政府公共政策制定中的公共利益與公眾參與

沙奇志

（安徽省司法廳，合肥 230061）

政府公共政策制定中的公共利益與公眾參與

沙奇志

（安徽省司法廳，合肥 230061）

公共利益與公眾參與是政府制定公共政策必須考慮的兩個因素。文章對我國公共政策制定的現(xiàn)狀進行了分析，最后提出如何在政府公共政策制定中體現(xiàn)公工利益與公眾參與。

公共利益；公眾參與；公共政策

我國在公共政策制定領(lǐng)域一直有著較為深厚的民主傳統(tǒng)。然而，在操作層面，比如在參與機制建設(shè)方面、參與程序保障方面、參與主體界定方面等方面也還存在著許多不足，需要修正和完善。

一、我國公共政策制定模式和特點分析

1.“內(nèi)輸入”模式影響力較強，外部參與力度不夠。一是公眾議程難以構(gòu)成獨立的政策制定環(huán)節(jié)，盡管政府公共政策大多以各種不同方式征求社會公眾意見，但政策問題多由政府啟動，并直接進入政府議程?！皟?nèi)輸入”模式往往使得政策問題難于確認，政策制定系統(tǒng)的負擔(dān)加重，與此同時，由于存在過多的傳輸環(huán)節(jié)，致使政策輸入不暢通，降低了輸入效能。二是政府議程缺乏足夠的外部溝通。政策問題進入政府議程后，在問題分析、方案擬定、方案論證、對比選擇等方面，應(yīng)有充分的外部參與，既需要有專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)論證，又需要有民眾意愿的通暢表達；既需要有政府內(nèi)部的充分協(xié)商，也要有社會力量的適當(dāng)干預(yù)。相比起來，我們的公共政策制定一般多在政府系統(tǒng)內(nèi)部運作，公眾意見和呼聲難以進入，以至于在實踐中產(chǎn)生政府權(quán)力部門化、政府意志利益化的政策“走私”現(xiàn)象。

2.精英決策模式仍占主導(dǎo)，公民自治力度不夠。與“內(nèi)輸入”模式相關(guān)聯(lián)，我國的公共政策制定還具有精英階層為主導(dǎo)的特點。除政策問題主要由政府啟動外，政策問題的確認也多由政府精英分子承擔(dān)。尤其是在有多種方案可供選擇、或者是各方意見分歧較大的情況下，精英分子的作用更加顯著，他們往往根據(jù)自己的決策經(jīng)驗，加上對客觀形勢的主觀判斷而很快地作出決定。這些精英多是政府方面的領(lǐng)導(dǎo)人物，他們雖然有著一般人所不具備的知識能力、民主意識、作出決策所需要的足夠的信息等，但是他們也是獨立的個體，容易受到個人喜好、團體利益、知識容量等因素的影響，作出的決策容易出現(xiàn)先天性的缺陷，可能導(dǎo)致公共政策失靈，引發(fā)社會矛盾。

3.現(xiàn)代決策程序開始起步，但體系尚不完善?，F(xiàn)代中國高層在清醒地認識政府職能、政府與市場的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系的基礎(chǔ)上，越來越重視公共政策制定的科學(xué)化、民主化和法制化。任何一份關(guān)于中國政府體制改革或推進政府管理創(chuàng)新的高層講話和高端文件中，都毫不例外地強調(diào)這一點。比如，現(xiàn)代公共政策制定過程中的專家咨詢制度、社會公示制度、公開聽證制度、決策責(zé)任制度等，都已被確定為我國政府公共政策制定過程中的基本制度和原則。這既是民主思想意識上一種可喜的變化，又是一場關(guān)于治國理念上的深刻變革。但是，這些制度有的還處于探索和試驗階段，缺少成熟的經(jīng)驗和操作辦法；有的制度缺少相應(yīng)的程序規(guī)范，工作中呈現(xiàn)出較大的隨意性；還有的制度缺乏必要的責(zé)任條款，決策失職或者違法決策得不到應(yīng)有的追究等?？偠灾?，現(xiàn)代公共政策的體系還有等于繼續(xù)完善。

二、我國公共政策的參與主體

公共政策是一種公共產(chǎn)品，體現(xiàn)并維護公共利益。因此，公共政策的制定過程就是社會公眾參與且其意志得到體現(xiàn)的過程，是一個利益協(xié)調(diào)和利益均衡的過程。

1.利益集團（包括交叉意義上的非營利組織、非政府組織）。按照美國著名政治學(xué)教授戴維·杜魯門（David Truman）的說法，利益集團是一個在其成員持有共同態(tài)度的基礎(chǔ)上，向社會其他集團提出某種要求的集團。綜觀學(xué)者關(guān)于利益集團的定義，要成為一個利益集團，必須具備三個要素：首先是一個有組織的集團；其次，集團成員具有共同的利益或目標(biāo)；最后，它們?yōu)榱斯餐繕?biāo)向其他機構(gòu)包括政府機構(gòu)提出要求或施加壓力，使政策符合他們的利益。利益集團的出現(xiàn)直接與利益主體的多元化和利益訴求的多樣化相關(guān)，最初的利益集團多是單純的經(jīng)濟利益組織，后來逐漸演變成政治性的團體，為了本集團的利益不斷向政府提出政治要求，進而成為國家政治生活中的一支重要力量。利益集團通過綜合其成員分散的利益要求，將其納入組織化軌道的同時，對這種利益要求可能帶來的影響力產(chǎn)生相當(dāng)程度的放大作用。這正是利益集團發(fā)揮其政治影響力的前提所在。同時，利益集團能夠集中足夠的政治資源，例如資金、人力、政治知識等，保證其政治表達功能的有效發(fā)揮。正是由于利益集團在政治表達方面的有效性，使其更有可能提高集團成員的政治效能感和參與政治生活的熱情。

經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國的利益集團的生存范圍不斷擴大，主體日漸多元，截至2006年3月底，全國在民政系統(tǒng)注冊共有各類社會團體近17萬個，如果加上未注冊的組織，全國至少有50萬以上的社會團體，它們在社會政治生活中發(fā)揮的影響也不斷擴大。但與西方發(fā)達國家相比，我國的利益集團的存在狀況及作用發(fā)揮等方面還需要進一步改進和完善，這體現(xiàn)在獨立性與自治力不夠、代表性與影響力不強、公共利益集團不足等方面。

為提升利益集團在我國公共政策制定過程中的地位，筆者建議：

第一，建立促進利益集團（含非營利組織和非政府組織）發(fā)展的法律框架，賦予其獨立的法律地位，保障其非政府性、自治性、并監(jiān)督其非營利性、代表性，鼓勵和扶持利益集團的發(fā)展。

第二，建立和完善利益集團獨立的財政來源。除了政府撥款或資助以外，非政府組織可以通過募捐的方式獲得資金，支持和鼓勵通過合同收入、勞務(wù)所得彌補資金不足。

第三，督促利益集團認知對公眾的承諾及其擔(dān)負的使命，清楚的意識到自己存在的價值以及自己的立場和責(zé)任，提高工作的使命感和責(zé)任感。

第四，幫助利益集團建立良好的公眾基礎(chǔ)，樹立對利益關(guān)系人需求的高度響應(yīng)的意識，提高在自主決斷時利用常識和專業(yè)知識進行正確判斷以及科學(xué)預(yù)測未來發(fā)展趨勢的能力，進而提高集團的公信力和影響力。

第五，疏通利益集團參與公共政策的渠道，建立政府與利益集團的平等對話和協(xié)商機制，引導(dǎo)利益集團的發(fā)展方向，并依法對利益集團的行為實施監(jiān)督。

2.咨詢機構(gòu)。制定公共政策往往是在對未來的事情做出分析預(yù)測論證的基礎(chǔ)上所作的一種價值安排。但“關(guān)于未來，人們只有不確定的知識，但他們必須猜測未來以便行動?！倍趯ξ磥碜鞒稣甙才艜r經(jīng)常受制于知識不足。知識是演化選擇的結(jié)果，社會分工更是限制了人們對不同領(lǐng)域知識的了解。決策需要知識，需要在各種可選方案中作有意識的選擇，而獲取不同方案的信息所需要的資源和時間都十分稀缺和昂貴。因此，必須發(fā)揮專門咨詢機構(gòu)的作用。

我國有各種各樣的專業(yè)咨詢機構(gòu)，黨的十一屆三中全會以后，各級政府及其所屬部門普遍建立的政策研究機構(gòu)和信息處理中心是公共政策制定過程中典型的咨詢機構(gòu)，這些咨詢機構(gòu)以及后來成立的其他咨詢機構(gòu)圍繞改革開放和發(fā)展中的熱點和難點問題，深入調(diào)查研究，為決策部門提供了大量政策建議和咨詢方案。但總體來說，專業(yè)咨詢機構(gòu)在政府公共政策制定、評估中尚未發(fā)揮實質(zhì)性的作用。為充分發(fā)揮咨詢機構(gòu)的作用，使其真正成為政府公共決策的參謀和智囊，建議如下：

第一，以適當(dāng)形式將決策咨詢機構(gòu)參與公共政策制定作為法定程序固定下來，確立咨詢機構(gòu)在政府公共政策制定過程中的獨立地位。改革目前咨詢機構(gòu)的人事任免規(guī)則，賦予其人事自主權(quán)；改革經(jīng)費供給制度，除政府予以必要支持外，鼓勵社會資金融入；鼓勵咨詢機構(gòu)獨立工作，倡導(dǎo)咨詢意見的“百花齊放”；建立政府獎勵制度，對工作業(yè)績突出的咨詢機構(gòu)以適當(dāng)獎勵。

第二，整合現(xiàn)有決策咨詢機構(gòu)，政府除保留少數(shù)必要的決策咨詢機構(gòu)外，將多數(shù)官辦或半官辦機構(gòu)推向市場，建立起優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制。與此同時，大力發(fā)展民辦決策咨詢機構(gòu)。建立起官辦機構(gòu)與民辦機構(gòu)之間的競爭機制，并通過委托研究合同的方式調(diào)控官辦與民辦機構(gòu)的關(guān)系。

第三，建立決策咨詢成果的轉(zhuǎn)化機制。鼓勵咨詢機構(gòu)多渠道發(fā)展。對咨詢機構(gòu)采取稅收優(yōu)惠措施，從制度上保證咨詢機構(gòu)的中立與自我發(fā)展。

3.弱勢群體。弱勢群體主要是指社會生活中的困難人群?，F(xiàn)階段，我國的社會弱勢群體包括生活弱勢群體（如貧困者）、就業(yè)弱勢群體（下崗失業(yè)者）、生理弱勢群體（殘疾人）、年齡弱勢群體（退休者群體、老年人群體）等類型。與其他弱勢群體一樣，農(nóng)民階層在社會分層體系中處于底層，遠離社會權(quán)力中心，政治參與機會少，對于政治生活的影響力低。而“除非存在強制性或其他特殊手段以使個人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們的共同集體利益”的“集體主義行動邏輯”理論昭示著分化分層后的農(nóng)民階層不可能或難以自覺地組成自己的利益集團，于是，不同利益要求的農(nóng)民利益要求無法或很難通過既定的政治參與渠道得到滿足，導(dǎo)致農(nóng)民階層政治參與理想與現(xiàn)實產(chǎn)生矛盾，形成農(nóng)民政治參與的挫折感。如果這種挫折感不能得到良好地調(diào)整和正確的引導(dǎo)，就被引申到制度本身，對基本制度產(chǎn)生不滿，甚至對國家和社會失去信任和信心，走向極端，形成一種盲目的破壞欲，從而危及到政治的穩(wěn)定。基于此，建議如下：

第一，政府要通過公共政策的制定或選擇，對弱勢群體提供公共政策支持。其中至關(guān)重要的是向弱勢群體直接提供社會保障政策（現(xiàn)階段更應(yīng)注重社會保障機制對弱勢群體的適當(dāng)傾斜），讓弱勢群體擁有正常的生產(chǎn)生活條件，從制度上奠定弱勢群體參與國家政治生活的基礎(chǔ)。

第二，發(fā)揮現(xiàn)有弱勢群體利益集團（或稱利益代表組織）的作用，在提升其獨立性的同時強化其代表性。大力鼓勵和支持弱勢群體中相關(guān)利益集團的發(fā)展，確立弱勢群體參與政治過程包括公共政策制定過程的程序機制（其中政策問題的啟動機制與政府的回應(yīng)機制尤其重要）。

第三，改革現(xiàn)有公共政策制定 “內(nèi)輸入”模式，擴大外部參與渠道，尤其是涉及廣大弱勢群體切身利益的公共政策，必須采取社會公示或聽證辦法，最大限度地聽取他們的意見。切實保持公共政策的“公共性”與“合理性”，切實減少和杜絕弱勢群體的制度外參與因素。

三、我國公共政策的參與程序

公正政策制定是一個非常復(fù)雜的過程，它由許多環(huán)節(jié)組成。一個完整的政策制定過程大致包括以下五個階段：提出問題和政策構(gòu)想；擬定各種供選擇的政策方案；政府制定出政策；執(zhí)行政策和反饋；評價政策和修改政策，產(chǎn)生新的政策。簡而言之，我們可以把它概括為兩個議程：政策議程與政府議程。所謂政策議程，是指將政策問題提上政府議事日程，納入決策領(lǐng)域的過程，實際上也就是參與主體啟動公共政策制定程序的過程，是問題有望獲得解決的過程。所謂政府議程，是指以政府為代表的公共權(quán)力主體正式討論和認定公共政策問題的過程，或者說是決策機關(guān)及其人員依據(jù)特定程序?qū)τ嘘P(guān)問題，予以解決的實際活動過程，它本質(zhì)上是一種行動議程。

1.政策議程

1）我國政策議程的缺陷及原因分析。從目前情況看，政府在公共政策議程的各個階段都始終處在主動和決定地位，社會公眾啟動政策議程的力量偏小、力度偏弱、影響不大。究其原因主要是：第一，我國現(xiàn)行的政府體制是一種層級節(jié)制、自上而下分配權(quán)力實施政策的體制模式。第二，公眾的民主參與意識和參與能力不強，“官本位”思想導(dǎo)致公眾對政府的過分信賴，除非極其特殊情況，他們一般不會主動表達自己的對公共問題的意愿，而且公眾一般情況下都以個體形式存在，其所關(guān)注的問題往往無法被政府部門所感知或重視。第三，與其他強勢參與主體相比，政策議程的啟動缺乏一種完善的正式制度安排，在議程設(shè)置上存在著系統(tǒng)的“社會排斥”，公眾在議程設(shè)置上沒有足夠的話語權(quán)，往往存在一種“集體失聲”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致公眾意志無法表達，公眾利益得不到全面維護。第四，受“內(nèi)輸入”政策制定模式的影響，社會利益的表達與綜合主要由政治系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力精英進行，社會互動性較差，社會公眾往往處于被動接受地位，公眾的利益訴求常常難以進入政策議程。此外，還有社會上存在著一群特殊的利益團體，他們利用占有的公共資源，憑借因種種原因而形成的特殊優(yōu)勢地位對政府議程施加強大影響，在一定程度上也導(dǎo)致社會公眾在表達權(quán)利領(lǐng)域喪失主動性和參與熱情。

2）構(gòu)建公共政策政策議程途徑的建議。第一，拓寬公眾參與渠道，構(gòu)建多元公眾利益輸入機制，增強公眾議程的可能性。要在現(xiàn)有制度化輸入渠道的基礎(chǔ)上，進一步增加輸入渠道、拓展輸入范圍，使公眾各種合理要求有條件、有序地進入政治系統(tǒng)?！叭嗣窠ㄗh征集制度”、“政府官員與群眾對話制度”等等，都是被實踐證明了的行之有效的具體利益輸入渠道，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅持并發(fā)揮光大。同時，要適應(yīng)利益主體多元化和利益訴求多樣化的發(fā)展趨勢，及時拓展輸入渠道的利益融合性，使各類新興利益群體能夠有正式渠道表達自己的利益和要求?？梢越梃b美國《聯(lián)邦政府紀(jì)事》關(guān)于信息公開和引導(dǎo)社會公眾提前參與的做法，對我國現(xiàn)行的《政府公報》刊登政府文件的做法進行擴展和完善：將政府將要制定的重大政策議題和政府對相關(guān)問題的考慮提前告知公眾，并開辟專欄讓他們有充分的條件參與意見，一方面可以使我們的政府有充裕的時間應(yīng)對公眾的需求，另一方面也使我們的公共政策具有堅實的群眾基礎(chǔ)和良好的執(zhí)行力。

第二，完善公共政策制定程序，減少中介環(huán)節(jié)，提高公眾利益輸入的直接性和有效性。建立公共利益的越級輸入程序，盡可能地實現(xiàn)政府決策與公眾的直接對話。對于逐級輸入的公共利益需求，按照政府機構(gòu)的權(quán)限劃分規(guī)定嚴(yán)格的上報或轉(zhuǎn)報程序，對于擅自截留、篡改或越權(quán)阻礙公眾訴求的行為規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任。

第三，大力發(fā)展民間社會團體，強化公眾利益輸入強度，提升公眾對議程設(shè)置的影響力。依據(jù)憲法關(guān)于結(jié)社自由的規(guī)定，對現(xiàn)行的社團登記條例進行修改，引導(dǎo)并鼓勵按行業(yè)、區(qū)域和群體依法成立相應(yīng)的利益團體。通過利益集團的組織化參與達成參與過程的有序，避免社會選擇失效。同時，促使政府在制定公共政策時，更好地關(guān)注某一層面或某一群體尤其是弱勢群體的利益及其表達，體現(xiàn)社會的多元化需求，保證公共決策關(guān)注緣群體，實現(xiàn)社會公平。

第四，發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，提高政府對公眾訴求的知悉度和回應(yīng)度。隨著市場化進程的不斷推進，媒體對敏感新聞事件、時政話題、公共政策體現(xiàn)出前所未有的熱情，它們已經(jīng)越來越成為公眾議程的“擴音器”。隨著具備公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時性等特性的傳播工具的出現(xiàn)，尤其是日漸普及的互聯(lián)網(wǎng)越來越成為公眾傳遞信息、表達意見、評論時政、釋放情緒的一個主要渠道。利用這種發(fā)展態(tài)勢，注意發(fā)揮傳媒信息情報部門，及時掌握公眾關(guān)注的熱點和難點，并適時對政策方程進行必要調(diào)整，對于提高公共政策的代表性與適用性就顯得十分迫切和重要。

2.政府議程

政策議程通過一定程序進入政府視野，便進入政府議程階段。政策議程解決的政府議程的產(chǎn)生和公共利益的輸入機制，而政府議程則決定著政策問題的最終解決和公共利益的最終體現(xiàn)。這是公共政策制定的關(guān)鍵階段。借用大衛(wèi)·伊斯頓的政治系統(tǒng)概念，可以將政策的制定看作是一個政策信息、政策資源、政策行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出和反饋過程。在政策制定的宏觀流程中，權(quán)力控制與方案選擇發(fā)生著互動，從而形成一道道審查、過濾的環(huán)節(jié)，而由決策核心來最終決定政策方案這一環(huán)節(jié)才是決定性的。從微觀層面看，政府議程的第一個環(huán)節(jié)就是政策問題診斷或政策問題的界定與確認，接下來便是政策目標(biāo)的確定，然后便是政策方案擬定亦即政策備選方案系統(tǒng)，最后一步則是政策決定。

就政府議程的一般情形而言，我國絕大部分的公共政策制定過程較好地體現(xiàn)了民主集中制的決策原則，較為全面地反映了社會公眾的利益訴求，公共政策具有良好的實踐基礎(chǔ)和社會認同，對維護社會公共利益，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展和民主政治的建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但也還有許多需要改進的地方，比如政策問題界定政策目標(biāo)確立階段的精英主導(dǎo)痕跡過重、政策方案設(shè)計與決定階段的外部參與功能較弱等。為進一步增強我國政府議程的科學(xué)化、民主化和法制化，建議如下：

第一，加大政府議程中民主參與力度，更好地實現(xiàn)決策的民主化。政府議程不是政府內(nèi)部運作的議程，它是指在政府的主持和組織下，對進入政府議程的政策問題進行政策設(shè)計、政策評估和政策決定的一系列活動的總稱。因此，它同樣是一個開放的過程，是一個民主參與與精英決策相結(jié)合的過程。在對待民主參與的態(tài)度上，應(yīng)當(dāng)充分利用社會公眾的集體智慧，善于聽取社會各方對政策問題的意見和建議。各項政策方案（包括各個方案的優(yōu)劣以及不同方面的意見等）都應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式、在適當(dāng)場合反復(fù)征求社會公眾意見，比如采取社會公示的辦法，或者召開聽證會、座談會、論證會，確保社會公眾的知情權(quán)與參與權(quán)，防止內(nèi)部運作導(dǎo)致的政策缺陷。在對待政府內(nèi)部討論與決定的態(tài)度上，應(yīng)當(dāng)正確處理好各參與主體的個體智慧與集體智慧的關(guān)系，切實處理好決策中的民主與集中的關(guān)系。既不能過分強調(diào)某個精英聯(lián)階層的個體智慧，也不能過分迷信集體智慧。集體智慧雖然可以保證理論與知識的完整性、利益表達的充分性，但在一定情況下也存在著缺陷，有時甚至是致命的缺陷。在個體智慧與集體智慧發(fā)生沖突時，要以交流的方法為主，輔之以必要的說服，除非情況十分特殊，應(yīng)當(dāng)慎用強制手段。

第二，提升政府議程中的技術(shù)含量，更好地實現(xiàn)決策科學(xué)化。技術(shù)含量可以分為兩方面，一是參與主體的技術(shù)含量問題，意指專業(yè)咨詢機構(gòu)的充分參與，它們擁有的專業(yè)知識、相關(guān)信息及中立的工作態(tài)度都是政策制定過程中技術(shù)因素的一個重要組成部分。二是方案設(shè)計和評估中的技術(shù)含量問題，意指引入和重視具體方案中的定性問題定量化研究技術(shù)。比如方案預(yù)測中的數(shù)學(xué)模型分析方法，通過建立某個過程或某一系統(tǒng)的模式，幫助決策者做出有關(guān)這一過程或系統(tǒng)行為的、有意義的論斷。在注重決策中技術(shù)含量的同時，當(dāng)然也要防止過分相信技術(shù)和數(shù)字而忽視客觀實際的情況發(fā)生。我們知道要做到這一點十分困難，但科學(xué)的決策理念決定著我們必須去做。

第三，建立政府議程中的程序規(guī)范，更好地實現(xiàn)決策法制化。程序化的規(guī)范是保證決策科學(xué)民主、保障政策的連貫與穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。鄧小平曾經(jīng)有過一句名言：還是制度管用。要把政策制定中的好的做法和經(jīng)驗通過一定的程序上升為制度，防止政府議程中的因人而異、“因此制宜”的做法，減少和杜絕隨意性。在建立政府議程的程序規(guī)范方面，尤其要注重建立嚴(yán)格的決策責(zé)任機制。曾經(jīng)有一位美國學(xué)者講過這樣一句堪稱經(jīng)典的話，“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至更加惡劣的后果”。為了避免決策參與主體喪失政策制定中的責(zé)任感和使命感，我們應(yīng)當(dāng)按照新一屆中央政府的要求，按照“誰決策、誰負責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，對決策失誤給國家和人民群眾利益造成重大損失的，必須追究責(zé)任，實現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。一個可喜的現(xiàn)象是，我國目前以建立行政決策責(zé)任制度為核心的行政問責(zé)制度正在普遍建立，并得到社會公眾的廣泛贊同，良好的開端預(yù)示著成功的可能，我們?nèi)孕枧Α?/p>

（責(zé)任編輯 焦德武）

D63

：A

：1001-862X（2010）05-0049-05

沙奇志（1963-），男，湖北洪湖人，研究生學(xué)歷，現(xiàn)任安徽省司法廳副廳長、黨委委員。