1931年大水災(zāi)與政府的糧食調(diào)控政策

孔祥成

(1.上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院 思政部，上海 201620；2.復(fù)旦大學(xué) 歷史系，上海 200433)

1931年大水災(zāi)，百年僅見(jiàn)，被災(zāi)者16省，災(zāi)情最為嚴(yán)重的是江淮流域8省2市。迅速解決數(shù)千萬(wàn)災(zāi)民的饑餓問(wèn)題，成為政府首當(dāng)其沖的要政。大批的賑糧從何而來(lái)？龐大的運(yùn)送體系如何建構(gòu)？失序的糧食市場(chǎng)怎樣調(diào)控？本文試圖通過(guò)考察地方政府和中央政府在糧食調(diào)控諸環(huán)節(jié)上的政策設(shè)計(jì)和運(yùn)營(yíng)措施，來(lái)對(duì)以上問(wèn)題作些粗淺的研究。

一、災(zāi)后失序的糧食市場(chǎng)

大水過(guò)后，金陵大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系接受官方委托，對(duì)江淮131縣重災(zāi)區(qū)進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示如下：在這131縣中，共有790萬(wàn)戶，被災(zāi)者420萬(wàn)戶，占總數(shù)53.2%，以每戶6人計(jì)，被災(zāi)人口共為2520萬(wàn)人。耕地面積156萬(wàn)畝，被淹87萬(wàn)畝，占總面積55.8%[1]38-39。這131縣夏季作物損失83%[1]11，平均每戶損失215元，共計(jì)損失91100萬(wàn)元，在損失總額中占47.1%，是損失項(xiàng)目中最大的一項(xiàng)。以下依次為房屋、役畜、農(nóng)縣、貯存之谷類、衣被、燃料、家具、生產(chǎn)家畜、貯存之秣草(具體參見(jiàn)下表中的數(shù)據(jù))。把所有這些項(xiàng)目加起來(lái)，損失總計(jì)20億元?！岸鴵p毀之圩堤與道路，與夫秋冬作物之因積水而無(wú)法播種，其損失幾何，且猶未計(jì)及焉?！盵1]10據(jù)保守估算，農(nóng)民至少需要15億元，才能繼續(xù)維持生存[1]13。平均每戶損失457元，而每戶每年平均所獲之純收入，僅有300元[1]19。而且，金大農(nóng)經(jīng)系的調(diào)查沒(méi)有包括受災(zāi)城市和輕災(zāi)、偏災(zāi)區(qū)，如果統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，江淮流域?yàn)?zāi)民當(dāng)在5000萬(wàn)以上[2]。另?yè)?jù)鄒逸麟的研究得知：1931年江淮大水，水稻損失90億斤，高梁、小麥損失10億斤，相當(dāng)于損失了1800萬(wàn)人口的全年口糧[3]。而江淮各地農(nóng)民“常時(shí)食糧，亦僅足維持最低限度之生存而已”，災(zāi)后的11月份，災(zāi)民食糧更較常時(shí)“減少三分之一”，況此時(shí)的災(zāi)荒尚未達(dá)緊張程度[1]。

1931年江蘇水災(zāi)平均每家農(nóng)戶受淹損失結(jié)構(gòu)表

金陵大學(xué)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系：《中華民國(guó)二十年水災(zāi)區(qū)域之經(jīng)濟(jì)調(diào)查》，《金陵學(xué)報(bào)》2卷1期。

由上表可知，糧食與房屋在損失中所占的比例最大，其次為牲畜、農(nóng)具等生產(chǎn)工具，生活用品所占的比重較小。歸納起來(lái)主要有兩類：一是生產(chǎn)必要條件，二是生活必須條件。當(dāng)務(wù)之急，是讓掙扎在死亡線上的災(zāi)民茍延殘喘，提供維持其生命所必需的熱量與能量。因此，最急需的救援物質(zhì)主要是食物、凈水、衣物、藥品、住所或帳篷等。這種需求結(jié)構(gòu)及其特點(diǎn)，決定了對(duì)災(zāi)民的救濟(jì)必須要以急賑為先，救命為前提。況且糧食品種結(jié)構(gòu)也會(huì)對(duì)消費(fèi)量有所影響。據(jù)20世紀(jì)30年代糧食品種結(jié)構(gòu)調(diào)查，約為米28%，小麥16%，玉米、高粱等其他雜糧約56%[4]397。事實(shí)上，許多地區(qū)消費(fèi)連雜糧也難得一飽，而免不了“糠菜半年糧”的命運(yùn)。

大災(zāi)之初，災(zāi)民家無(wú)余糧，物價(jià)飛漲，糧食市場(chǎng)供應(yīng)短缺，中央政府賑糧遙遙無(wú)期，加上社會(huì)秩序受到?jīng)_擊而局勢(shì)不穩(wěn)，人心惶惶，奸商乘機(jī)囤積居奇，暗中操縱市面糧價(jià)，更加劇了災(zāi)后糧食供求之間的緊張。

水災(zāi)后，糧食價(jià)格波動(dòng)很大，大多數(shù)糧價(jià)迅速飆升，如大米價(jià)格災(zāi)后較災(zāi)前增幅達(dá)到26.4%，最高者達(dá)50%，如東臺(tái)、泗陽(yáng)、蕭縣、漣水等地。麥子的價(jià)格也平均增長(zhǎng)了23.6%，其中，興化、宜興、高淳三縣的麥價(jià)，則分別下降了13.6%、8.7%、20%的幅度。一方面是由于三地較早地得到了官府救濟(jì)，大量美麥的輸入，尤其是平市米局的大規(guī)模開(kāi)辦，反而壓低了小麥的價(jià)格，加上當(dāng)?shù)厝怂厥炒竺?，不?xí)慣面食，故麥面在該地并不熱銷，進(jìn)一步影響到小麥價(jià)格的低落。其他粗糧，如高粱、玉米、粟、黍多數(shù)價(jià)格穩(wěn)定，但也有部分地區(qū)價(jià)格上漲偏高，如高粱漲幅為26.5%，玉、粟、黍?yàn)?4%。其原因，很大一部分是由于該作物的主產(chǎn)地在蘇北，蘇北里下河與運(yùn)河決堤時(shí)，已值8月中旬，這幾種作物即將成熟之際，大水來(lái)臨前夕，很多農(nóng)民組織了搶收，故四種粗糧作物損失不是很大。但總體來(lái)看，在短短月余的時(shí)間內(nèi)，幾種主要糧食價(jià)格，增幅很大，超出了大部分災(zāi)民的承受能力。加之奸商投機(jī)，以及席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)在1932年前后也波及到中國(guó)，對(duì)災(zāi)后的糧食市場(chǎng)沖擊匪淺，使得對(duì)災(zāi)后災(zāi)區(qū)的救濟(jì)難度陡增。在這種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，市場(chǎng)已失去了自由調(diào)節(jié)的優(yōu)勢(shì)，亟待政府的介入，以強(qiáng)有力的政策措施來(lái)調(diào)控失序的糧食市場(chǎng)，并保障幾千萬(wàn)嗷嗷待哺災(zāi)民的救命糧。

二、地方政府行政干預(yù)糧價(jià)

大災(zāi)面前，各地方政府出于自身利益的考慮，紛紛制訂了自我保護(hù)性的政策，并采取嚴(yán)厲的行政和經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)和調(diào)節(jié)本地糧食存儲(chǔ)、流通和買賣。這樣，重災(zāi)區(qū)、災(zāi)區(qū)、災(zāi)區(qū)近鄰等由于距災(zāi)害源的遠(yuǎn)近不同而對(duì)糧食流通的需求自然各異，于是形成了各具特色的調(diào)控措施，舉其要者當(dāng)屬“禁米出境”和“平市米局”。

首先，地方政府頒發(fā)禁令，嚴(yán)防米糧出境，保護(hù)地方糧食安全。各地方政府利用政策法規(guī)等行政手段來(lái)干預(yù)災(zāi)區(qū)市場(chǎng)流通，保證災(zāi)區(qū)糧食供應(yīng)。1929年3月，江蘇省民政廳與農(nóng)礦廳會(huì)擬禁運(yùn)米糧出境辦法，經(jīng)省政府委員會(huì)修正通過(guò)[5]258。

條文中主要強(qiáng)調(diào)利用行政法規(guī)來(lái)干預(yù)市場(chǎng)自由運(yùn)作，首先要保證本省的糧食供應(yīng)，本省境內(nèi)可在縣府和商會(huì)的監(jiān)督與控制下進(jìn)行有限度的局部流通；其次，要保證本縣的糧食安全，嚴(yán)格控制糧食流出的規(guī)模與數(shù)量。政府制訂政策，借助于非政府組織商會(huì)對(duì)災(zāi)區(qū)糧食市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)穩(wěn)定糧源、安定人心、打擊不法糧販起到了重要作用。

其次，舉辦平市米局，實(shí)行糧食限價(jià)。民國(guó)時(shí)期，常平倉(cāng)早已廢弛，遇到1931年的巨災(zāi)，更無(wú)法抵御糧食市場(chǎng)的恐慌，加之奸商的操縱和囤積居奇，使得糧食供應(yīng)短缺，糧價(jià)飛漲。為了加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)的有效管理和調(diào)控，中央專門救災(zāi)機(jī)構(gòu)——國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)水委”)在災(zāi)區(qū)很多地方設(shè)平價(jià)局，如江蘇賑務(wù)專員辦公處“聘義紳王孝白購(gòu)米設(shè)局，舉辦平糶，以冀稍減貧民負(fù)擔(dān)”[6]。興化縣臨時(shí)救荒會(huì)于1931年8月19日召開(kāi)第三次委員大會(huì)，決議請(qǐng)縣府采取宏觀調(diào)控措施，“請(qǐng)縣政府出示曉諭,著手清查本城陳稻，不準(zhǔn)擅自出賣，至新稻可在境內(nèi)流通，但不許透漏出境；陳稻最高價(jià)不得過(guò)五元二角，新稻最高價(jià)不得過(guò)五元；平市米每升定價(jià)三百六十文，但每戶購(gòu)買不得過(guò)三升?！盵7]“禁米出境”往往與“限價(jià)”、“平糶”等經(jīng)濟(jì)措施綜合運(yùn)用，效果顯著。

再次，打擊奸商，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)。政府采取行政手段，利用頒行政令和制定政策的方式，來(lái)調(diào)控局勢(shì)，穩(wěn)定市場(chǎng)秩序。高郵米價(jià)飛漲，縣黨部為維持民食起見(jiàn)，“昨特函請(qǐng)縣府調(diào)查全縣米糧，嚴(yán)禁出境，并禁止米商高抬市價(jià)。”[8]10賑務(wù)專員成靜生致電江蘇民政廳，要求飭屬查禁奸商，“敝處(江蘇賑務(wù)處)因各縣賑糧間有運(yùn)輸不及，由敝會(huì)各局就近向糧行采辦接濟(jì)者，倘遇奸商高抬市價(jià)，或暗窨水質(zhì)，一經(jīng)發(fā)覺(jué)，應(yīng)由各局送縣法辦，以儆效尤，而重賑務(wù)?！盵7]江北臨時(shí)義賑會(huì)高淳分會(huì)公函縣商會(huì)，“請(qǐng)于發(fā)賑后，洋價(jià)不能低壓，免得災(zāi)民暗受損耗。”[7]這種對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)節(jié)與控制，在其他省區(qū)亦然，充分表明了官賑行政能力的增強(qiáng)。

對(duì)于那些囤積居奇，私運(yùn)糧食出境，或者擁米不肯平糶的屯戶，政府往往予以嚴(yán)懲。1931年9月9日，興化縣調(diào)查災(zāi)區(qū)儲(chǔ)糧狀況，以便制定切實(shí)可行的平糶計(jì)劃和運(yùn)糧方案，要求儲(chǔ)糧戶積極配合，不得隱瞞。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)隱匿不報(bào)的儲(chǔ)戶，其處理措施以王涌記案為例說(shuō)明之。興化縣賑務(wù)委員會(huì)開(kāi)第6次委員會(huì)，公決將縣府處分提存義倉(cāng)王涌記隱匿不報(bào)稻谷撥交第一區(qū)臨時(shí)救濟(jì)災(zāi)荒會(huì)接辦平市米局[8]。接著將平市米項(xiàng)下所售之王涌記隱匿不報(bào)之稻價(jià)全數(shù)撥充本會(huì)經(jīng)費(fèi)及收容難民經(jīng)費(fèi),經(jīng)先后出具收據(jù),向第一區(qū)臨時(shí)救濟(jì)災(zāi)荒會(huì)陸續(xù)提撥[8]?？h府撥交盜案贓稻共33擔(dān)，托請(qǐng)米業(yè)公會(huì)主席劉久余，會(huì)同洽記米廠保存義倉(cāng)……充臨時(shí)收容輸送所難民每日口糧之用，除大糠充作煮粥燃料外，所有皮糠碎米變價(jià)列收[8]。對(duì)于那些藐視法令，私運(yùn)糧食出境者予以嚴(yán)懲。11月4日，準(zhǔn)縣府函發(fā)，查獲違禁私運(yùn)稻谷一案，由賑務(wù)分會(huì)按照奉發(fā)處斷書(shū)辦理，計(jì)3成充公，稻售義倉(cāng)，價(jià)銀除開(kāi)支外，實(shí)收充公助賑洋307.04元，列表函復(fù)縣府備案[8]。此外，還要追究相關(guān)主管部門的責(zé)任。

另外，為了保證民食，行政院下令嚴(yán)禁用糧食釀酒，“查前據(jù)江蘇省府呈為糟坊釀酒消耗食糧，請(qǐng)通令各縣一律停止?！盵9]可見(jiàn)，上自國(guó)民政府，下至省縣政府，對(duì)由災(zāi)荒所造成的糧食恐慌，都積極應(yīng)對(duì)，只不過(guò)兩者所采取的措施截然不同，甚至有時(shí)抵觸，這是其出發(fā)點(diǎn)和關(guān)照范圍不同使然。

三、中央政府“美麥借款”緩解糧荒

急賑階段，對(duì)于款物需求的比例在不同地區(qū)所占的份額也不同。如在偏災(zāi)、輕災(zāi)且市場(chǎng)發(fā)育成熟的地區(qū)，賑濟(jì)物質(zhì)就遠(yuǎn)不如發(fā)放賑款來(lái)得便捷、實(shí)惠。但當(dāng)大災(zāi)初過(guò)，災(zāi)區(qū)交通阻隔，十室九空，災(zāi)區(qū)一片疲軟景象之時(shí)，可謂“有錢難使鬼推磨”，發(fā)放賑款就不如救濟(jì)物資有效。其中，大宗的賑糧從何而來(lái)呢？平價(jià)局的準(zhǔn)備糧又從何而出呢？大災(zāi)之初，有人建議通過(guò)以東北之余糧賑濟(jì)江淮災(zāi)民或者移關(guān)內(nèi)災(zāi)民就食于東北，如此既可緩解關(guān)內(nèi)災(zāi)情，又可藉此實(shí)邊。不久，“九一八”事變將這一動(dòng)議方案變成了泡影。

救災(zāi)如救火?！皣?guó)水委”除向國(guó)內(nèi)外廣募賑品外，積極與美國(guó)政府協(xié)商，訂立了購(gòu)麥合同，總數(shù)45萬(wàn)噸，支配情形為工賑30萬(wàn)噸，急賑10萬(wàn)噸，農(nóng)賑5萬(wàn)噸，還將災(zāi)區(qū)劃為10余區(qū)，分工合作，展開(kāi)大規(guī)模的救濟(jì)[10]1。1931年9月25日，由美國(guó)人楊格牽線，宋子文代表中國(guó)政府與美國(guó)政府簽訂了價(jià)值美金9,212,826.56元(折合國(guó)幣約3,600萬(wàn)元)的《救災(zāi)美麥借款》，約定：①向美國(guó)糧食平價(jià)委員會(huì)購(gòu)買美麥粉45萬(wàn)噸，作為借款。②麥款利息周年4厘，每年6月30日及12月31日付息一次。③麥款分3期償還，每期付1/3，第1期1934年12月31日付清，第2期1935年12月31日付清，第3期1936年12月31日付清。④指定關(guān)稅5厘水災(zāi)附加稅，為還本付息之擔(dān)保[11]1422。并優(yōu)先讓美國(guó)的輪船來(lái)運(yùn)輸這些面粉。對(duì)外舉債以賑濟(jì)國(guó)內(nèi)水災(zāi)，成為此次政府救災(zāi)開(kāi)創(chuàng)性的舉措。

那么，這項(xiàng)借款在當(dāng)時(shí)是否合算？以及是否是當(dāng)時(shí)唯一可供選擇的辦法呢？就美麥之價(jià)格論，1931年所貸每1噸約合美金20元有零，益以運(yùn)費(fèi)保險(xiǎn)費(fèi)等項(xiàng)，每噸共約美金24元。以美金1元合國(guó)幣5元計(jì)，為120元，即每擔(dān)合8元有奇，較之市價(jià)約高出30%，尚須付以四厘之利息[12]2。

1931年9月7日《大公報(bào)》以“反對(duì)購(gòu)美麥論調(diào)日高，主張運(yùn)東北余糧平價(jià)充賑”為題論述道：“反對(duì)購(gòu)美麥，主張由遼運(yùn)糧之論調(diào)日高，市商會(huì)五日電國(guó)府及張副司令，以購(gòu)美麥緩不濟(jì)急，應(yīng)請(qǐng)明令將東北余糧，悉數(shù)平價(jià)充賑，聽(tīng)糧商自由轉(zhuǎn)運(yùn)，海道免轉(zhuǎn)口稅，陸路減運(yùn)費(fèi)，并請(qǐng)資遣各省災(zāi)民實(shí)邊，大晚報(bào)謂購(gòu)美麥不宜即購(gòu)，僅須三分之一已足，現(xiàn)華東北有余糧，何必求之國(guó)外，結(jié)果恐徒利美農(nóng)，無(wú)益于災(zāi)民?！盵13]

當(dāng)時(shí)的江蘇省農(nóng)村協(xié)會(huì)在致行政院院長(zhǎng)的電文中，對(duì)美麥借款給中國(guó)帶來(lái)的沖擊作了詳細(xì)描述：“目下各種糧價(jià)之賤，已達(dá)極點(diǎn)，皖贛等省稻價(jià)只一元數(shù)角，米價(jià)只三、四元，視耕種成本相去甚遠(yuǎn)，農(nóng)民得不償失，類皆破產(chǎn)，而對(duì)于城市商品無(wú)力購(gòu)買，百貨委地，工商不振，金融恐慌，社會(huì)不寧，此大半由于去歲(1931)洋米、洋麥、洋粉進(jìn)口太多之故也。統(tǒng)計(jì)去歲一年上海商民訂購(gòu)洋米、洋麥已屬不少，詎意政府因有水災(zāi)，忽有賒借大宗洋麥、洋粉之舉，查其數(shù)為45萬(wàn)噸，合中國(guó)有675萬(wàn)擔(dān)之巨。雖曰充賑所需，然其數(shù)太多，迄今皖省賑粉猶有余積，充塞于市已逾一年。外國(guó)過(guò)剩之恐慌，移來(lái)我國(guó)，則今年糧食安得不賤，農(nóng)民安得不破產(chǎn)！”[14]5-6可見(jiàn)，名為賑災(zāi)而購(gòu)之美麥，卻變成了促發(fā)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)危機(jī)的導(dǎo)因，“政府欲利之而適足以害之，”[15]5并由此誘發(fā)了一系列的工商業(yè)衰退、社會(huì)動(dòng)蕩不安等問(wèn)題。以致時(shí)人如此評(píng)述道：“忍心地屢次以借麥借棉的手段，殘酷地來(lái)掘中國(guó)農(nóng)村的墳?zāi)?。?/p>

為了償還美國(guó)債款，國(guó)民政府下令自1931年12月1日起，征收10%的關(guān)稅附加稅，同時(shí)部分撥做救災(zāi)之用。這樣，到結(jié)束救濟(jì)工作的時(shí)候，國(guó)府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)籌集到了價(jià)值6,000余萬(wàn)元的款物。雖然與災(zāi)害所造成的20億元的損失相比，供給明顯不足，但從當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，這個(gè)數(shù)字還是相當(dāng)可觀的。而且救災(zāi)首重救急，這批款物幫助災(zāi)民度過(guò)了嚴(yán)峻的荒期，并賴此以工代賑，建設(shè)救災(zāi)，推行農(nóng)賑，幫助災(zāi)民生產(chǎn)自救，發(fā)揮了重要作用，贏得了救災(zāi)的基本成功。下面即以江蘇省為例，列表看中央撥助地方賑款、賑品數(shù)量結(jié)構(gòu)，以及賑麥在應(yīng)急救助和災(zāi)后重建中所發(fā)揮的作用。

“國(guó)水委”災(zāi)區(qū)工作組發(fā)給江蘇被災(zāi)35縣賑款、賑品數(shù)量表

資料來(lái)源：國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)江蘇賑務(wù)專員辦公處編：《蘇賑紀(jì)要》，1932年7月版，“統(tǒng)計(jì)”。

如上表所示，“國(guó)水委”撥助江蘇被災(zāi)35縣賑款39萬(wàn)余元，麥粉4萬(wàn)余袋(約合10萬(wàn)4千元)，美麥1萬(wàn)5千噸(約合111萬(wàn)元)，災(zāi)區(qū)工作組共撥助江蘇款糧價(jià)值約計(jì)160余萬(wàn)元；國(guó)府賑委會(huì)13萬(wàn)元[16]133，兩項(xiàng)合計(jì)中央撥款170多萬(wàn)元。另外，“國(guó)水委”直接投入價(jià)值260余萬(wàn)元的款糧用于江蘇省四個(gè)區(qū)的工賑建設(shè)，并墊借給蘇省農(nóng)賑款品價(jià)值約95萬(wàn)多元，用于貸種、保牛、組織互助社等，幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)。在中央政府對(duì)災(zāi)區(qū)的救助款物中，美麥和后來(lái)加工制成的麥粉占了最大份額，這對(duì)于“救命不救窮”的急賑而言非常適合。在工賑中，美麥更是占了絕對(duì)支配地位，工賑局采用了實(shí)物支付工錢的做法。這樣一方面加強(qiáng)了工程的完成量，另一方面也使得更多的災(zāi)工及其家庭得到賑濟(jì)，費(fèi)少效宏。

四、糧食運(yùn)輸?shù)谋憷c惠政

大批美麥的進(jìn)口和災(zāi)區(qū)糧食市場(chǎng)的調(diào)控分別從源和流上為救災(zāi)做好了準(zhǔn)備工作，而作為銜接兩頭的中間環(huán)節(jié)，賑糧運(yùn)輸?shù)臉?gòu)成形式、組織效用、調(diào)節(jié)機(jī)能的成效如何，則對(duì)救災(zāi)的效率和結(jié)果影響甚巨。尤其是1931年江淮大水災(zāi)這樣的罕見(jiàn)奇災(zāi)，災(zāi)域廣闊，災(zāi)民眾多，災(zāi)象嚴(yán)重，任何個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體的努力都顯得杯水車薪，必須依靠中央政府的全面干預(yù)，采取緊急有效的措施，調(diào)用大批的救援物資，實(shí)施遠(yuǎn)距離的運(yùn)輸。為此，國(guó)家在賑品運(yùn)輸惠政和組織協(xié)調(diào)機(jī)制方面雙向努力，專門制定并頒布了賑災(zāi)物品免稅或免費(fèi)章程，以利賑務(wù)[17]1。

關(guān)于運(yùn)輸費(fèi)的減免，國(guó)民政府和地方政府也有具體的規(guī)定。如江北區(qū)駐鎮(zhèn)江運(yùn)輸所辦事細(xì)則(第三項(xiàng))所示：水路運(yùn)輸：其運(yùn)輸費(fèi)由航業(yè)公會(huì)暨民船行開(kāi)會(huì)共同討論，定路程之遠(yuǎn)近，賑品之種類，列表定價(jià)，呈報(bào)專員辦公處核準(zhǔn)施行。陸路運(yùn)輸：運(yùn)輸賑品遇有水路不能到達(dá)之縣，分別由火車或汽車運(yùn)送之。火車呈請(qǐng)辦公處轉(zhuǎn)商交通機(jī)關(guān)免費(fèi)運(yùn)送，汽車向建設(shè)廳借用，其汽油等費(fèi)由所自備[7]16-17。

可見(jiàn)，用于災(zāi)民生存和恢復(fù)建設(shè)的一些基本物資，被允許免稅或免費(fèi)運(yùn)輸，辦理手續(xù)要經(jīng)過(guò)多重審核，先由需求方報(bào)給賑務(wù)專員辦事處，再上呈工作組，由組轉(zhuǎn)呈財(cái)政部核準(zhǔn)后發(fā)給護(hù)照，再令行主管官局免稅驗(yàn)放。而免費(fèi)運(yùn)輸時(shí)，則需要與鐵道部或交通機(jī)關(guān)協(xié)商，開(kāi)單后申請(qǐng)發(fā)給免費(fèi)護(hù)照或減價(jià)優(yōu)惠(一般半價(jià))運(yùn)輸護(hù)照。水路運(yùn)輸，由航業(yè)公會(huì)暨民船行開(kāi)會(huì)共同討論，“定路程之遠(yuǎn)近，賑品之種類，列表定價(jià)，呈報(bào)專員辦公處核準(zhǔn)施行，”屬于互動(dòng)式的官方與民間的討價(jià)還價(jià)。至于汽車運(yùn)輸，要與建設(shè)廳交涉，免費(fèi)借用，汽油費(fèi)等自理。這樣，在國(guó)家的宏觀調(diào)控下，各部門配合賑務(wù)機(jī)關(guān)的賑品運(yùn)輸計(jì)劃，大大節(jié)省了辦賑開(kāi)支，提高了賑災(zāi)效率。

在具體運(yùn)作時(shí)，則要求遵循一定的程序和規(guī)范。以一個(gè)免費(fèi)運(yùn)輸護(hù)照的申請(qǐng)為例，如1932年1月19日，“因道途遼遠(yuǎn)，運(yùn)費(fèi)甚巨，”江蘇賑務(wù)專員成靜生致電工作組，請(qǐng)求運(yùn)豐、沛、高淳三縣新棉衣轉(zhuǎn)商鐵道部飭局免費(fèi)，需向財(cái)政部申請(qǐng)護(hù)照[7]。

賑品、賑糧的運(yùn)輸通暢，除了上述政策和制度的保障以外，還取決于“國(guó)水委”這樣的中央專門救災(zāi)機(jī)構(gòu)的推動(dòng)和協(xié)調(diào)?！皣?guó)水委”的委員由政府各部門要人及辦賑經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人士組成，這就使得集中政府各部門力量進(jìn)行賑災(zāi)成為可能，并且有助于各部門之間的協(xié)調(diào)合作。政府特派委員中，宋子文為行政院副院長(zhǎng)，并操有財(cái)政大權(quán)，劉尚清為內(nèi)政部長(zhǎng)，孔祥熙為實(shí)業(yè)部長(zhǎng)，許世英為中央賑務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)[18]，有這幾位部長(zhǎng)在此，可以說(shuō)國(guó)民政府中與救災(zāi)有關(guān)的重要部門都已納入到救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)中了，這就使得在救災(zāi)過(guò)程中，需要調(diào)動(dòng)這幾個(gè)部門的力量時(shí)，“國(guó)水委”可以因利就便。如交通部、鐵道部等也應(yīng)救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)請(qǐng)求，竭力配合工作[19]。

為了直接管理籌集的資金和物質(zhì)，“國(guó)水委”設(shè)立了大規(guī)模的運(yùn)送體系(運(yùn)輸處、股、所等管理機(jī)構(gòu)和總糧站、分糧站等倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu))和以縣為單位的地方組織(查放局，工賑局)，直接負(fù)責(zé)賑糧的運(yùn)送和管理。而賑糧運(yùn)輸途經(jīng)各地，地方政府要派員(警察和武裝人員)協(xié)助護(hù)送過(guò)境,以防土匪和饑民哄搶賑糧，如有差錯(cuò)，當(dāng)?shù)乜h長(zhǎng)和公安局長(zhǎng)均難逃罪責(zé)。對(duì)于運(yùn)糧延誤人員，也要按照《辦賑人員懲罰條例》第五條第九則規(guī)定“交通機(jī)關(guān)人員非因特要事故而于賑物之運(yùn)輸漠視稽延，以致貽誤賑濟(jì)者”按情節(jié)輕重依法懲戒，“辦理賑物之公務(wù)員有上條各款犯行之一者，俟刑事判決后仍應(yīng)移付懲戒機(jī)關(guān)，依照公務(wù)員懲戒法之規(guī)定懲罰之?！?/p>

五、余論：政府與市場(chǎng)

在糧食調(diào)控問(wèn)題上，由于利益和立場(chǎng)不同，地方與地方之間、地方與中央之間都存在著矛盾。如上所述“禁米出境”的措施，實(shí)際上是地方保護(hù)主義，對(duì)當(dāng)?shù)囟岳笥诒?，但?duì)全國(guó)災(zāi)區(qū)來(lái)說(shuō)，則是“見(jiàn)死不救”，由行政鐵腕斬?cái)嗍袌?chǎng)自由流通、自行調(diào)節(jié)之手。如湖北省長(zhǎng)何成濬因武漢下游水災(zāi)，電湖南省長(zhǎng)何鍵開(kāi)放米禁，何復(fù)電拒絕，謂“湘省濱湖產(chǎn)米各縣亦遭水災(zāi)，秋收絕望，補(bǔ)救無(wú)從，本省谷米自給猶不足，礙難開(kāi)放米禁”[16]129。

“國(guó)家救荒，所費(fèi)者財(cái)用，所得者人心。”[21]1247這種法統(tǒng)觀念盡管在近代已削弱和蛻變,但在執(zhí)政者的頭腦以及社會(huì)大眾的意識(shí)深處,仍根深蒂固地存續(xù)著。政府在救災(zāi)中的態(tài)度和行動(dòng)仍然是能否贏得民心的試金石,是其統(tǒng)治合法性的重要籌碼。如時(shí)人所論“在一個(gè)南京(政府)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的關(guān)系頂多不過(guò)是冷淡曖昧的地區(qū)內(nèi),救災(zāi)計(jì)劃成為代表中央權(quán)力的象征”[22]。面對(duì)各省的地方本位主義，必須依靠國(guó)家的統(tǒng)一部署與全局調(diào)配，由“國(guó)水委”代表的南京中央政府運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段化解地域矛盾與沖突，克服地方觀念的束縛。為此，1931年8月28日，蔣介石乘永綏艦到武漢視察水災(zāi)，翌日在艦上召集何成濬等商議賑災(zāi)辦法，下令“湘贛兩省弛米禁”，并令“武漢中央銀行撥三十萬(wàn)元活動(dòng)金融”[21]141。從中央或者“國(guó)水委”統(tǒng)籌全局的角度來(lái)看，地方政府的“禁米出境”政策帶有濃厚的地方保護(hù)主義色彩，不利于鄰省或鄰縣賑災(zāi)糧食的調(diào)劑，甚至以鄰為壑，官商勾結(jié)，從中牟利。故“國(guó)水委”作為國(guó)家的象征，需要打破各省各自為戰(zhàn)、各顧其好的利益僵局，“開(kāi)放米禁”，在國(guó)家宏觀調(diào)控政策的框架下，鼓勵(lì)商民自由販運(yùn)，貨暢其流。

現(xiàn)代政府不僅要運(yùn)用行政資源這只看得見(jiàn)的手和社會(huì)資源(第三部門)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，還要學(xué)會(huì)充分利用市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手進(jìn)行宏調(diào)，維持災(zāi)時(shí)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定。尤其在市場(chǎng)調(diào)節(jié)未失靈以前，由自由流通所帶來(lái)的便利和優(yōu)勢(shì)不容忽視。大規(guī)模遠(yuǎn)距離的官方運(yùn)輸固然需要，但仍然也要訴諸市場(chǎng)，依靠糧商糧販的商業(yè)運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)各地糧食的供需平衡。對(duì)此，江北賑務(wù)專員成靜生曾專門致電“國(guó)水委”工作組主任朱慶瀾，請(qǐng)求易麥為款，就地散放，依賴市場(chǎng)運(yùn)作。他認(rèn)為這樣做的好處主要有二：一方面可節(jié)省時(shí)間，提高效率；另一方面，“運(yùn)輸賑糧大不經(jīng)濟(jì)，由美至華，運(yùn)費(fèi)姑不具論，即以由滬至鎮(zhèn)運(yùn)輸而言，下輪上駁須費(fèi)一，由駁上棧須費(fèi)二，出棧上小輪須費(fèi)三，由小輪至各縣下船上棧須費(fèi)四，再分運(yùn)各鄉(xiāng)區(qū)須費(fèi)五，……輾轉(zhuǎn)銷歇，損失難計(jì)?！辈蝗舴趴?，利用市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手來(lái)調(diào)節(jié)物資流通，經(jīng)濟(jì)而高效。這一認(rèn)識(shí)表明，在“國(guó)水委”中高層領(lǐng)導(dǎo)人中，對(duì)政府與市場(chǎng)、宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系有著較為深刻的體察。

1931年大水救濟(jì)，政府采取應(yīng)急措施，組建了國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)，用“國(guó)水委”及其災(zāi)區(qū)工作組這一自上而下的救災(zāi)體系，取代原來(lái)鑲嵌于各級(jí)民政部門的賑務(wù)機(jī)構(gòu)。在“國(guó)水委”的主導(dǎo)下，中央政府與地方政府分工合作，借助于行政手段和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方式，實(shí)現(xiàn)了災(zāi)區(qū)賑糧從籌措到運(yùn)輸再到散放的平穩(wěn)過(guò)渡，成為歷代救荒中糧食轉(zhuǎn)運(yùn)與調(diào)控規(guī)模最大的一次，這對(duì)于急賑和災(zāi)后重建中的“以工代賑”、“以農(nóng)代賑”起到重要作用。同時(shí)，也預(yù)示著南京國(guó)民政府開(kāi)始致力于國(guó)家荒政的建設(shè)。由是，1931年大水災(zāi)成為中國(guó)近代救荒史上一個(gè)值得關(guān)注的例子。

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