政府主導(dǎo)型生態(tài)建設(shè)的地方實(shí)踐
——以陜西X縣退耕還林政策實(shí)施過程為例

馬 娟，付少平

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌712100）

政府主導(dǎo)型生態(tài)建設(shè)的地方實(shí)踐
——以陜西X縣退耕還林政策實(shí)施過程為例

馬 娟，付少平

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌712100）

中國生態(tài)建設(shè)工作帶有鮮明的自上而下的“政府主導(dǎo)型”色彩。在生態(tài)建設(shè)的實(shí)踐中，地方政府是集“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”雙重角色于一身的行動者。而地方政府權(quán)力運(yùn)作的結(jié)構(gòu)背景——壓力型體制與非程式化的鄉(xiāng)土社會——也決定了地方政府可以通過正式的官僚體制制度實(shí)現(xiàn)對下級政府的動員，但是又必須通過某些非正式的策略來完成任務(wù)以應(yīng)對上級檢查。

生態(tài)建設(shè)；政策實(shí)施；壓力型體制；權(quán)力運(yùn)作；地方政府實(shí)踐

一、問題的提出及研究方法

1.文獻(xiàn)回顧及問題的提出。對地方政府角色與行為的研究一直是中國學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)，學(xué)者們先后提出了“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”以及“政權(quán)經(jīng)營者”等觀點(diǎn)。[1]這些概念都反映了改革后由于國家權(quán)力在地方的回撤以及地方自主性增強(qiáng)，地方政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變的客觀事實(shí)。楊善華、蘇紅（楊善華、蘇紅，2002）在分析了在張靜提出的“政權(quán)經(jīng)營者”概念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步區(qū)分了“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利性政權(quán)經(jīng)營者”兩個概念,認(rèn)為在市場轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。[2]回顧國內(nèi)外研究文獻(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)國內(nèi)外學(xué)者多是在“國家—社會”理論框架中來理解中國的鄉(xiāng)村治理，研究視野往往局限在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村的互動上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看作國家政權(quán)的代表，將村民自治看作市民社會的象征。他們關(guān)注的是20世紀(jì)以來轟轟烈烈的國家政權(quán)建設(shè)運(yùn)動對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的沖擊以及鄉(xiāng)村社會面對外部沖擊的自我調(diào)適。但是這種簡單地將國家和村落社區(qū)置于兩極的兩分法常常會遮蔽了許多鄉(xiāng)村社會中的真實(shí)圖景，而且這種兩分法也沒有看到，在現(xiàn)代化過程中國家政權(quán)內(nèi)部不是鐵板一塊，在國家科層制內(nèi)部也分化出許多不同的利益集團(tuán)，這些不同級別的政府代表著中央和地方不同的利益訴求。

另外，還有一部分學(xué)者探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)作邏輯，例如孫立平(孫立平、郭于華,2000)通過對華北一個村莊定購糧收購過程的分析提出了“正式權(quán)力非正式運(yùn)作”。[3]吳毅(2007)通過對一個小鎮(zhèn)政府“擂”和“媒”等權(quán)力運(yùn)作技術(shù)的展示，再次鮮活地呈示了基層干部與農(nóng)民互動時的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”。[4]這些研究都是通過選取一些典型的事件，在對事件的動態(tài)還原中來分析基層政府在鄉(xiāng)村社會中權(quán)力運(yùn)作的策略和技術(shù)。但是這些研究卻未對權(quán)力“非正式運(yùn)作”的結(jié)構(gòu)性背景進(jìn)行深入考察。而且研究者的研究旨趣和關(guān)懷不同決定了所選取的事件不同，在不同的事件中地方政府的行動邏輯也必然會有差別。研究事件、研究對象的不同必然也會造成研究者最終的結(jié)論會有差別。大部分的研究者都是將目光集中在“收稅”、“計(jì)劃生育”、“招商引資”等地方政府的硬任務(wù)中，卻很少關(guān)注類似“退耕還林”、“文化建設(shè)”的軟任務(wù)。在這些由政府主導(dǎo)的軟任務(wù)中，地方政府又有著怎樣的行動邏輯既有的研究或者沒有關(guān)注到，或者只是粗略地談及。

有學(xué)者認(rèn)為我國生態(tài)建設(shè)具有很強(qiáng)的政府行為色彩，“危機(jī)應(yīng)對”與“政府直控”構(gòu)成了我國“政府動員型環(huán)境政策”的核心特點(diǎn)。[5]本研究即試圖以退耕還林這一具體政策在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施過程為軸線，來探討在中國目前的政治結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)中地方政府所扮演的角色以及他們的行動邏輯，以此來達(dá)到對國家政策實(shí)施過程的真實(shí)理解。

2.研究方法與田野概況。本研究采用的方法在較廣泛的意義上屬于實(shí)證研究,而采用的方法主要是參與式觀察。由于調(diào)查時間的限制，筆者并沒有親身經(jīng)歷退耕還林的全過程，但筆者于2010年11月，2011年3、6、7月在X縣A鄉(xiāng)進(jìn)行了直接觀察，可以說親歷了退耕還林實(shí)施的部分階段。同時,本研究屬于個案研究,也許通過個案研究得出的結(jié)論無法在中國農(nóng)村復(fù)雜的情況中得到普遍印證，然而本研究也沒有試圖得出一個能推論到全國的結(jié)論，只是希望能夠?yàn)槲覀兏玫乩斫馍鷳B(tài)建設(shè)實(shí)施的真實(shí)情況做出一點(diǎn)努力。

X縣地處陜西省東南部，在行政區(qū)劃上屬于安康市，位于漢江上游。地形以山地為主，水資源豐富，有“八山半水分半田”之稱，經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主。全縣轄46個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，810個行政村，總?cè)丝?3.93萬人，其中農(nóng)業(yè)人口73萬人，耕地面積173萬畝，其中25度以上坡耕地93.2萬畝。2009年全縣國民生產(chǎn)總值31.6億元，人均產(chǎn)值3346元，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值268906萬元，全年地方財(cái)政收入10771萬元，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在陜西省排名較靠后。X縣從1999年開始試點(diǎn)退耕還林，截止到2009年，全縣共完成工程造林48.99萬畝，其中退耕造林23.67萬畝。退耕還林工程涉及該縣45個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），580個行政村，10萬戶，36.7萬人。

二、壓力型體制下地方政府的實(shí)踐

榮敬本(榮敬本等,1998)在總結(jié)當(dāng)前農(nóng)村政治體制和行政體制特點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出了“壓力型體制”概念，認(rèn)為隨著改革開放放權(quán)讓利的實(shí)施,國家管理體制開始從傳統(tǒng)計(jì)劃體制下的集中動員型向分權(quán)壓力型轉(zhuǎn)變,具體表現(xiàn)為分層化的政治承包制,在這種壓力型體制中,任務(wù)和要求被分解成為一個個具體的目標(biāo),自上往下一層一層地分配給各下級政權(quán)組織與部門。[6]壓力型體制是地方政府實(shí)踐活動的重要結(jié)構(gòu)背景，以下筆者將詳細(xì)說明在這樣的結(jié)構(gòu)背景中地方政府是如何實(shí)施退耕還林政策的。

1.落實(shí)任務(wù)的策略：目標(biāo)責(zé)任制。在壓力型體制中，地方政府也將中央的各種任務(wù)區(qū)分為“硬任務(wù)”與“軟任務(wù)”來對待，對于起一票否決作用的“硬任務(wù)”，地方政府往往竭盡全力不惜一切代價完成，而對于“軟任務(wù)”則是選擇性的執(zhí)行，軟任務(wù)更像是一個政治口號。但是，正如申端鋒 (申端鋒，2007)所指出的“在稅費(fèi)改革以后，地方政府，尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既沒有成為服務(wù)型組織,也不是無所事事,而是在實(shí)踐中對自身職能重新進(jìn)行了定位,將原來的軟指標(biāo)當(dāng)成硬指標(biāo)來搞，也就是將軟指標(biāo)硬化”。[7]

在稅費(fèi)改革以前，X縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和全國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣是將“刮宮引產(chǎn),催糧要款”這樣的硬指標(biāo)作為政府的主要職責(zé)。但是在2005年以后，隨著安康市“生態(tài)立市”發(fā)展戰(zhàn)略的確立，生態(tài)建設(shè)開始被提到地方政府議事日程，由原來的軟指標(biāo)變成了“中心任務(wù)”。為了確保X縣退耕還林工程的順利實(shí)施，X縣政府成立了由主管林業(yè)工作的副縣長任組長，林業(yè)、財(cái)政、計(jì)劃、審計(jì)、監(jiān)察等部門為成員的林業(yè)重點(diǎn)工程領(lǐng)導(dǎo)小組和退耕還林辦公室，由林業(yè)局副局長任退耕還林辦公室主任，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手直接負(fù)責(zé)的組織機(jī)構(gòu)。每年三月，X縣政府要召開全縣林業(yè)工作會議，總結(jié)上一年度工作完成情況并對當(dāng)年的工作進(jìn)行安排，筆者在調(diào)研中參加了2011年的會議。在這次會議上，縣林業(yè)局局長在作動員講話時強(qiáng)調(diào)：“退耕還林工程是國家實(shí)施西部大開發(fā)、治理生態(tài)環(huán)境、建設(shè)山川秀美的一項(xiàng)重大措施，是切實(shí)解決農(nóng)民要經(jīng)濟(jì)效益和國家要生態(tài)效益的有效途徑，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府一定要從講政治的高度來認(rèn)識和對待退耕還林工作，堅(jiān)決把這項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)抓緊抓好?！笨h林業(yè)局局長將退耕還林工作“政治化”的過程更像是在編織一個政治口號,但即便如此,它還是具有威懾力和動員力,因?yàn)樵谥袊恼误w制中,一旦事件上升到政治任務(wù)的高度就變成了一個不計(jì)成本、不講代價、必須完成的工作,沒有任何討價還價的余地。

除了以這種帶有強(qiáng)烈政治色彩的話語來動員干部以外，X縣還與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。對于這種目標(biāo)管理責(zé)任制學(xué)術(shù)界也存在很多爭議，王漢生等學(xué)者認(rèn)為它是“在當(dāng)代國家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)生出的一種實(shí)踐性的制度形式”。[8]在實(shí)踐中,目標(biāo)管理責(zé)任制是以指標(biāo)體系為核心,以責(zé)任體系為基礎(chǔ),以考核體系為動力,它在權(quán)威體系內(nèi)部以及國家與社會之間構(gòu)建出一整套以“責(zé)任—利益連帶”為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系。具體而言，每年，國家會將當(dāng)年的退耕還林指標(biāo)下達(dá)到各省，再由省上根據(jù)全省的情況分配到各市，然后由市退耕還林辦公室編制全市的退耕還林計(jì)劃并將指標(biāo)下達(dá)到各縣退耕辦，同時縣退耕辦與市林業(yè)局簽訂退耕還林任務(wù)書，縣林業(yè)局局長為第一責(zé)任人，退耕辦主任為直接責(zé)任者，任務(wù)完成情況列入當(dāng)年的年度工作考核。然后由縣林業(yè)局退耕辦再與鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)所簽訂目標(biāo)責(zé)任書。

在縣政府的動員和任務(wù)壓力下，A鄉(xiāng)對于退耕還林工程也表現(xiàn)出了很高的政治熱情。A鄉(xiāng)鄉(xiāng)長在縣里開完林業(yè)工作會議回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，立刻組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部開會，并公開表達(dá)了他的態(tài)度。

從以上的分析可以看出，雖然改革開放以來，中央對地方政府的控制比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期有所減弱，但是通過目標(biāo)管理責(zé)任制以及任務(wù)的層層分解，中央對于地方政府依然保持著強(qiáng)大的動員力。特別是稅費(fèi)改革后，地方政府通過對自身角色的再界定，將原本不重視的軟指標(biāo)硬化，退耕還林工程就這樣進(jìn)入到了地方政府的“中心任務(wù)”中。而地方政府對于退耕還林所表現(xiàn)的熱情，一方面是行政壓力的結(jié)果，另一方面與地方政府的自身利益有關(guān)。這種利益不僅僅是地方政府官員的政治前途，還有退耕還林所涉及的國家補(bǔ)助和上級政府的財(cái)政支持。

2.通過檢查驗(yàn)收的策略。在壓力型體制與目標(biāo)管理責(zé)任制下,自上而下的目標(biāo)責(zé)任制確定的利益關(guān)聯(lián)使得上級總是更為關(guān)注政策實(shí)施的結(jié)果,于是檢查就成為對下級工作進(jìn)行監(jiān)督、確保工程順利完成的重要手段。

在整個退耕還林工作中，檢查驗(yàn)收也是重要的一環(huán)，它不僅關(guān)系著地方政府這一年的工作成績，而且直接關(guān)系著下一年的退耕指標(biāo)和補(bǔ)助的兌現(xiàn)。2008年國家開始對退耕還林工程進(jìn)行階段檢查驗(yàn)收，按照《陜西省退耕還林檢查驗(yàn)收暫行辦法》規(guī)定，檢查由地市縣聯(lián)合自查上報(bào)，省上抽查驗(yàn)收。為了確保此次檢查驗(yàn)收通過，X縣出臺了《關(guān)于當(dāng)前退耕還林工作的緊急通知》，通知中要求“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處要立即組織人力到各村對已退耕地塊進(jìn)行一次全面檢查，6月中旬縣上將組織檢查組到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦進(jìn)行復(fù)查，在復(fù)查中若發(fā)現(xiàn)有沒有完成任務(wù)、沒有按作業(yè)設(shè)計(jì)退耕還林、還林不退耕等情況的，一是立即收回退耕還林兌現(xiàn)卡，取消全鄉(xiāng)面積另作安排；二是責(zé)令鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦一次性追回兩次栽植的苗木款和已兌現(xiàn)的糧食和管護(hù)費(fèi)?！?/p>

對于當(dāng)時的檢查過程，陪同上級檢查的縣林業(yè)局干部L的說法是：接到上級檢查驗(yàn)收通知后，縣林業(yè)局首先召開了會議，在這次會議上林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)對檢查驗(yàn)收工作做了明確的指示和安排，就是要求大家要高度重視，務(wù)必要通過這次檢查，當(dāng)時L被分到A鄉(xiāng)進(jìn)行檢查。對于檢查工作，L是這樣說的，“對于這種國家的檢查驗(yàn)收，縣上肯定是非常重視的，不能出一點(diǎn)問題，所以自查就是非常有必要的，我們首先要心里有底，上面來檢查的時候才能把人家?guī)У娇梢詸z查的地方?！鄙霞墎頇z查前的這場自查活動，就是地方政府的摸“底”，“自己的家底一定要清楚?！薄班l(xiāng)上也不容易，現(xiàn)在農(nóng)民都不好說話，你跟他講退耕還林政策，他就聽到國家有補(bǔ)助，樹栽了不管護(hù)，（樹）都死了不關(guān)他的事，他關(guān)心的是自己的補(bǔ)助,補(bǔ)助沒拿到就要上訪?！薄暗菄矣忠獊頇z查，我們不想點(diǎn)辦法這事情沒辦法（弄）?！盠所說的“辦法”就是一方面要求鄉(xiāng)上一定要把重要區(qū)域的工作做好，另一方面就是所謂的要“好好招待”。L說縣上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會時說這次國家來檢查的招待費(fèi)用由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先墊，最后再到縣里報(bào)銷。但是事實(shí)上在中央檢查組來之前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都先從縣財(cái)政上預(yù)支了一部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)，名義上這部分經(jīng)費(fèi)是用于購買補(bǔ)植樹苗和招待上級檢查，至于這部分經(jīng)費(fèi)實(shí)際用于什么地方以及實(shí)際用了多少，筆者無處了解。

從科層制的設(shè)計(jì)來看，縣政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接領(lǐng)導(dǎo)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作具有指導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策實(shí)施中的錯誤做法必須予以糾正，確保中央政策的貫徹落實(shí)。從縣政府的實(shí)際做法來看，在面對中央的檢查時，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)是一致的，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在退耕還林中存在的問題，縣林業(yè)局是了如指掌的，但是為了能順利通過檢查，縣政府往往對下面的做法采取默認(rèn)的態(tài)度，甚至有時候是一種鼓勵的態(tài)度。在面對更高一層權(quán)力時，地方各級政府都會從自身利益出發(fā)，達(dá)成“共識”，這樣的“共識”是縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都心知肚明的，甚至縣政府出于“體諒”下級的考慮，會給予一定的支持。

三、運(yùn)作于鄉(xiāng)土社會中的地方政府

費(fèi)孝通先生（費(fèi)孝通，2006）在對傳統(tǒng)中國政治進(jìn)行分析時提出了“雙軌政治”的概念，他認(rèn)為在傳統(tǒng)社會中存在著自上而下的皇權(quán)統(tǒng)治和自下而上的紳權(quán)統(tǒng)治，縣以上是通過正式的官僚機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)政治整合，縣以下則是通過鄉(xiāng)紳利用私人關(guān)系來實(shí)現(xiàn)社會整合。[9]新中國成立后的一系列運(yùn)動，雖然讓傳統(tǒng)社會中的士紳一層徹底消失，但是鄉(xiāng)土社會中的非正式邏輯卻有著強(qiáng)大的生命力。孫立平對于“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”是這樣解釋的:“在正式行政權(quán)力的行使過程中,基層政府官員對正式權(quán)力之外的本土性資源巧妙地利用,即將社會中的非正式因素大量地運(yùn)用于正式權(quán)力的行使過程之中,從而使國家的意志能夠在農(nóng)村中得到貫徹執(zhí)行?！币簿褪钦f,“非正式運(yùn)作”主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力借用了與國家正式制度相對立的民間社會中的行為策略與方式。

退耕還林政策的實(shí)施和落實(shí)，離不開縣、鄉(xiāng)、村和村民的在場。正如戈夫曼所說“整個社會就是一個舞臺，所有人不過是這舞臺上的演員”,而這場演出的場域就是農(nóng)村這樣一個充滿著非正式邏輯的舞臺，要想把這場戲演好，就必須熟知這些非正式的邏輯并且遵從這些邏輯。筆者在調(diào)查退耕還林時常聽鄉(xiāng)干部說這樣一句話：“跟農(nóng)民打交道就是一門學(xué)問，不懂這門學(xué)問，就可能出事，釀成亂子?！痹诨仡欉@方面的事例時，A鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長說：“我們各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上都在總結(jié)教訓(xùn)。特別是現(xiàn)在國家非常重視農(nóng)民問題，我們許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做工作時對農(nóng)民只有哄著、勸著，不能逼，逼急了容易出事情，現(xiàn)在不是講嘛，建設(shè)和諧社會，穩(wěn)定最重要。”雖然縣上可以用科層制的行政命令手段和目標(biāo)責(zé)任書來動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)，但是，對于農(nóng)民、對于村干部卻沒有這種科層制的壓力，而且退耕還林本來就是采取農(nóng)民自愿的方式，鄉(xiāng)干部要動員農(nóng)民就必須采用一些非正式的方式，比如說在宣傳時，要注重講退耕還林對農(nóng)民自身能帶來什么樣的經(jīng)濟(jì)利益，在確定退耕還林的樹種時要選擇能帶來經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)林，在一定程度上還要給農(nóng)民開“政策口子”，允許他們在退耕地里套種糧食作物。在農(nóng)民看來，這種“政策口子”是給自己退耕的補(bǔ)償，是正當(dāng)合理的。一旦政府出爾反爾，把這“口子”收了，農(nóng)民就覺得“不公平”。既然上面不“通情達(dá)理”，自己又沒有別的辦法，其結(jié)果往往會出現(xiàn)劇烈沖突。

筆者2010年3月到A鄉(xiāng)調(diào)查時，鄉(xiāng)政府恰好接到縣上領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)備來檢查退耕還林工作的通知。為了迎接縣上的檢查，鄉(xiāng)上決定先做一次自查，筆者隨同副鄉(xiāng)長W到某村進(jìn)行檢查。到村里后，W先和村長溝通了一下，內(nèi)容主要是說縣上這次檢查能否通過關(guān)系到今年退耕還林補(bǔ)貼的兌現(xiàn)，不能因?yàn)橐稽c(diǎn)小問題導(dǎo)致檢查通不過，補(bǔ)貼兌現(xiàn)不了，這對本村農(nóng)民都是損失，對缺樹、死樹的地方盡快補(bǔ)上，要有什么困難就提出來，一起想辦法解決。隨后，村長陪著我們到退耕還林的山上去看，在幾處地勢稍平的退耕地里種著油菜等作物，一些去年種的桑樹和油茶樹已經(jīng)死了，還有一條原本在設(shè)計(jì)中的溝里沒有種樹，W沒有說話，只問了一下是屬于誰家的地。之后村長請我們到他家里去坐坐，W開始與村長閑聊，快走的時候，W說：“老哥你當(dāng)村長這兩年，咱村里什么工作都走在前面，你這么支持我們工作，鄉(xiāng)長跟我都非常謝謝你，這一回你肯定也不會讓我們?yōu)殡y的，那幾戶我就不去了，你回頭跟他們吱（說）一聲?！盬后來跟我說：“縣上來檢查也很少親自去看，更何況那幾處問題也不是很嚴(yán)重，沒必要太較真了，下面什么樣縣上也知道一二?！痹赪看來，以后還有許多工作需要村長配合，沒有必要因?yàn)檫@點(diǎn)問題與村長不合。

在村民選舉制度日益健全的今天，鄉(xiāng)上對村干部再也不能像以前那樣直接任命，從而對村干部具有很強(qiáng)的控制力。但是農(nóng)村許多工作的開展鄉(xiāng)上都不得不依靠村干部的配合，鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)不能像對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那樣用科層制的行政動員手段，只能依靠鄉(xiāng)土社會的邏輯，就是相互給面子。在這樣的邏輯中，鄉(xiāng)干部不再把自己定義為國家的干部，自己是在執(zhí)行公務(wù)，而是稱呼對方為“老哥”，“老哥”是在幫“小弟”一個忙，“老哥”也不應(yīng)該讓“小弟”為難，“小弟”他日也會給“老哥”幫忙，這樣就把公事變成了私事。利用私人的交情讓對方礙于面子不得不配合，而對未來的預(yù)期也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對工作不會過分要求，有些事要就不能太較真，要“睜一只眼閉一只眼”。這樣的邏輯是鄉(xiāng)土社會中“隱藏的文本”，要想順利把工作完成就必須熟知這些“隱藏的文本”。

四、地方政府在“退耕還林”中的雙重角色

如前所述，楊善華、蘇紅認(rèn)為在市場轉(zhuǎn)型過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的角色從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。但是，在這種政府主導(dǎo)型的生態(tài)建設(shè)實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)地方政府是集“代理型政權(quán)經(jīng)營者”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”雙重角色合一的行動者。一方面作為國家行政序列中的一層，地方政府是國家權(quán)力的代理人，必須與中央保持高度一致，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”是退耕還林政策在中央層面上的合法性基礎(chǔ)，地方政府無論在匯報(bào)工作還是在出臺政策時，首先要表明的就是退耕還林的生態(tài)效益。這時,我們可以說地方政府的角色是“代理型政權(quán)經(jīng)營者”。但是另一方面，作為地方經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)者的地方政府還是經(jīng)營地方發(fā)展的主角，地方政府又有著自己的“發(fā)展焦慮”，只有將中央的生態(tài)話語納入地方的發(fā)展話語和農(nóng)民“脫貧致富”的要求中，將生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來才能調(diào)動起地方政府工作人員的積極性。而國家每年對退耕還林工程的投資或許也是地方政府積極行動的另一個原因。“生態(tài)建設(shè)”已經(jīng)成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)謀求自身利益的外衣，為地方政府參與市場、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)提供了合法性基礎(chǔ)。這樣一來,地方政府就順理成章的將國家生態(tài)保護(hù)賦予的干預(yù)地方社區(qū)的權(quán)力轉(zhuǎn)化為經(jīng)營地方發(fā)展的權(quán)力。這時,我們注意到地方政府又是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”。

至于地方政府的實(shí)踐邏輯，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)回到地方政府所處的場域中來理解，地方政府必須同時面對自上而下的壓力型體制與自下而上的非程式化鄉(xiāng)村社會。從制度設(shè)計(jì)來看,地方政府是國家科層體制的組成部分,處于榮敬本所概括的“壓力型體制”之中，上級布置的任務(wù)沒有商量的余地，必須完成。但是縣級政府又會通過對中央的政策進(jìn)行再界定，使中央的政策更符合地方的利益，使工作在實(shí)際中能更加順利的開展。當(dāng)更高一層的權(quán)力來檢查工作時，縣級又會理解鄉(xiāng)級的困難，對鄉(xiāng)政府的某些行為又會采取默認(rèn)甚至是鼓勵的態(tài)度，他們的目的是一致的，要“同心協(xié)力”通過檢查。同時，地方政府退耕還林的實(shí)踐場域又是一個充滿了非正式邏輯的鄉(xiāng)土社會。這種鄉(xiāng)土社會有自己“隱藏的文本”，所以鄉(xiāng)政府為了給農(nóng)民退耕補(bǔ)償，必須給他們開“政策口子”，否則農(nóng)民就會覺得對自己不公平。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求村干部給予配合時，面子關(guān)系也發(fā)揮了很大的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部正是利用這些非正式的邏輯，實(shí)現(xiàn)了正式權(quán)力的非正式運(yùn)作。

[1]丘海雄，徐建牛.市場轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評[J].社會學(xué)研究,2004,(4).

[2]楊善華,蘇紅.從“代理型政權(quán)經(jīng)營者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”[J].社會學(xué)研究,2002,（1）.

[3]孫立平,郭于華.“軟硬兼施”：非正式權(quán)力正式運(yùn)作的過程分析——華北B鎮(zhèn)定購糧收購的個案研究［C］∥.清華社會學(xué)評論（特輯），廈門:鷺江出版社.

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F320

A

1002-7408（2011）12-0071-04

中國科學(xué)院西部行動計(jì)劃資助項(xiàng)目（0KZCX2-XB2-05）。

馬娟（1987-），女，回族，陜西安康人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院2009級社會學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：農(nóng)村社會學(xué)；付少平（1963-），男，山東沂源人，西北農(nóng)林科技大學(xué)社會學(xué)系教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)村社會學(xué)。

[責(zé)任編輯:宇輝]