行政法語(yǔ)境下的流動(dòng)人口受教育權(quán)保障
——一種行政給付的可期途徑

□ 顧益民，張慧潔

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

行政法語(yǔ)境下的流動(dòng)人口受教育權(quán)保障
——一種行政給付的可期途徑

□ 顧益民，張慧潔

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

當(dāng)流動(dòng)人口成為不斷龐大的群體時(shí)，其受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要依賴(lài)政府的行政職能予以保障，我國(guó)制定了一系列與受教育權(quán)有關(guān)的教育管理法律法規(guī)，試圖對(duì)政府行為予以規(guī)范以實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的維護(hù)。從現(xiàn)有的法律制度安排而言，與流動(dòng)人口受教育權(quán)有關(guān)的行政法律制度從主體權(quán)力的劃分、責(zé)任的承擔(dān)到行政經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支持等諸多方面均有所欠缺，不能很好地解決跨區(qū)域的人口流動(dòng)教育問(wèn)題。行政給付作為一種二次分配手段可以成為地域界限的突破口，在既定制度的范圍內(nèi)，對(duì)流動(dòng)人口教育問(wèn)題進(jìn)行一定程度的改善。

流動(dòng)人口；受教育權(quán)；行政法；行政給付

一般地說(shuō)，對(duì)于公民基本人權(quán)中的一些部分來(lái)講，只要國(guó)家和他人不加干涉，它們就能由法定形式轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)。而另一些部分則恰恰相反，它們的實(shí)現(xiàn)過(guò)程始終與國(guó)家的積極作為聯(lián)系在一起，［1］（p72）受教育權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于后者，它的實(shí)現(xiàn)需要公權(quán)力主動(dòng)介入而不是消極不作為。有學(xué)者指出，我們“都不應(yīng)該承認(rèn)公民享有拒絕接受基礎(chǔ)教育的自由。為了保證基礎(chǔ)教育的可靠性，政府有義務(wù)為公民接受基礎(chǔ)教育提供各種便利條件?！保?］（p98）保持社會(huì)良性發(fā)展是政府的重要職責(zé)之一，社會(huì)發(fā)展的基石在于每個(gè)人都有權(quán)利獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，發(fā)展權(quán)在法律體系中的重要性和延伸程度涉及到一國(guó)持續(xù)性國(guó)力的動(dòng)力來(lái)源。①發(fā)展權(quán)是指公民依法在社會(huì)中良性發(fā)展的自由度。首先，它是直接從憲法所規(guī)定的國(guó)家責(zé)任中推導(dǎo)出來(lái)的權(quán)利。［3］（p98）其次，受教育權(quán)作為基本權(quán)利是由公民基于國(guó)家基本法享有的，并應(yīng)當(dāng)獲得法律保障的基本權(quán)利，國(guó)家強(qiáng)制力的作用對(duì)象直接從國(guó)家管理機(jī)器之外回歸管理機(jī)器本身。公法權(quán)利和公權(quán)力是性質(zhì)不同的兩種法權(quán)。公法權(quán)利是公民或法人所享有的，針對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)或其他公法人的權(quán)利。而公權(quán)力是公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的一種職權(quán)，其是一種權(quán)限，同時(shí)也是一種職責(zé)。與公法權(quán)利相對(duì)應(yīng)的另一個(gè)概念是私法權(quán)利，公法權(quán)利和私法權(quán)利的享有主體都是作為私人的自然人和法人。所不同的是公法權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)是公法，義務(wù)主體是公權(quán)力機(jī)關(guān)或其他公法人。［4］第三，受教育權(quán)在行政法上的主要功能側(cè)重于對(duì)國(guó)家管理部門(mén)設(shè)置義務(wù)，其義務(wù)內(nèi)容最顯著地表現(xiàn)在如何保障權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)，通過(guò)確權(quán)、授權(quán)、限權(quán)和制裁等法律手段對(duì)權(quán)利主體和行政權(quán)力主體的行為給予規(guī)范調(diào)整，尤其是行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)作為首要規(guī)制對(duì)象?！拔覀冋J(rèn)為沒(méi)有公法權(quán)利的法制是不可想象的?！保?］（p111）國(guó)家行為最直接的方式就是通過(guò)行政體系作為或不作為，行政的高效率往往作為國(guó)家管理的首選，受教育權(quán)的保障需要行政積極介入，因此，這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要求行政積極行為多于消極不作為。受教育權(quán)作為一項(xiàng)公法權(quán)利具有公法上的規(guī)定性又具有私權(quán)屬性，個(gè)體權(quán)利的先在性為公權(quán)力的行使提出了要求并設(shè)定了界限，尤其是保障功能對(duì)管制功能的超越，以個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)為目的歸依。行政法在受教育權(quán)問(wèn)題上首先在于確認(rèn)權(quán)利的存在；其次基于確權(quán)規(guī)定行政管理部門(mén)的總括性義務(wù)；再次便是基于總括性義務(wù)將具體的行政作為與不作為要求規(guī)定于與受教育權(quán)相關(guān)的行政法律法規(guī)中；最后行政法對(duì)上述行政作為與不作為設(shè)置法律責(zé)任。

一、責(zé)任重心下移的現(xiàn)有行政法結(jié)構(gòu)

有時(shí)國(guó)家管理會(huì)出現(xiàn)反應(yīng)遲鈍，行動(dòng)遲緩，跟不上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展節(jié)奏；國(guó)家權(quán)力運(yùn)作過(guò)程經(jīng)常出現(xiàn)梗塞，機(jī)制更新緩慢；國(guó)家管理的越位、錯(cuò)位、缺位或者不到位的現(xiàn)象，流動(dòng)人口受教育權(quán)的行政規(guī)制在一定程度上陷入了這種困頓。

（一）對(duì)基層行政行為的高度依賴(lài)

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中指出：“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障?！比欢?，流動(dòng)人口的受教育權(quán)問(wèn)題涉及到多方面，我國(guó)的地區(qū)發(fā)展不平衡，各地對(duì)教育的投入及重視程度也不同，在行政立法層面就表現(xiàn)出中央向地方授權(quán)立法的現(xiàn)象。從行政權(quán)力主體向下授權(quán)的角度，對(duì)與流動(dòng)人口受教育權(quán)相關(guān)的行政行為的實(shí)施權(quán)限都做出了總體安排，呈現(xiàn)出中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，省級(jí)政府授權(quán)立法和縣級(jí)政府具體實(shí)施的垂直行政權(quán)力劃分格局。中央政府和省級(jí)政府在流動(dòng)人口受教育權(quán)的行政法律體系中，享有立法權(quán)和實(shí)施抽象行政行為的權(quán)力，而將與受教育權(quán)保障有直接關(guān)聯(lián)的具體行政行為實(shí)施部分轉(zhuǎn)移給了基層行政機(jī)關(guān)，尤其以縣級(jí)政府為甚，這些具體行政行為的內(nèi)容包括教育經(jīng)費(fèi)保障和均衡、②例如，《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定了縣級(jí)以上地方政府在改善辦學(xué)條件，保障農(nóng)村和民族地區(qū)義務(wù)教育的實(shí)施。該法第22條規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府在縮小辦學(xué)差距，維護(hù)公辦學(xué)校公立地位方面的義務(wù)。流動(dòng)學(xué)生入學(xué)保障，［6］等等。從上述立法的條文看，行政主體都規(guī)定了“縣級(jí)以上地方政府”其中應(yīng)當(dāng)包含了縣市和省級(jí)政府，然而，由于省級(jí)政府獲得了立法授權(quán)，因此，縣市等基層行政單位只能成為省級(jí)行政立法和抽象行政行為的執(zhí)行者和最終直接責(zé)任人，所承擔(dān)的財(cái)政壓力和行政責(zé)任與其政治經(jīng)濟(jì)和法律地位不成比例，顯然負(fù)擔(dān)沉重。

（二）具體行政行為之缺陷

自1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出了轉(zhuǎn)變政府職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段進(jìn)行宏觀(guān)管理。在目前的教育行政管理中，特別倚重行政手段的使用，尤為集中于許可、指導(dǎo)和監(jiān)督方面，流動(dòng)人口受教育權(quán)需要通過(guò)這些行政行為的實(shí)施予以實(shí)現(xiàn)和保障。

⒈各自為政的自主辦學(xué)許可。教育事務(wù)中取得行政許可的必要程序一般稱(chēng)為教育行政審批，③行政許可在我國(guó)行政法上僅僅針對(duì)外部行政主體而不涉及行政部門(mén)內(nèi)部的許可行為?！缎姓S可法》第2條規(guī)定，行政許可是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！缎姓S可法》第3條第2款規(guī)定內(nèi)部行政審批不適用行政許可法。受教育權(quán)的取得和保障可能遇到的行政阻礙往往可能出現(xiàn)在審批階段。由于戶(hù)籍制度的限制，流動(dòng)人口往往自主在所在地設(shè)立基礎(chǔ)教育形式，如“農(nóng)民工子弟小學(xué)”，其設(shè)立就需要所在地政府的批準(zhǔn)。此類(lèi)教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)依照《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定，該法第11條規(guī)定，舉辦民辦學(xué)校由縣級(jí)以上人民政府教育行政部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限審批；舉辦實(shí)施以職業(yè)技能為主的民辦學(xué)校，由縣級(jí)以上人民政府勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門(mén)按照國(guó)家規(guī)定的權(quán)限審批，并抄送同級(jí)教育行政部門(mén)備案。同樣，依照《教師法》第13條，中小學(xué)教師資格也由縣級(jí)以上人民政府教育部門(mén)認(rèn)定。從立法規(guī)定來(lái)看，受教育權(quán)實(shí)施保障的最低一級(jí)行政機(jī)構(gòu)為縣級(jí)政府教育行政主管部門(mén)，授權(quán)的位階較低，已經(jīng)將權(quán)力下放到了基層政府部門(mén)，從形式上看似乎方便了民辦學(xué)校的設(shè)立，而實(shí)質(zhì)上卻因?yàn)樽杂刹昧康脑蛟斐闪烁髯詾檎木置妗?/p>

⒉缺乏可靠性的行政指導(dǎo)行為。教育行政指導(dǎo)指教育行政機(jī)構(gòu)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于相對(duì)人運(yùn)用建議、勸告等非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人作出或者不作出某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。［7］（p259）值得注意的是，教育行政指導(dǎo)行為具有非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，相對(duì)人可以選擇采納或者拒絕，并沒(méi)有法律拘束力的要求，所以是相對(duì)而言最為靈活的行政行為之一。然而，正是由于其非強(qiáng)制性的特征，使得行政指導(dǎo)行為的實(shí)施者忽略其法律責(zé)任，任意為之的幾率增加。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋》第1條第2款第4項(xiàng)規(guī)定，公民、法人和其他社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)行為不得提起訴訟。也有學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)行為的法律屬性進(jìn)行了解釋?zhuān)耙话阏f(shuō)來(lái)，行政管理相對(duì)人對(duì)于行政指導(dǎo)，沒(méi)有必須服從的義務(wù)。相對(duì)人認(rèn)為行政指導(dǎo)合情合理，便服從之；反之，認(rèn)為行政指導(dǎo)有悖于情理，也可以不服從，行政機(jī)關(guān)不得加以強(qiáng)制?！保?］（p191）教育行政指導(dǎo)的強(qiáng)制力特別是針對(duì)受教育人的約束力更是有限，此類(lèi)行政行為在義務(wù)教育中的適用空間應(yīng)當(dāng)非常有限。但是，指導(dǎo)行為的不可訴性又必須讓我們意識(shí)到，一旦產(chǎn)生某種后果，行政相對(duì)人的法律救濟(jì)手段是受到限制的，不能得到司法上的支持。

⒊有限的行政監(jiān)督行為。行政監(jiān)督的法律功能在于對(duì)教育部門(mén)實(shí)施行政行為的合理性與合法性進(jìn)行檢驗(yàn)，以保證受教育權(quán)的行政支持能夠得到落實(shí)。受教育權(quán)的行政監(jiān)督一般涉及教育經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督、教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)督和教職員管理監(jiān)督，如果關(guān)涉到流動(dòng)人口的受教育權(quán)的行政監(jiān)督就應(yīng)當(dāng)包含流動(dòng)人口入學(xué)管理的行政監(jiān)督。為了給予此類(lèi)監(jiān)督以法理上的依據(jù)，中央政府相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，其中最為重要的是《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》（2003）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（2006）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》（2008）。上述通過(guò)中央文件的形式對(duì)流動(dòng)人口受教育權(quán)予以確認(rèn)和保障，都設(shè)立了指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任，根據(jù)文件精神對(duì)于流動(dòng)人口受教育權(quán)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、實(shí)施程度、相對(duì)人資格和權(quán)利的取得都要求給予一定的行政透明度并在監(jiān)督下進(jìn)行。中央政府面對(duì)流動(dòng)人口受教育權(quán)現(xiàn)狀試圖給予改善，然而，通過(guò)法律位階較低的意見(jiàn)和通知去彌合基本法律體系中的權(quán)力劃分造成的缺陷，其結(jié)果也未必令人滿(mǎn)意，期待達(dá)致的效果終將在實(shí)施過(guò)程中向下逐級(jí)遞減。

二、系統(tǒng)性缺失的行政責(zé)任追究機(jī)制

就行政法律責(zé)任而言，承擔(dān)法律責(zé)任的主體既有行政主體，也有行政相對(duì)人，具有多重性；法律責(zé)任的承擔(dān)具有相互性，行政主體和行政相對(duì)人的地位是不對(duì)等的；行政法律責(zé)任的追究機(jī)關(guān)具有多元性，既包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，也包括行政機(jī)關(guān)。［9］（p447）根據(jù)我國(guó)教育法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)違反教育法的行政法律責(zé)任的方式主要有兩類(lèi)，即行政處罰和行政處分，政府教育權(quán)保障責(zé)任追究也有向下沉淀的傾向，并伴有相當(dāng)?shù)膱?zhí)法彈性。

（一）向下遞歸的行政責(zé)任承擔(dān)方式

《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件，并采取措施，保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育”。同時(shí)，該法第22條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)學(xué)校均衡發(fā)展，縮小學(xué)校之間辦學(xué)條件的差距”，“縣級(jí)以上人民政府及其教育行政部門(mén)不得以任何名義改變或者變相改變公辦學(xué)校的性質(zhì)?！边`反上述規(guī)定者，依據(jù)《義務(wù)教育法》第52條、第53條規(guī)定，均應(yīng)由上級(jí)政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任人員依法給予行政處分。縣級(jí)政府教育部門(mén)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未采取措施組織適齡兒童、少年入學(xué)或者防止輟學(xué)的，依《義務(wù)教育法》第53條第2款規(guī)定，應(yīng)由上級(jí)政府或者其教育部門(mén)責(zé)令限期改正、通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任人員依法給予行政處分。如果從層級(jí)來(lái)分析政府對(duì)流動(dòng)人口子女受教育權(quán)問(wèn)題的行政法律責(zé)任，國(guó)務(wù)院主要制訂全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障辦法，保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，這是流動(dòng)人口子女受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的根本保障?，F(xiàn)行行政管理的垂直性在于上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令、監(jiān)督和處罰，在教育管理上層級(jí)管理模式將責(zé)任向下遞歸，最終實(shí)際責(zé)任人往往是基層縣市級(jí)的教育管理者。

（二）責(zé)任追究中過(guò)寬的裁量空間

盡管包括《義務(wù)教育法》在內(nèi)的國(guó)家政策制度一再對(duì)流動(dòng)人口子女平等受教育權(quán)予以強(qiáng)調(diào)，但十多年來(lái)，并無(wú)任何可供適用的責(zé)任追究條款，即使可以找到一些責(zé)任追究條款，也因?yàn)樵O(shè)置了行政自由裁量空間，在實(shí)施上鮮有成效。例如《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》（1992）的第38條規(guī)定：“無(wú)正當(dāng)理由拒絕接收應(yīng)當(dāng)在該地區(qū)或者該學(xué)校接受義務(wù)教育的適齡兒童、少年就學(xué)的”，“由地方人民政府或者有關(guān)部門(mén)依照管理權(quán)限對(duì)有關(guān)責(zé)任人員給予行政處分?！北M管該《細(xì)則》在責(zé)任機(jī)制上較為明確，然而，行文之中的“正當(dāng)理由”、“地區(qū)或者學(xué)?！奔啊耙勒展芾頇?quán)限”等彈性用詞無(wú)限放大了管理者的裁量尺度。“雖然自由裁量權(quán)是不可避免的，但它被普遍認(rèn)為是法治的對(duì)立面，因而必須受到一定程度的法律控制。這是行政法學(xué)在世界范圍內(nèi)的共識(shí)。”［10］1998年頒布的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》對(duì)自由裁量空間過(guò)大引起的責(zé)任追究實(shí)質(zhì)無(wú)效進(jìn)行了改善，對(duì)流動(dòng)學(xué)生就學(xué)作了一些具體規(guī)定，該《辦法》第4條、第5條、第14條分別規(guī)定，流入地人民政府、流入地教育行政部門(mén)、常住戶(hù)籍所在地人民政府、地鄉(xiāng)級(jí)人民政府、縣級(jí)教育行政部門(mén)、學(xué)校和公安派出所，應(yīng)為流動(dòng)兒童少年創(chuàng)造條件，提供接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)，應(yīng)具體承擔(dān)流動(dòng)兒童少年接受義務(wù)教育的管理職責(zé)。應(yīng)該說(shuō)，盡管該《辦法》對(duì)于流動(dòng)人口子女受教育權(quán)設(shè)立了諸多限制，但還是具有一定的積極意義。遺憾的是，該《辦法》屬教育部與公安部聯(lián)合發(fā)布的一個(gè)規(guī)章，法律層級(jí)效力較低，理論和實(shí)踐上的積極意義仍然十分有限。

三、完善行政給付以緩解二元結(jié)構(gòu)矛盾

所謂行政給付是指行政主體為保障個(gè)人和組織的生存權(quán)和受益權(quán)，維持和促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，依照法律規(guī)定和相關(guān)政策向個(gè)人和組織，尤其是出現(xiàn)生存困難并符合法定保障條件的個(gè)人和組織，提供物質(zhì)、安全、環(huán)境、精神等各方保障的行政活動(dòng)及相關(guān)制度。［11］（p14）盡管我國(guó)的綜合國(guó)力和人們的生活水平在不斷提高，但地區(qū)發(fā)展的不平衡問(wèn)題尚未得到解決，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展卻帶來(lái)了社會(huì)階層貧富差距的拉大，一定人口處于貧困狀態(tài)或者僅解決了基本溫飽，社會(huì)相對(duì)貧困現(xiàn)象逐漸突出。改革開(kāi)放之前，教育行政給付通過(guò)當(dāng)?shù)卣畬?shí)施相對(duì)有效且穩(wěn)定，但改革開(kāi)放之后流動(dòng)人口的出現(xiàn)使得原先的行政給付模式失效，相對(duì)于國(guó)外教育行政給付制度，我國(guó)的跨行政區(qū)劃的行政給付制度殘缺不全。

（一）行政給付的二次分配平衡功能

從政府職能的性質(zhì)而言，與受教育權(quán)相關(guān)的行政職能主要是服務(wù)職能而非監(jiān)管職能，政府作為公共服務(wù)的提供主體，利用公權(quán)力在社會(huì)利益分配方面的有效性和便利性，從公平效率兼顧的角度，對(duì)公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)上的和社會(huì)協(xié)調(diào)上的保障，也就是與行政給付相關(guān)的行政行為。受教育權(quán)作為現(xiàn)代民主福利國(guó)家的公民基本權(quán)利，它的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)利益分配具有密切聯(lián)系，在社會(huì)利益分配初次不公的前提下，國(guó)家通過(guò)政府權(quán)力的介入實(shí)施二次分配，在國(guó)家財(cái)政與社會(huì)承受能力允許的情況下，對(duì)受教育權(quán)的應(yīng)當(dāng)享有者在遇到事實(shí)上的阻礙時(shí)給予幫助。

行政給付的對(duì)象有兩種：一種是不特定對(duì)象，表現(xiàn)為政府向不特定的公眾普遍地提供某種福利、服務(wù)、保障等，如行政供給中的給付對(duì)象；另一種是特定對(duì)象，即只有按規(guī)定符合一定條件的個(gè)人和組織才有權(quán)接受和享有某種給付。［12］（p18－19）流動(dòng)人口的受教育權(quán)行政給付一般意義上屬于后者，流動(dòng)人口無(wú)論在流出地還是所在地都具有特殊的身份和法律地位，教育行政管理往往將他們與當(dāng)?shù)厝藚^(qū)別對(duì)待，無(wú)論是給予特殊的幫助還是流動(dòng)人口教育權(quán)當(dāng)?shù)鼗蓟趯?duì)這個(gè)人群特殊社會(huì)地位的事先承認(rèn)，中國(guó)流動(dòng)人口平等權(quán)問(wèn)題的集中點(diǎn)從最初便聚焦于農(nóng)村與城市人口公民地位的平等待遇問(wèn)題上，教育行政法上的這種二元關(guān)系是憲政問(wèn)題中城鄉(xiāng)二元身份的表象。有學(xué)者這樣描述這種關(guān)系，“農(nóng)村不僅是一個(gè)地域概念，而且是一個(gè)政治概念。農(nóng)民不僅是一種職業(yè)身份，而且是一種政策身份。農(nóng)人遠(yuǎn)離政治，卻又與政治有最直接的干系。可以說(shuō)，中國(guó)最重要的公民權(quán)利，當(dāng)是鄉(xiāng)民的權(quán)利；中國(guó)最重要的人權(quán)，當(dāng)是農(nóng)人的人權(quán)?！保?3］

現(xiàn)代行政法理念主張以私法行為來(lái)取代公法行為，同時(shí)也鼓勵(lì)以行政合同來(lái)取代行政決定，就是將公權(quán)力行政視為達(dá)成國(guó)家目的的最后手段。［14］（p18）現(xiàn)代福利國(guó)家、積極國(guó)家在給付行政模式之下的行政給付，其標(biāo)的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出福斯多夫所言的生活手段的供給，而完全以人們不斷增長(zhǎng)的、全方位的需求體系為轉(zhuǎn)移。［15］（p20）通過(guò)行政給付行為幫助公民實(shí)現(xiàn)受教育的權(quán)利，從進(jìn)步的意義上而言，不僅僅是一種救助行為，它還突破了行政對(duì)公民基本生活需要的救助，而且從發(fā)展權(quán)的角度看，以個(gè)人發(fā)展作為社會(huì)整體發(fā)展的基石考慮，具有解決當(dāng)下問(wèn)題向長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)推進(jìn)的歷史先進(jìn)性。針對(duì)流動(dòng)人口受教育權(quán)的行政給付，其目的主要為了解決流動(dòng)人口自身的社會(huì)生存能力和開(kāi)拓未來(lái)個(gè)人發(fā)展空間；同時(shí)通過(guò)對(duì)當(dāng)代人生活、福利和發(fā)展的改善為后代提供良性循環(huán)的基礎(chǔ)。

（二）受教育權(quán)行政給付現(xiàn)狀

期待行政給付在流動(dòng)人口受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中發(fā)揮其應(yīng)有功能，勢(shì)必要認(rèn)清目前教育行政給付法律制度中存在的主要癥結(jié)，我們將其歸為教育行政給付對(duì)象窄化、內(nèi)外失衡和資金短板三大問(wèn)題。

⒈形成教育行政給付窄化現(xiàn)象的主因在于，我們始終將解決溫飽作為國(guó)家對(duì)基本生存需要的首要目標(biāo)，考慮到生存權(quán)之外的發(fā)展權(quán)同等重要也是在近些年經(jīng)濟(jì)取得空前成就之后。④傳統(tǒng)行政給付把生存權(quán)作為給付的權(quán)利基礎(chǔ)，注重行政給付的功能救助性，行政給付對(duì)象僅限于生存困難者，對(duì)教育行政給付也僅僅作為對(duì)困難者生活救助的一部分。例如，《義務(wù)教育法》第6條規(guī)定，政府采取措施保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育，保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育。正如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第13條所宣稱(chēng)的：“教育應(yīng)當(dāng)使每個(gè)人都能夠在自由社會(huì)中發(fā)揮有益的作用，并且有利于所有的民族與種族集團(tuán)之間的寬容與友誼?！庇捎诶砟钌蠈⑿姓o付的權(quán)利基礎(chǔ)定位于解決基本生存而非生存之上的發(fā)展，教育行政給付僅限于給失去教育機(jī)會(huì)的相對(duì)人以行政救助，行政給付對(duì)象被限制于少數(shù)生存困難者而不是所謂的社會(huì)普遍福利。

⒉教育行政管理的內(nèi)部行政管理體制協(xié)調(diào)性缺失，教育行政給付制度本身與其他行政救助的競(jìng)合之間協(xié)調(diào)不足的疊加效應(yīng)，造成了教育行政管理的內(nèi)外失衡。從行政管理體制內(nèi)部關(guān)系看，教育行政管理有中央到地方的垂直管理體系和地方平權(quán)自主管理體系兩個(gè)縱橫格局，中央到地方的管理格局往往通過(guò)向下授權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)，受教育權(quán)行政給付是通過(guò)當(dāng)?shù)鼗呢?cái)政體系實(shí)現(xiàn)的。稅費(fèi)改革和新的辦學(xué)體制強(qiáng)調(diào)了中央政府、省政府以及縣政府的責(zé)任，但這幾者的權(quán)力和責(zé)任究竟怎么來(lái)劃分并不是很明確的。在這樣的情況下，地方政府（主要是縣級(jí)政府）與省級(jí)政府和中央政府之間就產(chǎn)生了一個(gè)很大的博弈空間。這個(gè)空間的存在影響到了義務(wù)教育的財(cái)政體制在具體實(shí)施中的穩(wěn)定性，使得它們之間具體的責(zé)任劃分將隨它們之間的博弈狀況而變化。［16］除了縱向責(zé)權(quán)博弈關(guān)系之外，流動(dòng)人口獲得跨區(qū)域教育行政給付的橫向行政法律關(guān)系處于一種膠著的狀態(tài)。地方財(cái)政的當(dāng)?shù)厥褂门c流動(dòng)人口是否享有所在地教育財(cái)政的使用權(quán)，以及流出地教育行政給付向流入地轉(zhuǎn)移的可能性使兩者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系存在諸多法律上的不明確之處。同時(shí)，地區(qū)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致不同地區(qū)所具有的教育行政給付能力有所差別，各個(gè)地方在教育行政權(quán)力方面的地方利益化，忽視了外來(lái)流動(dòng)人口的個(gè)人發(fā)展與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。在追求流動(dòng)人口帶來(lái)的廉價(jià)勞動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)高速發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事業(yè)的同時(shí)，較少考慮他們及其后代的生存和發(fā)展問(wèn)題，使更多的人被所在地政府教育規(guī)劃所遺漏。

⒊專(zhuān)項(xiàng)資金不到位致使物質(zhì)性給付不足和非物質(zhì)性給付因經(jīng)費(fèi)緊張難以順利實(shí)現(xiàn)，教育行政給付的資金短板難以避免。我國(guó)行政給付的資金來(lái)源主要是稅費(fèi)，一旦稅費(fèi)的收入和使用產(chǎn)生障礙，就會(huì)造成教育行政給付資金來(lái)源不暢，使行政給付成為無(wú)本之木。中央政府的卸責(zé)和模糊政策導(dǎo)致了差異巨大的地方模式，這表明我國(guó)現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)政策存在設(shè)計(jì)不完善、效果不理想的問(wèn)題。［17］教育行政給付需要財(cái)政資金給予支持，由于各個(gè)地方政府財(cái)力不盡相同，因而給予的給付程度和范圍具有不同內(nèi)容。一方面中央財(cái)政減輕對(duì)地方教育經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)與中央政府主導(dǎo)的教育轉(zhuǎn)移支付并不成功；另一方面相關(guān)地方政府層級(jí)的教育行政給付合作機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致省際橫向教育行政給付的互相協(xié)調(diào)機(jī)制缺位，其結(jié)果往往走向制度設(shè)置目標(biāo)的反面。在目前中國(guó)的地方?jīng)Q策體制下，地方官員行為和分權(quán)體制的雙重作用是地方政府在提供諸如教育等基本福利方面行為變異的根本原因。通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付政策對(duì)地方政府教育投入努力程度的影響是負(fù)向的。［18］可見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)普遍性地有效實(shí)施教育行政給付需要認(rèn)識(shí)到稅制和財(cái)政支付的重要性，解決了資金的來(lái)源和有效使用才可能使得行政給付制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（三）行政給付構(gòu)建設(shè)想

當(dāng)前教育行政給付的制度完善需要考慮以下方面。首先，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行義務(wù)教育以縣為主管理，因此上述保障經(jīng)費(fèi)、保障均衡、保障入學(xué)等均放在縣級(jí)政府中進(jìn)行闡述，但并非其它級(jí)別的政府就對(duì)此不負(fù)責(zé)任。依據(jù)《義務(wù)教育法》，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府也都負(fù)有保障經(jīng)費(fèi)和保障均衡的責(zé)任，并在實(shí)際上中央政府和省級(jí)政府對(duì)其中的經(jīng)費(fèi)保障負(fù)主要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)將基層行政給付的部分義務(wù)向上轉(zhuǎn)移，建立省級(jí)的行政給付統(tǒng)籌體系，既解決本地區(qū)內(nèi)人口流動(dòng)造成的教育行政幫助問(wèn)題，也方便向其他省級(jí)單位進(jìn)行平行支付結(jié)算。

其次，流入地政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大教育行政給付對(duì)象范圍，將行政給付的對(duì)象由本地戶(hù)籍人口為標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∪丝跇?biāo)準(zhǔn)。流出地政府對(duì)教育行政給付對(duì)象由特殊化轉(zhuǎn)向一般化，由基本生存考慮轉(zhuǎn)向發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)幫助，對(duì)流出人口在跨地區(qū)教育權(quán)取得上給予一定的物質(zhì)支持。另外，合理界分中央與地方的義務(wù)，國(guó)家和個(gè)人義務(wù)以及國(guó)家和社會(huì)義務(wù)，明確各自承擔(dān)的責(zé)任邊界以達(dá)到制度完善，試圖建立較為完整的教育行政給付責(zé)任體系。

受教育權(quán)與發(fā)展權(quán)之間有彼此支撐，形成權(quán)利發(fā)展上的正相關(guān)關(guān)系，受教育權(quán)是發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要前提，現(xiàn)代國(guó)家無(wú)不對(duì)教育權(quán)格外重視。從人類(lèi)學(xué)的角度而言，知識(shí)的積累和傳承是人類(lèi)社會(huì)存續(xù)的基礎(chǔ)，人在不斷認(rèn)識(shí)世界的過(guò)程中，將知識(shí)體系化并代代相傳，而教育即是知識(shí)體系化的過(guò)程又是傳承的過(guò)程。重視流動(dòng)人口受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)關(guān)涉多層次跨區(qū)域的管理格局，從行政主體、調(diào)整對(duì)象到救濟(jì)制度都具有特殊性。同時(shí)，受教育權(quán)作為公法權(quán)利，需要由政府積極行為才有實(shí)現(xiàn)的可能，厘清人口在流動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的行政法律關(guān)系是權(quán)利保障的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。然而，為了確保國(guó)家管理的實(shí)效和便利，管理過(guò)程傾向于地方化和封閉化，形成了管理主體與管理對(duì)象在身份與地域上的二元對(duì)立，這就抽除了政府與公眾溝通、互動(dòng)的前提與基礎(chǔ)?！肮姇?huì)因此對(duì)國(guó)家缺乏信任，對(duì)國(guó)家管理狀況不滿(mǎn)意，對(duì)國(guó)家管理的正當(dāng)性提出挑戰(zhàn)，對(duì)國(guó)家管理的必要性與可能性產(chǎn)生懷疑?！保?9］因此，警防負(fù)面因素堆積形成矛盾井噴，認(rèn)清既有行政管理法律制度缺陷的，在有限的范圍內(nèi)對(duì)流動(dòng)人口的受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)予以一定的改善，確為當(dāng)務(wù)之急。

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（責(zé)任編輯：徐 虹）

The Access to Education of the Floating Population under Administrative Legal Protection——An Improving Approach by Administrative Supply

Gu Yimin，Zhang Huijie

：With the increase of the floating population，their rights of access to education locally rely on administrative protection further.China has developed a series of education－related administrative laws and regulations，in which access to education of the floating population is included.As for the existing legal system，there are several defects in the legal system which provides supports to the floating population to education.Moreover，accounting to the lack of financial supports，present administrative laws cannot solve educational problems on cross－regional population movement.In this article，the author proposes the improvement of financial support through administrative supply as an approach to resolve the systematic difficulties.

floating population；educational rights；administrative law；administrative supply

D912.1

A

1007－8207（2011）09－0092－05

2011－07－05

顧益民（1976—），男，江蘇南通人，復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際法學(xué)；張慧潔（1958—），女，遼寧沈陽(yáng)人，復(fù)旦大學(xué)高等教育研究院教授，研究方向?yàn)榻逃摺?/p>

本文系國(guó)家人文社科基金 “二戰(zhàn)以來(lái)各國(guó)徙遷人口教育保護(hù)政策”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：09VJA820008。