簡(jiǎn)論消防行政處罰的主體

□ 劉利輝

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

簡(jiǎn)論消防行政處罰的主體

□ 劉利輝

（中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊 065000）

本文辨析了消防行政處罰主體與消防行政主體、消防行政處罰執(zhí)行主體的關(guān)系，厘清了消防行政處罰的主體范圍，以便各主體依法實(shí)施處罰。

消防行政處罰；主體；執(zhí)行主體

消防行政處罰是消防行政執(zhí)法主體實(shí)施消防監(jiān)督管理運(yùn)用的最廣泛的一種手段，它比其他消防監(jiān)督管理行為更直接、更廣泛、更強(qiáng)烈地影響著相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。消防行政處罰主體正確地行使消防行政處罰權(quán)力，對(duì)于預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，保護(hù)公民人身和財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)秩序和公共消防安全有著重要作用。

一、消防行政處罰主體與消防行政主體、消防行政處罰執(zhí)行主體辨析

主體，法律上指依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人或國(guó)家。［1］（p1780）主體是相對(duì)于客體而言的。消防行政處罰的主體，即消防行政處罰的決定機(jī)關(guān)，是指依法享有消防行政處罰權(quán)，以自己的名義實(shí)施消防行政處罰并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。包括《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）規(guī)定的消防行政處罰主體，也包括其他法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的消防行政處罰主體。

（一）消防行政處罰主體和消防行政主體是被包含與包含的關(guān)系

消防行政處罰主體不同于消防行政主體。消防行政主體是指依法享有消防行政權(quán)力，以自己名義實(shí)施消防行政行為，并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。消防行政主體享有消防行政處罰權(quán)、消防行政許可權(quán)、消防行政強(qiáng)制權(quán)、消防行政確認(rèn)權(quán)等消防行政管理的廣泛職權(quán)，并且是具備行政法上人格主體的組織，也就是說(shuō)，它既是一個(gè)消防行政管理組織，又是一個(gè)法律主體。消防行政處罰主體僅享有有限的消防行政處罰權(quán)。消防行政主體和消防行政處罰主體是包含與被包含的關(guān)系。凡是消防行政處罰主體都是消防行政主體，反之則不成立。

（二）消防行政處罰主體和消防行政處罰執(zhí)行主體是交叉關(guān)系

消防行政處罰主體也不同于消防行政處罰執(zhí)行主體。消防行政處罰執(zhí)行主體是指依法享有消防行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，以自己的名義作出強(qiáng)制執(zhí)行決定、采取強(qiáng)制執(zhí)行措施并獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。消防行政處罰包括決定程序和執(zhí)行程序，執(zhí)行程序包括處罰相對(duì)人自行執(zhí)行和有權(quán)機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行。消防行政處罰主體擁有的是處罰決定權(quán)，消防行政處罰執(zhí)行主體擁有的是處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。有些消防行政處罰主體的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)集于一身，既是處罰的主體，又是處罰的執(zhí)行主體；有些消防行政處罰主體的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)是分離的，即決定的主體無(wú)權(quán)執(zhí)行，執(zhí)行的主體無(wú)權(quán)決定，所以消防行政處罰主體和消防行政處罰執(zhí)行主體是交叉關(guān)系。

二、消防行政處罰的主體范圍

不是所有的消防行政主體都享有消防行政處罰權(quán)，可以作為消防行政處罰的主體。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）第15條規(guī)定，消防行政處罰由具有消防行政處罰權(quán)的消防行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，所以消防行政處罰的主體指的是依照消防法律規(guī)范的授權(quán)取得消防行政處罰主體資格的消防行政主體。根據(jù)《消防法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《治安管理處罰法》）、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《產(chǎn)品質(zhì)量法》）、地方性消防法規(guī)、消防規(guī)章的規(guī)定，對(duì)違反消防法律規(guī)范的行為，享有消防行政處罰權(quán)的消防行政處罰主體有：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其他有關(guān)部門(mén)等。

（一）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)

縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)（包括鐵路、交通、民航、林業(yè)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)）是消防行政處罰的主要主體。對(duì)一般違反消防法律規(guī)范的行為，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)作出處罰，其他任何單位和機(jī)關(guān)包括設(shè)置在企事業(yè)單位的消防隊(duì)、保衛(wèi)科，由社會(huì)招聘的合同工、臨時(shí)工等組成的消防執(zhí)法隊(duì)、聯(lián)防隊(duì)等都不能實(shí)施消防行政處罰。《消防法》第 70條第1款規(guī)定，《消防法》所規(guī)定的行政處罰原則上由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定，即以自己的名義作出，處罰決定書(shū)加蓋的是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的印章。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)是根據(jù)《消防法》的授權(quán)取得消防行政處罰主體資格，屬于《行政處罰法》規(guī)定的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”，其可以實(shí)施的處罰種類(lèi)有警告、罰款、責(zé)令停止施工、責(zé)令停止使用、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得。這里需要注意的是，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有權(quán)決定的是一般的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰，如果對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)直接作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰決定，否則就是越權(quán)處罰，越權(quán)無(wú)效是行政法的一項(xiàng)基本原則，但其有提出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰的意見(jiàn)權(quán)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)一般的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)（非對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的）、停止使用、停止施工的處罰，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)不僅有權(quán)決定，而且有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，即公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)不僅是這三種處罰的主體，同時(shí)也是這三種處罰的強(qiáng)制執(zhí)行主體。《消防法》第70條第4款規(guī)定：“當(dāng)事人逾期不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止使用、停止施工決定的，由作出決定的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行”。至于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行的措施和程序，《消防法》沒(méi)有規(guī)定。根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第20條第2款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有權(quán)力也有義務(wù)采取查封的強(qiáng)制執(zhí)行措施?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》第26條規(guī)定了強(qiáng)制執(zhí)行的決定和實(shí)施程序?！肮矙C(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)組織集體研究強(qiáng)制執(zhí)行方案，在當(dāng)事人拒不改正或者處罰決定執(zhí)行期限屆滿(mǎn)之日起五個(gè)工作日內(nèi)制作并送達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行決定。強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由作出決定的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織實(shí)施。需要公安機(jī)關(guān)其他部門(mén)或者公安派出所配合的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)所屬公安機(jī)關(guān)組織實(shí)施；需要其他行政部門(mén)配合的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)，并由所屬公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府組織實(shí)施。”強(qiáng)制執(zhí)行由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定，強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)施由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)或者本級(jí)人民政府組織以及公安機(jī)關(guān)其他部門(mén)、公安派出所或者人民政府其他行政部門(mén)予以配合。

（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)

《消防法》第70條第1款規(guī)定，其中拘留處罰由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定決定。縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)具體指縣、市公安局、公安分局或者相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)及以上各公安機(jī)關(guān)，相當(dāng)于縣一級(jí)的公安機(jī)關(guān)是指相當(dāng)于這一級(jí)的鐵路、交通、民航、林業(yè)等公安機(jī)關(guān)，經(jīng)省級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行使拘留權(quán)的大型工礦區(qū)的公安處、公安局或者公安分局。根據(jù)該規(guī)定，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)僅有權(quán)實(shí)施拘留處罰，也就是說(shuō)，拘留處罰的主體是唯一的、專(zhuān)屬的，其他任何機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)決定。需要說(shuō)明的是，違反消防管理給予拘留的行政處罰，實(shí)踐中往往是由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)承辦，但是 《公安行政處罰決定書(shū)》必須以所屬縣（市）區(qū)公安機(jī)關(guān)名義作出。根據(jù)《治安管理處罰法》第103條“對(duì)被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機(jī)關(guān)送達(dá)拘留所執(zhí)行”的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)不僅有權(quán)決定拘留處罰而且有權(quán)執(zhí)行，即公安機(jī)關(guān)是拘留處罰的決定和執(zhí)行主體。

（三）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府

《消防法》第70條第5款“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活影響較大的，由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，并由公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府依法決定。本級(jí)人民政府組織公安機(jī)關(guān)等部門(mén)實(shí)施”，是對(duì)70條第1款行政處罰的實(shí)施主體所作的另行規(guī)定，也是對(duì)重大責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰的實(shí)施權(quán)限和程序 （包括決定程序和執(zhí)行程序）所作的特殊規(guī)定，［2］（p175）適用對(duì)象是《消防法》第58條、61條、65條等嚴(yán)重違反《消防法》規(guī)定的行為。該款規(guī)定對(duì)重大的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰涉及諸多機(jī)關(guān)：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)等部門(mén)和人民政府，究竟誰(shuí)是處罰的主體？從用詞上看，使用“提出意見(jiàn)……報(bào)請(qǐng)……依法決定……實(shí)施”字眼，“報(bào)請(qǐng)決定”則是一種行政內(nèi)部報(bào)批行為。這種行政內(nèi)部報(bào)批行為是政府系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施重大行政行為時(shí)的一種報(bào)告制度，是政府加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的具體體現(xiàn)，是一種適度的行政干預(yù)行為。這種干預(yù)是符合行政管理要求的，目的是為避免出現(xiàn)重大的社會(huì)問(wèn)題。［3］“依法決定”即外部行政行為，是對(duì)消防行政違法行為人作出的，這里的“實(shí)施”是指處罰的執(zhí)行，也就是說(shuō)，只有本級(jí)人民政府有權(quán)作出重大責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰決定，對(duì)外的行政處罰決定書(shū)上加蓋的是本級(jí)人民政府印章。根據(jù)該款規(guī)定，本級(jí)人民政府是重大責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)處罰的主體，既是決定主體，也是執(zhí)行主體。在決定程序中，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有提出處罰意見(jiàn)權(quán)、公安機(jī)關(guān)有報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)權(quán)、人民政府有依法決定權(quán)；在執(zhí)行程序中，人民政府有執(zhí)行決定權(quán)，公安機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、其他部門(mén)有執(zhí)行實(shí)施權(quán)。這里的“其他部門(mén)”具體是指哪些部門(mén)？《消防法》沒(méi)有規(guī)定，根據(jù)地方性消防法規(guī) 《黑龍江省消防條例》第38條規(guī)定，“其他部門(mén)”是指工商、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、安全生產(chǎn)監(jiān)督等有關(guān)部門(mén)。

（四）縣級(jí)以上產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)

《消防法》直接授予產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)和工商行政管理部門(mén)消防行政處罰主體資格?！断婪ā返?5條第1款規(guī)定，違反本法規(guī)定，生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)依照 《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定從重處罰。也就是說(shuō)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)享有有限的消防行政處罰權(quán)，是生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格或者國(guó)家明令淘汰消防產(chǎn)品行為的處罰主體（除了《消防法》規(guī)定的這兩種違法行為外，一些地方性法規(guī)、規(guī)章還規(guī)定了應(yīng)由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)處罰的消防產(chǎn)品在生產(chǎn)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的其他違法行為，如地方規(guī)章《山東省消防產(chǎn)品監(jiān)督管理辦法》規(guī)定：未取得消防產(chǎn)品認(rèn)證證書(shū)或者技術(shù)鑒定合格報(bào)告，擅自生產(chǎn)消防產(chǎn)品的；銷(xiāo)售失效的消防產(chǎn)品的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)按照職責(zé)依法從重處罰），《產(chǎn)品質(zhì)量法》則是具體的處罰依據(jù)。根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第49條、50條、51條、53條、70條的規(guī)定，對(duì)于生產(chǎn)、銷(xiāo)售不合格或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的，依法應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的，由工商行政管理部門(mén)決定，依法應(yīng)當(dāng)處以責(zé)令停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售，沒(méi)收違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售的產(chǎn)品，罰款，沒(méi)收違法所得處罰的，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)或者工商行政管理部門(mén)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職權(quán)范圍決定。根據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)和工商行政管理部門(mén)在質(zhì)量監(jiān)督方面的職責(zé)分工為：產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理。筆者理解，對(duì)消防產(chǎn)品在生產(chǎn)領(lǐng)域的違法行為，由產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)實(shí)施處罰，對(duì)消防產(chǎn)品在銷(xiāo)售領(lǐng)域的違法行為，由工商行政管理部門(mén)實(shí)施處罰。

《消防法》第65條還明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)消防產(chǎn)品在使用領(lǐng)域違法行為的處罰權(quán)，根據(jù)該規(guī)定，對(duì)在人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品由公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施處罰，同時(shí)應(yīng)將發(fā)現(xiàn)不合格的消防產(chǎn)品和國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的情況通報(bào)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者依法及時(shí)查處。對(duì)消防產(chǎn)品在生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用各環(huán)節(jié)的違法行為分別由不同的處罰主體依法實(shí)施，不能越權(quán)，三機(jī)關(guān)要各司其職，各負(fù)其責(zé)，同時(shí)在消防產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中又要互通信息，互相配合，形成合力，有效打擊違法行為。

（五）消防技術(shù)服務(wù)的資質(zhì)、資格的原許可機(jī)關(guān)

根據(jù)《消防法》69條規(guī)定，消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、消防設(shè)施檢測(cè)等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)出具虛假文件情節(jié)嚴(yán)重的或者出具失實(shí)文件造成重大損失的，由原許可機(jī)關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷(xiāo)相應(yīng)資質(zhì)、資格。那么，這里作為處罰主體的原許可機(jī)關(guān)是指哪些機(jī)關(guān)，由于《消防法》沒(méi)有明確規(guī)定消防技術(shù)服務(wù)資質(zhì)、資格的行政許可機(jī)關(guān)，僅在第34條規(guī)定：“消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、消防設(shè)施檢測(cè)、消防安全檢測(cè)等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)依法獲得相應(yīng)的資質(zhì)、資格?！边@里的依法具體是依什么法？由于我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的規(guī)范消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的法律規(guī)范，消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)、資格的獲得主要依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性消防法規(guī)、消防規(guī)章以及規(guī)范性文件，而且各地規(guī)定不統(tǒng)一。比如根據(jù)《上海市消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，上海市范圍內(nèi)的建筑工程項(xiàng)目、場(chǎng)所提供消防咨詢(xún)、消防檢測(cè)、消防評(píng)估服務(wù)的的服務(wù)機(jī)構(gòu)及其技術(shù)人員的資質(zhì)、資格的許可機(jī)關(guān)是上海市消防協(xié)會(huì)；根據(jù)《云南省消防條例》和《陜西省消防條例》規(guī)定，消防設(shè)施檢測(cè)、維護(hù)維修、消防安全監(jiān)測(cè)、消防技術(shù)咨詢(xún)等消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的許可機(jī)關(guān)是省公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)；海南省從事消防設(shè)施檢測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)的許可機(jī)關(guān)是省建設(shè)廳，從事消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的中國(guó)消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證委員會(huì)的許可機(jī)關(guān)是原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局即現(xiàn)在的國(guó)家質(zhì)檢總局，可見(jiàn)，消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員的資質(zhì)、資格的原許可機(jī)關(guān)可以是省級(jí)消防協(xié)會(huì)、省級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、省級(jí)政府部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，還可以是其他機(jī)關(guān)等，這些原許可機(jī)關(guān)都是消防行政處罰的主體。

（六）縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)和草原防火主管部門(mén)

根據(jù)《森林防火條例》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域森林防火的監(jiān)督和管理工作，對(duì)違反本條例的行為實(shí)施處罰；根據(jù)《草原防火條例》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府確定的草原防火主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的草原防火工作，對(duì)違反本條例的行為實(shí)施處罰。因此，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)和草原防火主管部門(mén)都是消防行政處罰的主體。

三、公安派出所能否作為消防行政處罰的主體

《消防法》和公安部有關(guān)規(guī)章均明確規(guī)定了消防監(jiān)督工作是公安派出所（含公安邊防派出所）的一項(xiàng)重要職能?！断婪ā返?3條規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定。公安部頒布的部門(mén)規(guī)章《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第4章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了公安派出所日常消防監(jiān)督檢查，根據(jù)其第28條第2款和第31條第2款的規(guī)定，公安派出所對(duì)在檢查中發(fā)現(xiàn)的或群眾舉報(bào)投訴的消防安全違法行為只能及時(shí)受理，依法處理，無(wú)權(quán)直接實(shí)施處罰?！断婪ā泛驮撘?guī)章僅授予公安派出所日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育的職權(quán)，沒(méi)有授予公安派出所消防行政處罰權(quán)，公安派出所不能作為消防行政處罰的主體。《中華人民共和國(guó)消防法（修訂草案）》第61條曾賦予公安派出所對(duì)消防違法行為的 “警告、500元以下罰款的行政處罰權(quán)”，全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)消防法（修訂草案）修改情況的匯報(bào)第7個(gè)問(wèn)題對(duì)此條予以說(shuō)明：“有些常委委員和地方、企業(yè)提出，消防安全工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，為避免罰款處罰中的隨意性，對(duì)公安派出所檢查認(rèn)為屬于違反消防安全的行為，還是以報(bào)公安消防機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定作出認(rèn)定和處罰決定為妥。法律委員會(huì)經(jīng)同內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦、公安部研究，建議刪去上述罰款可以由公安派出所決定的規(guī)定。（修訂草案二次審議稿第68條第1款）”，［4］（p188）最終修訂通過(guò)的《消防法》采納了法律委員會(huì)的建議。但是，根據(jù)一些地方性消防法規(guī)和規(guī)范性文件的規(guī)定，公安派出所可以作為消防行政處罰的主體。如《云南省消防條例》第46條第3款規(guī)定：“本條例規(guī)定的行政處罰，由縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)決定，公安（邊防）派出所可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》及本條例，決定警告或者500元以下罰款處罰。”遼寧省公安廳發(fā)布的 《遼寧省公安派出所消防監(jiān)督工作若干規(guī)定》第15條規(guī)定：“派出所應(yīng)使用省公安廳統(tǒng)一制定的法律文書(shū)（式樣見(jiàn)附件），并按照規(guī)定的格式、內(nèi)容和要求填寫(xiě)，其制發(fā)的權(quán)限為：（二）實(shí)施500元以下（含本數(shù)）的罰款、行政警告處罰和調(diào)查認(rèn)定簡(jiǎn)易火災(zāi)事故的，應(yīng)經(jīng)派出所法制審核，由派出所所長(zhǎng)審批，法律文書(shū)加蓋派出所印章”。

上述規(guī)定公安（邊防）派出所享有警告或者500元以下罰款處罰決定權(quán)，違反了《消防法》的規(guī)定，是違法授權(quán)，違背了行政授權(quán)原則和立法原理?！断婪ā纷鳛榉晌词谟韫才沙鏊佬姓幜P權(quán)，地方性消防法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)，只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)細(xì)化。顯然，低階位法違反了高階位法，地方性消防法規(guī)及規(guī)范性文件和《消防法》發(fā)生了層級(jí)沖突。筆者認(rèn)為，根據(jù)層級(jí)沖突適用規(guī)則，適用高階位的消防法律規(guī)范優(yōu)于低階位的消防法律規(guī)范，《消防法》的效力高于地方性消防法規(guī)和規(guī)范性文件，應(yīng)該適用高階位的《消防法》，公安派出所不能作為消防行政處罰的主體。實(shí)踐中，公安派出所只是消防行政處罰的承辦機(jī)構(gòu)，對(duì)消防違法行為以公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的名義實(shí)施處罰，但要履行內(nèi)部審批程序。對(duì)此，一些規(guī)范性文件對(duì)公安派出所承辦處罰案件的審批程序作了規(guī)定，如新疆維吾爾自治區(qū)公安廳頒發(fā)的 《新疆維吾爾自治區(qū)公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》第10條規(guī)定：公安派出所依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》、《新疆維吾爾自治區(qū)消防條例》及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定辦理行政處罰案件，對(duì)個(gè)人實(shí)施警告和2000元以下（不含本數(shù)）罰款，對(duì)單位實(shí)施警告和6000元以下（不含本數(shù)）罰款的行政處罰，履行公安派出所內(nèi)部審批程序，由公安派出所所長(zhǎng)審批簽發(fā)，加蓋主管公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)印章；其他應(yīng)當(dāng)實(shí)施行政處罰的案件，公安派出所將案件全部材料移送公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)受案辦理。

綜上，消防行政處罰主體依法取得的處罰主體資格是有限的，因而它獨(dú)立行使處罰的權(quán)限、范圍及所承擔(dān)的責(zé)任都是有限度的，各主體應(yīng)各司其職，既不能越位，也不能缺位，否則都要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

［1］現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典（第5版）［M］.商務(wù)印書(shū)館，2007.

［2］［4］公安部消防局編著.中華人民共和國(guó)消防法釋義［M］.人民出版社，2009.

［3］王亞軍.消防法所確定的行政處罰實(shí)施主體之我見(jiàn)［J］.行政法學(xué)研究，2002，（01）：51.

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Brief Comment on the Subject of Fire Administrative Punishment

Liu Lihui

This paper analyzes fire administrative punishment、administrative subject main body and fire、fire administrative punishment execution subject relations，to clarify the scope of subject of fire administrative punishment，So the main body to carry out the punishment.

fire administrative punishment；subject；executive subject

D922.112

A

1007－8207（2011）10－0089－04

2011－05－08

劉利輝 （1971—），女，安徽淮南人，中國(guó)武警學(xué)院副教授，訴訟法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓?、訴訟法學(xué)。