)副職，可內(nèi)設(shè)處、科（室），履行不同性質(zhì)的職責(zé)。（6）設(shè)立黨政辦。將目前檢察機(jī)關(guān)的政工部門與辦公室、政策研究室等部門相整合，行政級(jí)別對(duì)應(yīng)同級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)副職。（7）設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察室。紀(jì)檢組長(zhǎng)為黨組成員，行政級(jí)別與副檢察長(zhǎng)一致，對(duì)應(yīng)同級(jí)政府部門領(lǐng)導(dǎo)正職。（8）成立非常設(shè)機(jī)構(gòu)——檢委會(huì)辦公室，由檢委會(huì)專職委員負(fù)責(zé)。

（四）推行主任檢察官辦案責(zé)任制。（1）推行主任檢察官辦案責(zé)任制的必然性。推行主任檢察官辦案責(zé)任制是深化司法體制改革的必然要求。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革的提出了具體要求，隨著社會(huì)的發(fā)展和依法治國(guó)的進(jìn)一步推進(jìn)，為確保依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)必須在檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制和業(yè)務(wù)辦案模式方面等方面進(jìn)行深入改革，摒除現(xiàn)階段仍具有的行政色彩，進(jìn)而充分體現(xiàn)檢察權(quán)的司法性與獨(dú)立性。深化檢察體制改革，切實(shí)保障檢察官依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，是主任檢察官辦案責(zé)任制的核心目標(biāo)所在，也是檢察工作規(guī)律的必然要求。當(dāng)前，“辦案的不定案、定案的不辦案”等問題仍然十分突出，已成為制約檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量和工作效率的重要因素，同時(shí)也是制約檢察工作職業(yè)化、專業(yè)化的“瓶頸”。推行主任檢察官辦案責(zé)任制是轉(zhuǎn)變辦案方式的必然要求。檢察機(jī)關(guān)制度改革的一個(gè)重要趨勢(shì)是：不斷弱化檢察機(jī)關(guān)的行政屬性，強(qiáng)化司法屬性?！皺z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)主要是通過(guò)參加訴訟程序具體行使，監(jiān)督者積極介入訴訟活動(dòng)，通過(guò)具體的訴訟職能來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力”[4]。而檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的辦案模式已不能適應(yīng)新形勢(shì)檢察工作的發(fā)展要求。（2）構(gòu)建主任檢察官辦案責(zé)任制的模式選擇。推行主任檢察官辦案責(zé)任制，本質(zhì)是對(duì)傳統(tǒng)的“逐級(jí)審批制”辦案模式進(jìn)行改革，建立由檢察官代表檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的辦案機(jī)制，在制度設(shè)計(jì)層面有以下幾種模式可供選擇：一是取消檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，不再設(shè)置廳（局）、處、科（室）等部門，直接設(shè)立主任檢察官辦公室（辦案組），主任檢察官辦公室（辦案組）由一名主任檢察官和多名檢察官助理組成，主任檢察官直接對(duì)分管檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)。二是精簡(jiǎn)改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并在檢察業(yè)務(wù)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)下設(shè)若干個(gè)主任檢察官辦公室（辦案組），主任檢察官辦公室（辦案組）由一名主任檢察官和多名檢察官助理組成，主任檢察官的行政級(jí)別相當(dāng)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的副職，主任檢察官同樣直接對(duì)分管檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而無(wú)需對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)正職領(lǐng)導(dǎo)一名，而不再設(shè)立部門副職，部門正職領(lǐng)導(dǎo)平時(shí)負(fù)責(zé)本部門的行政管理、黨務(wù)政務(wù)等工作，負(fù)責(zé)召集本部門各主任檢察官的聯(lián)席會(huì)，其本身亦可兼任主任檢察官辦公室（辦案組）負(fù)責(zé)人。三是不改變檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)下設(shè)主任檢察官辦案小組，主任檢察官直接對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)。這三種模式，第一種模式改革比較徹底，但實(shí)際操作難度大，實(shí)乃空中樓閣，有使改革陷入名存實(shí)亡之風(fēng)險(xiǎn)；第三種模式本質(zhì)上未觸及傳統(tǒng)的“三級(jí)審批”辦案機(jī)制，實(shí)乃隔靴搔癢，改革意義不大。筆者同意采取第二種改革模式，本課題之前已經(jīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革作過(guò)闡述，第二種模式符合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)，既考慮到了改革的實(shí)際可操作性，又能革除“逐級(jí)審批”辦案機(jī)制的弊端，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)主任檢察官相對(duì)獨(dú)立的行使檢察權(quán)的改革目標(biāo)，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

三、建立符合檢察人員職業(yè)特點(diǎn)的司法保障體系

（一）背景。習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上多次強(qiáng)調(diào)，要建立符合司法人員職業(yè)特點(diǎn)的司法保障制度。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》指出，要健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的職業(yè)保障制度。我國(guó)的檢察官準(zhǔn)入門檻較低，但相對(duì)于我國(guó)的其他公務(wù)員來(lái)講，檢察官的準(zhǔn)入門檻卻很高，不僅要通過(guò)國(guó)家公務(wù)員考試，還要通過(guò)號(hào)稱“中國(guó)第一考”的司法考試，而這些通過(guò)層層考試進(jìn)入檢察官隊(duì)伍的“社會(huì)精英”，卻又不得不面臨行政級(jí)別和工資待遇“雙低”的困境。與此同時(shí)，檢察官的工作又承擔(dān)著巨大的壓力，不僅案多人少的矛盾十分尖銳，冤假錯(cuò)案的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)又十分巨大，相比較收入較高的律師群體而言，檢察官這份職業(yè)的吸引力有所下降，這也是近年來(lái)造成檢察系統(tǒng)許多精英人才大量流失的重要原因。

（二）完善檢察人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)及內(nèi)部流動(dòng)機(jī)制。（1）檢察官的待遇標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行檢察官的待遇標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)其對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別進(jìn)行發(fā)放，未來(lái)改革的方向只有一條：檢察官的待遇理應(yīng)根據(jù)其檢察官的等級(jí)進(jìn)行發(fā)放。這是改革的基礎(chǔ)和根本性原則。2011年10月20日，高檢院發(fā)出《關(guān)于對(duì)現(xiàn)任檢察官進(jìn)行職務(wù)序列模擬套改的通知》，將檢察官等級(jí)與行政級(jí)別掛鉤，該通知的出臺(tái)可以看做是檢察官的待遇標(biāo)準(zhǔn)將仍舊參照對(duì)應(yīng)行政級(jí)別進(jìn)行發(fā)放的信號(hào)。為了進(jìn)一步突出檢察官待遇改革的方向，明確檢察官待遇的唯一依據(jù)是檢察官的身份及等級(jí)，建議檢察官的薪酬保障做以下兩項(xiàng)改良：第一，檢察官的待遇應(yīng)適當(dāng)高于對(duì)應(yīng)行政級(jí)別的其他公務(wù)員，具體以高20%左右為宜，高出部分宜以檢察官津貼的形式發(fā)放。第二，建立健全檢察官保障房制度。該保障房制度類似于國(guó)外的“官邸制”，檢察官只擁有房屋的使用權(quán)，而沒有房屋的產(chǎn)權(quán)，檢察官退休之后依然可以居住，直至其與伴侶死亡，該保障房不能繼承與轉(zhuǎn)讓，檢察官及其伴侶死后，國(guó)家應(yīng)當(dāng)將保障房收回。檢察人員取得檢察官身份后，工作十年可分得一套檢察官保障房，或者取得檢察官身份后，工作五年，已結(jié)婚并年滿三十周歲的，可以分得一套檢察官保障房。取得主任檢察官資格的，應(yīng)當(dāng)保障其應(yīng)有的住房水平和條件。（2）檢察輔助人員與司法行政人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)。檢察官助理、書記員、檢察技術(shù)人員、司法行政人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)可嚴(yán)格按照對(duì)應(yīng)的公務(wù)員級(jí)別發(fā)放，除了轉(zhuǎn)為檢察官序列的，其他晉升模式嚴(yán)格按照《公務(wù)員法》及《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行。司法警察的待遇按照人民警察的待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，其晉升模式參照《公務(wù)員法》與《中華人民共和國(guó)人民警察警銜條例》的規(guī)定進(jìn)行。（3）建立健全檢察人員的內(nèi)部流動(dòng)機(jī)制。檢察人員分類管理制度推行后，檢察人員總共分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三大類，由于檢察官的地位和待遇均要高于檢察輔助人員和司法行政人員，加上檢察人員分類管理制度推行的過(guò)程中，在打破原有利益格局的基礎(chǔ)上必定會(huì)有一些歷史遺留問題和矛盾，若問題得不到妥善解決，可能導(dǎo)致檢察官與其他檢察人員之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正的融入和配合，進(jìn)而影響到分類管理的初衷。為了更好地平衡檢察官與檢察輔助人員、司法行政人員之間的關(guān)系，可以從以下兩方面著手：一是建立檢察輔助人員和司法行政人員通往檢察官的準(zhǔn)入機(jī)制，只要該兩種檢察人員通過(guò)國(guó)家司法考試，服務(wù)滿一定的年限，同時(shí)符合初任檢察官的各項(xiàng)條件，有意愿致力于檢察事業(yè)，就應(yīng)當(dāng)為其提供通往檢察官的一條通道；二是要加快檢察輔助人員和司法行政人員的行政晉升力度，對(duì)于那些無(wú)法進(jìn)入或無(wú)心進(jìn)入檢察官隊(duì)伍的其他檢察人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)加快行政晉升力度或適當(dāng)增加工資收入等方式，進(jìn)一步激發(fā)其工作的熱情和積極性，共同為檢察工作的開展和人民檢察事業(yè)的發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有的光和熱。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）