公共政策的價(jià)值要義及其存在形態(tài)

　　內(nèi)容提要　社會(huì)實(shí)踐中人們對(duì)“價(jià)值”的認(rèn)知基本視角有：“實(shí)體說(shuō)”、“屬性說(shuō)”、“關(guān)系說(shuō)”和“意義說(shuō)”。在自上而下的“價(jià)值導(dǎo)向”和自下而上的“價(jià)值取向”兩種政策模式中，政府行為、行為過(guò)程、行為規(guī)范、政策績(jī)效等均呈現(xiàn)不同的存在形態(tài)。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，具有實(shí)踐探索意義，以平等協(xié)商等為核心內(nèi)容的公共政策價(jià)值取向漸次在我國(guó)占據(jù)越來(lái)越重要的地位。本質(zhì)上，它的主要內(nèi)容有：保護(hù)公民權(quán)利、尊重公民的自主選擇權(quán)、確立政策核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、明確基本行為模式、踐行政策學(xué)習(xí)等。
　　關(guān)鍵詞　價(jià)值　價(jià)值取向　公共政策
　　[中圖分類(lèi)號(hào)]C916.1；D035　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]0447-662X(2011)04-0174-08
　　
　　“價(jià)值”，是為多數(shù)社會(huì)成員所認(rèn)同的有關(guān)事物、行為等美丑、善惡、是非的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、基本觀念、目的狀態(tài)、行為方式……。在政策科學(xué)層面，它是政府所選擇的有關(guān)其“作為”與“不作為”的政治信條、組織目標(biāo)、制度取向、個(gè)人偏好等。價(jià)值在政策系統(tǒng)中的地位——正如有論者所言——相當(dāng)于人的核心信念之于人的基本行為：如果說(shuō)“二者必須同時(shí)并存”，那么“價(jià)值如同信仰，政策如同信仰的實(shí)踐。信仰與實(shí)踐創(chuàng)造了宗教，價(jià)值與政策產(chǎn)生了政治”。就我國(guó)的改革開(kāi)放政策實(shí)踐而言，很難設(shè)想，如果沒(méi)有核心價(jià)值的根本性轉(zhuǎn)變，我國(guó)的“階級(jí)斗爭(zhēng)”政策模式會(huì)真正地退出歷史舞臺(tái)；如果沒(méi)有“以人為本”、“科學(xué)發(fā)展”等政策價(jià)值觀念的確立，當(dāng)下我國(guó)的“服務(wù)性政府”、“透明政府”、“法治政府”等的政策訴求會(huì)有一個(gè)相對(duì)積極、健康的結(jié)果。
　　
　　一
　　
　　一般說(shuō)來(lái)，社會(huì)實(shí)踐中人們對(duì)“價(jià)值”的認(rèn)知基本視角有：
　　
　　1　“實(shí)體說(shuō)”：起初，人類(lèi)是以實(shí)體化的方式來(lái)理解價(jià)值，把價(jià)值等同于某種或某類(lèi)具體存在的事物。比如說(shuō)，糧食之所以有價(jià)值，因?yàn)樗羌Z食；土地之所以有價(jià)值，因?yàn)樗峭恋兀稽S金之所以有價(jià)值，是因?yàn)樗墙鹱印?。于是此時(shí)人們就認(rèn)為價(jià)值就是糧食、土地、黃金……，這就是價(jià)值的“實(shí)體說(shuō)”。這種理解方式直觀、樸素：誰(shuí)擁有了糧食、土地、黃金等，誰(shuí)就實(shí)現(xiàn)了人生的價(jià)值，而且價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度與人們擁有的物質(zhì)數(shù)量成正比；社會(huì)實(shí)踐中，人們的行為、行為取向只要指向此類(lèi)實(shí)體性物質(zhì)，那么，它們就是有價(jià)值的、值得稱(chēng)道的。但這種認(rèn)知又相對(duì)粗糙：因?yàn)閮r(jià)值一旦脫離了它的具體存在物，或者相關(guān)行為、行為模式等一旦不直接(或單位時(shí)間內(nèi))不指向?qū)嶓w物質(zhì)時(shí)，那么，它們是否具有價(jià)值、是否值得爭(zhēng)取……則存在著很大的變數(shù)，其一般結(jié)論的相對(duì)性、模糊性、動(dòng)態(tài)性可想而知。
　　
　　2　“屬性說(shuō)”：隨著社會(huì)的進(jìn)步，人們對(duì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)逐步超越了具體物質(zhì)，相比較來(lái)說(shuō)，認(rèn)為它更與一定的“屬性”有關(guān)。比如說(shuō)，糧食之所以有價(jià)值，是因?yàn)樗梢韵囸I、填飽肚皮；土地之所以有價(jià)值，是因?yàn)樗梢陨L(zhǎng)植物、建造房屋等；黃金之所以有價(jià)值，是因?yàn)樗梢猿洚?dāng)一般等價(jià)物具有滿(mǎn)足人們生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等的屬性?？傊坝杏谩?、“實(shí)惠”、“好壞”、“善惡”等構(gòu)成了一般事物及其行為的價(jià)值意蘊(yùn)。這種“屬性說(shuō)”較之“實(shí)體說(shuō)”已經(jīng)有了很大的進(jìn)步：第一，它使人們由對(duì)事物、行為等外在關(guān)注轉(zhuǎn)向內(nèi)在特質(zhì)，由定量分析轉(zhuǎn)向定性分析。在此基礎(chǔ)上，事物、行為、制度等的性質(zhì)、導(dǎo)向性成為價(jià)值系統(tǒng)的核心。比如，“不食嗟來(lái)之食”、“不飲盜泉之水”、“君子愛(ài)財(cái)、取之有道”等等；第二，關(guān)注事物、行為等的善惡、好壞、正義與邪惡等內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，并據(jù)此相關(guān)價(jià)值主體選擇“有所為”“有所不為”。比如，“正其義則利自在，明其道則功自在”、“正義存在于事先存在的契約”、“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，……在一個(gè)正義的社會(huì)里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利不受于政治的交易或社會(huì)利益的權(quán)衡”等。
　　它也存在著很大的不足：一方面，事物的屬性大多是人類(lèi)社會(huì)化的產(chǎn)物，其“共時(shí)性”與“歷時(shí)性”特質(zhì)，使得事物的屬性具有很大的伸縮性。當(dāng)下未發(fā)現(xiàn)的事物屬性，若在不遠(yuǎn)的將來(lái)發(fā)現(xiàn)了，那么我們還能說(shuō)時(shí)下它無(wú)價(jià)值嗎?另一方面，發(fā)現(xiàn)、認(rèn)知事物的屬性，可能隨著其主體的不同而不同，“特殊利益集團(tuán)”和弱勢(shì)群體對(duì)何為有價(jià)值的政府行為、怎樣實(shí)現(xiàn)有價(jià)值的政府行為等問(wèn)題上未必永遠(yuǎn)沒(méi)有分歧。因此，它極易陷入“價(jià)值相對(duì)主義”的泥潭。
　　
　　3　“關(guān)系說(shuō)”：對(duì)價(jià)值內(nèi)在“屬性”的進(jìn)一步探究，于是“關(guān)系說(shuō)”也隨之出現(xiàn)。其中，判斷標(biāo)準(zhǔn)的主觀／客觀關(guān)系、行為過(guò)程中的結(jié)果／過(guò)程之間的關(guān)系尤為重要：第一，它認(rèn)為價(jià)值并不完全是一種實(shí)體，事物不能決定自身的價(jià)值，人也不能決定事物的價(jià)值，只有二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)才能決定事物的價(jià)值及其價(jià)值的大小。二者交匯于“需要”，當(dāng)人有了某種需要的時(shí)候，價(jià)值、價(jià)值關(guān)系就出現(xiàn)了。價(jià)值因此被界定為，某一事物滿(mǎn)足人們某種需要的程度以及人們對(duì)這種程度的認(rèn)知、評(píng)價(jià)等。馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)此也持相似的看法，他們認(rèn)為，“價(jià)值這個(gè)普遍的概念是人們對(duì)待滿(mǎn)足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，價(jià)值既不是糧食、土地、黃金等實(shí)體物質(zhì)，也不僅僅是通過(guò)糧食、土地、黃金等體現(xiàn)出來(lái)的某一屬性，而是通過(guò)需求這一中介它們與人之間形成的各種關(guān)系。它體現(xiàn)在誰(shuí)得到了糧食、土地、黃金……，他們又是何時(shí)和如何得到的?第二，在“結(jié)果／過(guò)程關(guān)系”層面，有兩種觀點(diǎn)：(1)目的論，它認(rèn)為如果某種行為產(chǎn)生了好的結(jié)果，那么其采用、實(shí)施的相關(guān)手段、方法、過(guò)程等都是好的、善的；(2)義務(wù)論，它認(rèn)為某種行為，若出于某種崇高的目標(biāo)、良好的愿望，其結(jié)果大致可忽略不計(jì)。
　　“關(guān)系說(shuō)”是對(duì)價(jià)值內(nèi)部屬性進(jìn)步深化的結(jié)果，但其不足之處也相對(duì)明顯。僅在“結(jié)果／過(guò)程關(guān)系”層面，就“目的論”而言，其中的“結(jié)果”相對(duì)模糊：第一，一個(gè)行為既有絕對(duì)結(jié)果，又有比較結(jié)果；既有直接結(jié)果，也有間接結(jié)果。在缺乏足夠信息支撐情況下，匆忙得出“某一結(jié)果是好的”這樣的結(jié)論，意義不大。第二，判斷結(jié)果的好壞的標(biāo)準(zhǔn)、程序、主體是什么。比如說(shuō)，政府、專(zhuān)家、利益集團(tuán)認(rèn)定的是“好事情”、“好結(jié)果”民眾未必會(huì)絕對(duì)認(rèn)同，民眾認(rèn)為的“當(dāng)務(wù)之急”政府未必馬上付諸行動(dòng)；就“義務(wù)論”而言，第一，目標(biāo)的高尚乃至科學(xué)與否，是相對(duì)的。在一個(gè)相對(duì)封閉的時(shí)空(“封閉社會(huì)”)，某一目標(biāo)可能是高尚的、崇高的，但放在人類(lèi)發(fā)展歷史長(zhǎng)河中，放在公眾參與、國(guó)際化視角(“開(kāi)放社會(huì)”)中目標(biāo)高尚與否有待進(jìn)一步驗(yàn)證；第二，這是一種邏輯推理模式，它認(rèn)為“手段是依據(jù)一個(gè)終極目的而理性選擇出來(lái)的?！@種推論形式是自我拆臺(tái)的，因?yàn)椴豢赡芸茖W(xué)地設(shè)定目的：手段可以是理性的或非理性的，而目的是不受理性分析所支配的”；第三，若沒(méi)有必要的權(quán)利保護(hù)機(jī)制、合理的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“持有對(duì)立目的的人們不可能只通過(guò)爭(zhēng)論和討論就解決他們之間的分歧，于是，同終極目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的政治規(guī)劃注定要與其他諸如此類(lèi)的政治設(shè)想發(fā)生沖突”。因而，它可能會(huì)導(dǎo)致暴力、專(zhuān)制、集權(quán)等。
　　
　　4　“意義說(shuō)”：對(duì)價(jià)值的不同認(rèn)知、情感、態(tài)度，最終必然體現(xiàn)在各種異質(zhì)的結(jié)論中，價(jià)值也據(jù)此進(jìn)入“意義”范疇。其基本意蘊(yùn)有三：第一，價(jià)值分析或價(jià)值判斷，它是在某一核心價(jià)值基礎(chǔ)上對(duì)于某一事物、行為、制度等的重要性、必要性、可行性等的理性研判與結(jié)論；它要回答的問(wèn)題包括：因?yàn)槭裁?、為了什么目的、為誰(shuí)、許諾什么、多大風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)優(yōu)先考慮什么等等。第二，確定行為主體、制度主體等的價(jià)值底線(xiàn)，即有所為、有所不為。在此基礎(chǔ)上，價(jià)值被劃分為“終極性?xún)r(jià)值”(terminal values)和“工具性?xún)r(jià)值”(instrumental values)，前者是指人之為人必須始終訴求的目標(biāo)、行為標(biāo)準(zhǔn)，如自由、平等、國(guó)家安全、社會(huì)承認(rèn)等，因?yàn)樗鼈兪菍?duì)“良好生活的最終狀態(tài)”的信念；后者要么是自我認(rèn)識(shí)的價(jià)值觀，要么是實(shí)現(xiàn)前者手段，如誠(chéng)實(shí)、勇氣、自立、思想開(kāi)闊等；第三，一以貫之的行為取向、政治理念、制度設(shè)計(jì)，如“人固有一死，或重于泰山或輕于鴻毛”、“有益于天下也，有益于將來(lái)”、構(gòu)建和諧社會(huì)……。
　　“意義說(shuō)”認(rèn)為價(jià)值存在的內(nèi)在本質(zhì)在于其自身的目標(biāo)導(dǎo)向、在于對(duì)某種理想境界的不斷訴求。也許人類(lèi)永遠(yuǎn)不會(huì)步入某些理想境界，但價(jià)值存在的旨?xì)w在于對(duì)人的行為的塑造和導(dǎo)引?！耙饬x說(shuō)”未必盡善盡美(由于“意義”在學(xué)理、實(shí)踐中的模糊性及較強(qiáng)的人為痕跡，有時(shí)也會(huì)陷入某種“不知所云、無(wú)所適從”的狀況)，但把價(jià)值視為某種“意義”，可以解釋古今中外的許多個(gè)人英雄壯舉或相關(guān)政府行為。
　　仔細(xì)想來(lái)，人們對(duì)公共政策中的價(jià)值認(rèn)知也大體遵循相同的邏輯：首先，它存在于公共政策的實(shí)體性的物質(zhì)或物質(zhì)要件之中，以利益、效率、效能等的實(shí)現(xiàn)程度為依歸；其次，價(jià)值以“實(shí)體說(shuō)”為支點(diǎn)，漸次進(jìn)入強(qiáng)調(diào)其內(nèi)在特質(zhì)的“屬性說(shuō)”和“關(guān)系說(shuō)”范疇，注重諸如公共利益、公共權(quán)力、公共領(lǐng)域、公民權(quán)利等之于公共政策的基本要義；最后，以“意義說(shuō)”為結(jié)語(yǔ)，關(guān)注于價(jià)值因素之于公共政策的導(dǎo)向、引領(lǐng)作用。盡管在具體政策實(shí)踐中，這種次序未必永遠(yuǎn)是涇渭分明、蕭規(guī)曹隨，但基本意蘊(yùn)大抵如此。價(jià)值因素的這種認(rèn)知邏輯之于公共政策的啟示主要有：
　　第一，公共政策必須要建立在一定的物質(zhì)性利益(或滿(mǎn)足人的基本需求)基礎(chǔ)之上。誠(chéng)如鄧小平在1978年所言，“不講多勞多得，不重視物質(zhì)利益，對(duì)少數(shù)先進(jìn)分子可以，參考廣大群眾不行，一段時(shí)間可以，長(zhǎng)期不行?！锩窃谖镔|(zhì)利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，如果只講犧牲精神，不講物質(zhì)利益，那就是唯心論”。這一論斷雖然不是直接針對(duì)當(dāng)時(shí)具體的政策實(shí)踐，但對(duì)改革開(kāi)放的宏觀政策設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，其指導(dǎo)意義不言自明。
　　第二，利益之外，公共政策還應(yīng)有更高的價(jià)值偏好。只注重其物質(zhì)層面的指標(biāo)、物化的數(shù)據(jù)等，在政策實(shí)踐中有時(shí)也會(huì)存在一定的偏頗。且不說(shuō)時(shí)下一度盛行的“GDP主義”使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展、以人為本、社會(huì)財(cái)富公平分配、資源環(huán)境等的緊張關(guān)系，還是重溫一下鄧小平1980年對(duì)此的重要論述：我們“承認(rèn)物質(zhì)利益，是要為全體人民的物質(zhì)利益奮斗。每個(gè)人都應(yīng)該有他一定的物質(zhì)利益，但是這決不是提倡各人要拋棄國(guó)家、集體和別人，專(zhuān)門(mén)為自己的物質(zhì)利益奮斗，決不是提倡各人都向‘錢(qián)’看”。
　　第三，具體政策偏好的選擇，一方面歸因于核心價(jià)值觀念的建構(gòu)，另一方面在于基本政策共識(shí)的凝聚。公共政策總是面臨著不同的價(jià)值偏好選擇：就當(dāng)下我國(guó)政策系統(tǒng)而言，在公平與效益、權(quán)力與權(quán)利、理想與現(xiàn)實(shí)、個(gè)人利益與集體利益、長(zhǎng)期績(jī)效與眼前利益、宏觀視角與微觀考量……之間或多或少存在著一定的張力。對(duì)此的不同選擇，與此相關(guān)的政策內(nèi)涵、政策路徑可能大相徑庭。那么，如何選擇有利于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的公共政策呢?在價(jià)值認(rèn)知層面，其主要結(jié)論有：(1)構(gòu)建公共政策的核心價(jià)值觀，認(rèn)清其基本“屬性”、明確內(nèi)含其中的各種“關(guān)系”要義。比如改革開(kāi)放之初，我們確立了“解放思想、實(shí)事求是”的思想路線(xiàn)、“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”的政策核心，對(duì)此的不懈堅(jiān)持與堅(jiān)定探索，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)取得階段性成就的關(guān)鍵所在；(2)凝聚政策共識(shí)。根據(jù)美國(guó)學(xué)者喬萬(wàn)尼·薩托利(Giovanni Saofi)等的觀點(diǎn)，政策共識(shí)，一方面涉及人們對(duì)基本政策底線(xiàn)的“接受”程度，另一方面它指向“對(duì)于政策的異見(jiàn)和對(duì)政府的反對(duì)”容忍、寬容程度。
　　第四，對(duì)公共政策價(jià)值因素與時(shí)俱進(jìn)地實(shí)踐探索，往往是政策創(chuàng)新的開(kāi)端。創(chuàng)新中的公共政策可以是全新的政策探索、政策實(shí)驗(yàn)，也可以是政策目標(biāo)、政策路徑、政策工具等的適度調(diào)整?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們也可以看到各種打著政策創(chuàng)新的旗號(hào)，中飽私囊乃至損害公共利益的“偽政策創(chuàng)新”(諸如“形象工程”、“政績(jī)工程”、“獻(xiàn)禮工程”等)。本質(zhì)上，政策創(chuàng)新在于自上而下的公共政策“價(jià)值導(dǎo)向”與自下而上的公共政策“價(jià)值取向”的有機(jī)契合。
　　
　　二
　　
　　在政策實(shí)踐中，公共政策價(jià)值導(dǎo)向和公共政策價(jià)值取向體現(xiàn)出不同的內(nèi)在特質(zhì)和行為模式(見(jiàn)下表)。前者以國(guó)家武力為基本依托，以行政強(qiáng)制為主要工具，強(qiáng)調(diào)對(duì)某一政策內(nèi)容、政府法令、部門(mén)規(guī)章等的嚴(yán)格執(zhí)行。在“步調(diào)一致、嚴(yán)明政紀(jì)”的旗幟下，相關(guān)政策客體對(duì)具體政策的深層思考、對(duì)政策創(chuàng)新的不懈訴求被壓縮在很小的空間內(nèi)；后者是面對(duì)未來(lái)巨大的不確定性，以廣大民眾的自我探索、自我管理、自我約束為出發(fā)點(diǎn)，以政策實(shí)踐中的共識(shí)建構(gòu)、平等協(xié)商為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)對(duì)相關(guān)政策目標(biāo)、政策工具、政策過(guò)程、政策路徑等的積極探索。政策實(shí)踐中之所以需要價(jià)值導(dǎo)向——在柏拉圖(Plato)看來(lái)——是因?yàn)樵谡芾磉@個(gè)“船隊(duì)或一只船上”，人們需要“船長(zhǎng)”，而且船長(zhǎng)在體格和力量上都要超過(guò)船上的其他人；之所以需要價(jià)值取向，一則是船長(zhǎng)關(guān)于航海事務(wù)的知識(shí)有限，他有時(shí)甚至耳聾而且近視，二則是只有在航海中“水手”才能掌握、獲得“掌舵的技藝”，學(xué)會(huì)協(xié)作與堅(jiān)強(qiáng)。同樣的邏輯，正如不可能在沙灘上建造海市蜃樓一樣，現(xiàn)代社會(huì)越來(lái)越多的實(shí)踐證明僅靠主觀設(shè)計(jì)一樣無(wú)法創(chuàng)造“美好生活”。所以，具體實(shí)踐探索意義、平等協(xié)商機(jī)制以多元方法、誘致性制度變遷為基本內(nèi)涵的公共政策價(jià)值取向在當(dāng)下我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期也漸次占據(jù)越來(lái)越重要的地位。
　　
　　需要說(shuō)明的是，價(jià)值作為一種現(xiàn)實(shí)存在，在政策實(shí)踐中它總是以公共政策價(jià)值導(dǎo)向和價(jià)值取向某種形式的混合體而存在，主要差別在于二者所占的份額多少。事實(shí)上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期價(jià)值導(dǎo)向是一種常態(tài)的存在，但其中仍不乏從具體的政策現(xiàn)實(shí)出發(fā)，積極探求解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題的公共政策價(jià)值取向，只是這種行為、行為模式更多地淹沒(méi)于價(jià)值導(dǎo)向的喧囂中；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)值取向成為一種主流政策范式，但當(dāng)然也離不開(kāi)以政府規(guī)制為重要內(nèi)容的公共政策價(jià)值導(dǎo)向。因此本文言及的公共政策從價(jià)值導(dǎo)向向價(jià)值取向的漸進(jìn)演變，更應(yīng)理解為以?xún)r(jià)值導(dǎo)向?yàn)橹鞯恼叻妒较騼r(jià)值取向?yàn)橹鞯恼叻妒降臐u次、動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)變過(guò)程。
　　當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，體制層面上的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式雖已日益淡出人們的視線(xiàn)，但與此相關(guān)的“命令思維”卻在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍然存在并在一定程度上影響著我國(guó)基本政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)路徑。在此方面，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何確保此類(lèi)價(jià)值導(dǎo)向在政策實(shí)踐中的積極建構(gòu)作用、怎樣最大限度地克服可能出現(xiàn)的負(fù)面影響?宏觀理論上，“多用智慧、少用權(quán)力”，“多想公民權(quán)利、少用政府強(qiáng)制”等已成為當(dāng)下一種基本政策共識(shí)，但問(wèn)題是，若沒(méi)有命令、強(qiáng)制等“硬約束”，那么還有必要的政治秩序、政策環(huán)境嗎?在價(jià)值取向?qū)用妫M管在市場(chǎng)模式下其作用巨大，但問(wèn)題的核心是，怎樣確保它在一種比較正確的軌道上運(yùn)行、如何保證這種“軟約束”的效率?西方學(xué)者視野中的“政策學(xué)習(xí)”、“政策論辯”、“協(xié)商式民主”、“培育公民社會(huì)”……在當(dāng)下我國(guó)具體的存在形式、運(yùn)行機(jī)制、發(fā)展路徑是什么?
　　還有一種情況是，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期隨之出現(xiàn)的公共政策的價(jià)值導(dǎo)向弱化、價(jià)值取向的多元化。在此過(guò)程中，行政權(quán)威相對(duì)弱化而建構(gòu)在不同價(jià)值觀念基礎(chǔ)上的政策認(rèn)知、政策態(tài)度等也呈現(xiàn)出一定的多元性特質(zhì)，因而政策過(guò)程的多樣性、利益訴求的分歧性、利益博弈的差異性、利益分配的不公性漸次浮出水面。在具體的政策實(shí)踐中，它表現(xiàn)為：(1)政策制定的人為性，如政策短視(政策制定只注重眼前、局部與個(gè)體等)、政策作秀(即形式大于內(nèi)容的那些華而不實(shí)的政府行為、政府項(xiàng)目，如“形象工程”、“政績(jī)工程”等)；(2)政策執(zhí)行的隨意性，如政策附加(即“上有政策、下有對(duì)策”，在政策執(zhí)行中，執(zhí)行主體人為地附加一些不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，影響了原政策的忠實(shí)表達(dá)與實(shí)施)、政策替代(用“土政策”代替原政策，執(zhí)行主體鉆政策和制度的空子，對(duì)上級(jí)政策陽(yáng)奉陰違)；(3)政策評(píng)估的模糊性，如政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)彈性建構(gòu)(如“替黨說(shuō)話(huà)，還是替老百姓說(shuō)話(huà)”的質(zhì)問(wèn))、評(píng)估主體的精英化(如“沒(méi)有強(qiáng)拆就沒(méi)有新中國(guó)”的政策邏輯)等；(4)政策調(diào)整的艱巨性，如政策尋租(即通過(guò)政策、政策運(yùn)作最終實(shí)現(xiàn)“權(quán)錢(qián)交易”、“權(quán)權(quán)交易”)、政策合謀(即面對(duì)不利的政策情勢(shì)，相關(guān)政策主體結(jié)成利益同盟，互通信息、共同進(jìn)退)中“利益固化”與“精英結(jié)盟”，從而使政策變革、政策調(diào)整壓力增大。在此政策情勢(shì)中，誠(chéng)如默頓(Robert K.Merton)所言，一旦當(dāng)社會(huì)面臨巨大不確定性時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)大量冒牌“社會(huì)學(xué)家”，他們宣稱(chēng)能很快醫(yī)治令人頭痛的各種社會(huì)問(wèn)題，“然而事實(shí)上，由于社會(huì)組織和人類(lèi)行為如此復(fù)雜和難辨，對(duì)那些聲稱(chēng)能說(shuō)明組織和行為的方方面面的‘解釋’，我們最好加以防范。如古人云，一個(gè)人凡事都想證明的話(huà)，結(jié)果他什么也不能證明”。
　　
　　三
　　
　　為了更好闡述當(dāng)下我國(guó)公共政策價(jià)值、價(jià)值取向的基本要義，本文以時(shí)下有關(guān)“價(jià)格聽(tīng)證會(huì)”的爭(zhēng)議及其政府回應(yīng)為例來(lái)闡述其基本內(nèi)涵：
　　1997年制定、1998年施行的我國(guó)《價(jià)格法》第二十三條規(guī)定“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性”。近年來(lái)，事關(guān)民生的自來(lái)水、燃?xì)?、民用電力、郵政資費(fèi)、旅游景點(diǎn)門(mén)票等的價(jià)格聽(tīng)證會(huì)陸續(xù)在我國(guó)各地進(jìn)行。但一直伴隨著爭(zhēng)議，公眾對(duì)其過(guò)程、結(jié)果均不甚滿(mǎn)意：在過(guò)程層面，人們關(guān)注的是聽(tīng)證代表的遴選及其人員構(gòu)成、相關(guān)信息的發(fā)布以及聽(tīng)證會(huì)中公民的基本權(quán)利、“民意”是否得到了充分的尊重等。比如2009年12月8日，在哈爾濱市物價(jià)局組織的水價(jià)調(diào)整聽(tīng)證會(huì)上，當(dāng)時(shí)就有人懷疑，作為消費(fèi)者代表參加聽(tīng)證會(huì)的若干人員身份有疑。在結(jié)果層面，1998年至今，全國(guó)各種類(lèi)別的聽(tīng)證會(huì)至少萬(wàn)計(jì)，無(wú)一例外地都成為逢聽(tīng)必漲的“聽(tīng)漲會(huì)”。比如2009年12月18日，濟(jì)南市物價(jià)局召開(kāi)水價(jià)聽(tīng)證會(huì)。之前有民意調(diào)查表明，七成參與調(diào)查者不同意上調(diào)水價(jià)，但聽(tīng)證的結(jié)果卻是：八成同意漲價(jià)。無(wú)獨(dú)有偶，2010年7月19日，山西省平遙縣關(guān)于平遙古城門(mén)票價(jià)格調(diào)整進(jìn)行了3個(gè)小時(shí)的聽(tīng)證會(huì)。結(jié)果“高度一致”，27名聽(tīng)證代表，只有一人反對(duì)漲價(jià)，門(mén)票漲價(jià)“大勢(shì)所趨”。此類(lèi)聽(tīng)證會(huì)中，決策成本如此低廉，而其執(zhí)行成本、博弈成本、信任成本、社會(huì)成本等的高低似乎永遠(yuǎn)不在相關(guān)政府、政府部門(mén)的考慮之列。
　　針對(duì)各種爭(zhēng)議，國(guó)家發(fā)改委從2010年1月6-13日在其官方網(wǎng)站上以“聽(tīng)證會(huì)熱門(mén)話(huà)題系列談”的形式“約請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了一一解答”。概而言之，其主要觀點(diǎn)有：(1)“媒體充分地、公開(kāi)地報(bào)道聽(tīng)證會(huì)”，說(shuō)明它們并不是浪費(fèi)納稅人錢(qián)財(cái)?shù)恼摺白餍恪?。如果政府有關(guān)部門(mén)真想作秀，豈會(huì)讓這些“蹩腳”的“演員”如此作秀來(lái)砸“牌子”。(2)聽(tīng)證會(huì)與其說(shuō)是“逢聽(tīng)必漲”，倒不如說(shuō)是“逢漲必聽(tīng)”，其中的緣由，一是“隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟(jì)逐步全球化，資源性產(chǎn)品、大宗商品開(kāi)始在全球范圍內(nèi)配置，其價(jià)格由國(guó)際市場(chǎng)供求關(guān)系確定的趨勢(shì)越來(lái)越明顯”，二是“隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入水平的提高，資源性產(chǎn)品價(jià)格和環(huán)保收費(fèi)客觀上要有一個(gè)上漲的過(guò)程”。(3)聽(tīng)證會(huì)不是投票決定調(diào)價(jià)的“決策會(huì)”，它“不作出是否調(diào)價(jià)、調(diào)價(jià)多少的決定。定價(jià)機(jī)關(guān)要同等尊重多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn)，根據(jù)其意見(jiàn)是否合理可行決定是否采納，而不是以人數(shù)多寡作為是否調(diào)價(jià)的決策依據(jù)”。(4)聽(tīng)證會(huì)上，有人舉著“反對(duì)漲價(jià)”的牌子，有人向主持人投擲礦泉水瓶等“不正常”現(xiàn)象的發(fā)生，“實(shí)際上是民主社會(huì)的正常現(xiàn)象，在一定程度上反映了我國(guó)民主政治的進(jìn)步”。(5)作為一種民主化的“公共行政決策”制度，在“聽(tīng)證會(huì)消費(fèi)者參加人的遴選”、“聽(tīng)證會(huì)參加人的發(fā)言”、“聽(tīng)證會(huì)有關(guān)材料的公開(kāi)”等層面，有待進(jìn)一步完善。
　　回到公共政策價(jià)值取向上來(lái)。時(shí)下，若要確保公共政策的“公共性”、“公平性”等價(jià)值取向，那么其中的路徑選擇至關(guān)重要。在此類(lèi)案例中，它至少包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容：
　　——保護(hù)公民基本權(quán)利。價(jià)值取向視角中的“權(quán)利”，首先是“一種制度安排，其中利益得到法律的保護(hù)，選擇具有法律效力，商品和機(jī)遇在有保障的基礎(chǔ)上提供給個(gè)人”；其次，是一種在公民履行法定義務(wù)基礎(chǔ)上享有某種待遇、條件等的基本資格(rights)，這種“資格”大體決定了其生存狀況及其未來(lái)訴求。很難設(shè)想一位連基本的“知情權(quán)”、“參與權(quán)”、“表達(dá)權(quán)”、“監(jiān)督權(quán)”都缺失的公民，如何來(lái)根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)的變化來(lái)理性調(diào)整自身的態(tài)度和行為；也很難設(shè)想當(dāng)一個(gè)群體、乃至一個(gè)階層在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)無(wú)法充分行使自己的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”、“代表權(quán)”時(shí)，他們又是如何做到由內(nèi)而外、自下而上的自立、自尊、自強(qiáng)?
　　——尊重公民的自主選擇權(quán)。相比較而言，自主選擇、自主選擇權(quán)是當(dāng)下我國(guó)公共政策價(jià)值取向的基石。它一方面通過(guò)“民意”體現(xiàn)出來(lái)，另一方面體現(xiàn)在各政策主體對(duì)民意尊重程度上。民意，是“人民共同的意見(jiàn)和愿望”。公共管理視角，其基本意蘊(yùn)有二：一是指政府尊重、保障、保護(hù)廣大民眾的共同愿望，并在相關(guān)政策中體現(xiàn)出來(lái)；二是指政府有針對(duì)性地逐步排除其中的各種障礙，或至少不做引起“民憤”的事。前者筆者稱(chēng)之為“積極性民意”，后者是“消極性民意”。論及它在政治系統(tǒng)中的地位，我國(guó)古代就有“中和民意以安四鄉(xiāng)”之說(shuō)。當(dāng)下，以各種理由、借口對(duì)廣大民眾的各種公共訴求、基本權(quán)利推三阻四，乃至“定制”、“制造”民意，至少不是公共政策價(jià)值取向的基本選項(xiàng)。時(shí)下，我國(guó)政治系統(tǒng)中的“消極性”民意可能更具政策意義。
　　上述案例中，論及哈爾濱水價(jià)聽(tīng)證會(huì)上的消費(fèi)者身份時(shí)，官方說(shuō)法是，“由于消協(xié)工作人員的工作失誤，將一位退休干部的身份寫(xiě)成了‘下崗職工’；另一位領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)的真正下崗職工，在接受記者采訪時(shí)卻聲稱(chēng)自己是所謂的‘董事長(zhǎng)’；一位法律工作者報(bào)名時(shí)說(shuō)自己是律師，消協(xié)沒(méi)有審核就予以認(rèn)可等”。至于“民意”、“聽(tīng)證會(huì)”與“政策制定”之間的關(guān)聯(lián)性，官方的“說(shuō)法”是：第一，聽(tīng)證會(huì)不是投票決定調(diào)價(jià)的“決策會(huì)”，它對(duì)制定價(jià)格的必要性、可行性進(jìn)行論證，不作出是否調(diào)價(jià)、調(diào)價(jià)多少的決定；第二，定價(jià)機(jī)關(guān)要同等尊重多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn)，根據(jù)其意見(jiàn)是否合理可行決定是否采納，而不是以人數(shù)多寡作為是否調(diào)價(jià)的決策依據(jù)；第三，參加聽(tīng)證會(huì)的消費(fèi)者并不是“代表”?！奥?tīng)證會(huì)參加人與人大代表不同，不是由不同的利益群體選舉出來(lái)，代表不同的利益群體參加投票的”。
　　對(duì)于“消協(xié)工作人員的工作失誤”，我們可以理解，“人非圣賢、孰能無(wú)過(guò)”嘛!只是對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的民意基礎(chǔ)，發(fā)改委的解釋我們很難理解：第一，聽(tīng)證會(huì)當(dāng)然不等同于政策制定的“決策會(huì)”，但誰(shuí)也不能否認(rèn)它是公共權(quán)力取信于民、公共政策贏得“合法性”的重要形式。若“漲價(jià)”基調(diào)已定，聽(tīng)證會(huì)只圍繞漲價(jià)的“必要性、可行性進(jìn)行論證”并且當(dāng)聽(tīng)證會(huì)參與者沒(méi)有廣泛的代表性時(shí)，那么，此類(lèi)政策的民意基礎(chǔ)何在?如何建構(gòu)政策系統(tǒng)中的社會(huì)信任機(jī)制?不要忘了公共政策從來(lái)就不是各類(lèi)政策主體(尤其是政治精英)的“獨(dú)唱”；第二，設(shè)想一下，聽(tīng)證會(huì)過(guò)程中，當(dāng)發(fā)改委所倡導(dǎo)的廣大民眾的“積極參加”、“以主人翁的心態(tài)”“積極發(fā)表意見(jiàn)”總是不能改變政策走向、政策進(jìn)程時(shí)，這樣的“民意”、“民聲”還能堅(jiān)持多久?若此類(lèi)民意長(zhǎng)期無(wú)處發(fā)泄、政策回應(yīng)總是成為政治精英的“自?shī)首詷?lè)”，那么到時(shí)民眾擲向政府的決不僅僅是礦泉水瓶。
　　阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)等對(duì)此的解讀是：公共政策價(jià)值層面，“如果精英應(yīng)是強(qiáng)有力的，并能作出權(quán)威式的決策，那么，普通人的涉入，主動(dòng)性和影響力都要受到限制。普通公民應(yīng)該把權(quán)力交給精英，讓精英來(lái)統(tǒng)治。精英權(quán)力的需求需要普通公民相對(duì)地消極，不要涉入以及順應(yīng)精英。因此，民主制度下的公民被號(hào)召追求矛盾的目標(biāo)，它應(yīng)該既是積極的，又是消極的；既是涉入的，又是不太涉入的；既是有影響力的，又是恭敬順從的”。
　　——確立政策核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。按照一般邏輯，“價(jià)值”建構(gòu)宏觀行為“標(biāo)準(zhǔn)”、“標(biāo)準(zhǔn)”產(chǎn)生微觀行為“規(guī)則”、“規(guī)則”決定具體行為的內(nèi)涵與外延(“自由裁量權(quán)”)、“自由裁量權(quán)”踐行“價(jià)值”……。在這種“價(jià)值——標(biāo)準(zhǔn)——規(guī)則——自由裁量權(quán)——價(jià)值”的邏輯鏈條中，“標(biāo)準(zhǔn)”是關(guān)鍵：它既是價(jià)值的“細(xì)化”，又是微觀行為的“起點(diǎn)”。政策實(shí)踐中，我們不否認(rèn)宏觀標(biāo)準(zhǔn)的重要性。比如說(shuō)，若沒(méi)有“無(wú)政策”層面上的標(biāo)準(zhǔn)變化，我們可能至今還不可能走出“階級(jí)斗爭(zhēng)”的政策模式。只是這種標(biāo)準(zhǔn)，若僅僅停留在政策宣傳、政府文件等層面，不能在具體的政策實(shí)踐中體現(xiàn)出來(lái)，其實(shí)際功效就會(huì)大打折扣。
　　在此類(lèi)案例中，聽(tīng)證會(huì)主要定位于“把聽(tīng)證會(huì)參加人提出的主要意見(jiàn)采納情況及主要理由向社會(huì)說(shuō)明”，并切實(shí)保障廣大消費(fèi)者的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利，那么在此價(jià)值取向下的聽(tīng)證“標(biāo)準(zhǔn)”可理解為：第一，只聽(tīng)證，不決策。換言之，在價(jià)格上漲已定的背景下，聽(tīng)證會(huì)的主旨只能?chē)@價(jià)格上漲的幅度展開(kāi)；第二，既然聽(tīng)證會(huì)參與者不是聽(tīng)證“代表”，理想狀態(tài)下，各個(gè)階層、各個(gè)群體越廣泛參與越好，但在特定情況下，也不排除把價(jià)格聽(tīng)證會(huì)運(yùn)作成漲價(jià)“通氣會(huì)”、“說(shuō)明會(huì)”、“新聞發(fā)布會(huì)”?！皹?biāo)準(zhǔn)”如此，那么實(shí)際操作中地方政府的“自由裁量權(quán)”指向何處也可想而知。
　　——明確基本行為模式?！胺?wù)型政府”、“回應(yīng)性政府”、“透明政府”、“責(zé)任政府”、“法制政府”等的價(jià)值取向下的政府行為，當(dāng)下在我國(guó)至少應(yīng)包括：第一，公民參與，即廣大民眾出于個(gè)體、團(tuán)體、組織等的目的，自覺(jué)、不自覺(jué)地介入政府管理活動(dòng)中的行為或過(guò)程。它既是政府取信于民、公共政策贏得“合法性”的重要載體，又是當(dāng)代社會(huì)廣大民眾自我管理、自我約束、自我發(fā)展的基本舉措；第二，保護(hù)權(quán)利。理論上，“公民權(quán)利”是現(xiàn)代公共政策的核心，“公共權(quán)力”是維護(hù)、保障、鞏固“公民權(quán)利”的基本工具，而不是相反。這也是價(jià)格聽(tīng)證會(huì)上廣大消費(fèi)者捍衛(wèi)其必要的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的根本原因所在。事實(shí)上，事關(guān)廣大民眾自身生存、生活、發(fā)展的所有事項(xiàng)，廣大民眾無(wú)疑最具發(fā)言權(quán)。各級(jí)政府、政府官員對(duì)此的正面指導(dǎo)和規(guī)范設(shè)計(jì)是各種政策取得成功的必要條件而非充分條件。民意、民心、民情是政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估等一般前提，也是公民權(quán)利所在，但它們決不能“被代表”、“被設(shè)計(jì)”；第三，凝聚政策共識(shí)。理論上，政策共識(shí)的核心都是各政策主體、政策客體在平等基礎(chǔ)上的協(xié)商、溝通與互動(dòng)。現(xiàn)實(shí)是，在“漲價(jià)”基調(diào)已定的前提下，當(dāng)政府態(tài)度成為某一政策共識(shí)核心內(nèi)容，民眾意見(jiàn)幾乎不影響政策實(shí)質(zhì)時(shí)，那么，據(jù)此形成的制度設(shè)計(jì)、制度運(yùn)行的合法性、合理性就會(huì)大打折扣。正如有論者針對(duì)2006年11月15日國(guó)家郵政資費(fèi)突然調(diào)高價(jià)格時(shí)所言，“從水價(jià)到煤價(jià)，從電價(jià)到燃?xì)鈨r(jià)，此前每一種公共品的漲價(jià)，相關(guān)部委一般都會(huì)提前發(fā)個(gè)消息，說(shuō)電價(jià)準(zhǔn)備漲了，準(zhǔn)備提價(jià)節(jié)水之類(lèi)的，好讓公眾有個(gè)發(fā)泄過(guò)程和心理接受過(guò)程；講規(guī)矩呢，還會(huì)搞個(gè)漲價(jià)聽(tīng)證會(huì)什么的，擺出尊重民意的姿態(tài)；再不濟(jì)的，也會(huì)說(shuō)幾句諸如‘會(huì)考慮百姓承受力’之類(lèi)的話(huà)，再不濟(jì)的，也會(huì)傳出個(gè)謠言什么的?？蛇@次，連個(gè)‘謠言’也沒(méi)聽(tīng)到就突然漲了”；第四，以人為本。政策取向中的“以人為本”，是以公民權(quán)利為本、以全社會(huì)范圍內(nèi)的基本政策共識(shí)為本、以廣大民眾所認(rèn)同的“公共利益”為本。價(jià)格聽(tīng)證會(huì)中，我們不否認(rèn)政府利益、部門(mén)利益有時(shí)是公共利益的重要組成部分，它們也據(jù)此進(jìn)入政策系統(tǒng)成為公共政策一部分，但它們也未必總是與公共利益一致，作為公共政策價(jià)值取向的公共利益，可能更應(yīng)該以某種“公共需求”形式出現(xiàn)的“共享的利益”，是顧及、平衡社會(huì)各方利益(尤其是弱勢(shì)群體利益)的政策訴求。
　　——踐行政策學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)，是在“經(jīng)驗(yàn)作用下發(fā)生的相對(duì)持久的行為改變?！绻粋€(gè)人的行為、活動(dòng)以及反映這些作為經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果與過(guò)去的方式有所不同時(shí)，就意味著學(xué)習(xí)已經(jīng)發(fā)生了”。按照同樣的邏輯，政策學(xué)習(xí)是指源自政策實(shí)踐并在此基礎(chǔ)上相關(guān)政策主體在政策理念、行為意圖、行為方式等方面相對(duì)持久的改變，它是政策調(diào)整、政策評(píng)估、政策變革、政策創(chuàng)新等的重要內(nèi)容。在政治文化方面，它更具優(yōu)勢(shì)。正如安德森(James E.Ander-son)所言，政治文化，是“關(guān)于政府應(yīng)該做什么、如何來(lái)做以及如何來(lái)處理政府與民眾關(guān)系的價(jià)值觀、信念和態(tài)度。政治文化通過(guò)社會(huì)化進(jìn)行代際傳承，在社會(huì)化過(guò)程中，個(gè)體通過(guò)與父母、朋友、老師、政治領(lǐng)導(dǎo)人及其它人的互動(dòng)來(lái)學(xué)習(xí)與政治有關(guān)的價(jià)值觀、信念和態(tài)度”。
　　價(jià)格聽(tīng)證會(huì)中，在諸如“聽(tīng)證會(huì)消費(fèi)者參加人的遴選”、“聽(tīng)證會(huì)參加人的發(fā)言”、“聽(tīng)證會(huì)有關(guān)材料的公開(kāi)”等層面，有待進(jìn)一步完善，這是政策學(xué)習(xí)的本質(zhì)所在，但它遠(yuǎn)不止于此。若認(rèn)為此種制度設(shè)計(jì)十分周詳、完善，即使存在著一定瑕疵也容不得些許變革、調(diào)整，這至少不符合政策學(xué)習(xí)的基本要義。哈貝馬斯(Jurgen Habermas)將這種視某種政策實(shí)踐的合法性、有效性為理所當(dāng)然，無(wú)視具體情景就加以肯定或否定的政策“學(xué)習(xí)”，界定為“非反思性學(xué)習(xí)”。這種學(xué)習(xí)的背后是權(quán)力意識(shí)、計(jì)劃思維等自覺(jué)或不自覺(jué)地流露。時(shí)下，我們可能更需要“反思性學(xué)習(xí)”，即“用話(huà)語(yǔ)把有問(wèn)題或由于受到疑問(wèn)而有問(wèn)題的有效性要求列舉出來(lái)，通過(guò)論證來(lái)決定是加以?xún)冬F(xiàn)還是予以拒絕”。這種學(xué)習(xí)，既歡迎在基本的政策信任基礎(chǔ)上廣大民眾的積極行為，也不排斥他們對(duì)某一政策的置疑與批判，從而促進(jìn)該政策的調(diào)整與創(chuàng)新。
　　
　　作者單位：浙江師范大學(xué)法政學(xué)院
　　責(zé)任編輯：秦