優(yōu)化分配方式 提高資金環(huán)境績效

孫 寧 吳舜澤 趙云皓 程 亮

(1．環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012;2．哈爾濱工業(yè)大學市政環(huán)境工程學院，黑龍江哈爾濱150090)

優(yōu)化分配方式 提高資金環(huán)境績效

孫 寧1，2吳舜澤1趙云皓1程 亮1

(1．環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012;2．哈爾濱工業(yè)大學市政環(huán)境工程學院，黑龍江哈爾濱150090)

“十一五”期間中央環(huán)境保護專項資金下達近91億元，為我國環(huán)境污染防治和監(jiān)管基礎能力建設提供了強有力的資金保障。隨著財政資金使用改革的不斷深入，財政部和環(huán)保部對中央環(huán)境保護專項資金的管理已從過去以評審為中心轉變?yōu)橐钥冃橹行?，無論在資金投向、分配方式、過程管理、績效評估等方面都緊密圍繞環(huán)境績效這一中心開展。本文在對“十一五”期間中央環(huán)境保護專項資金資金分配總體情況總結歸納的基礎上，分析了資金分配方式制約績效發(fā)揮的主要問題，以改革創(chuàng)新資金分配方式、提高環(huán)境績效為目的，對中央統(tǒng)籌法、項目申報法、因素分配法等三種分配方式提出了若干改革優(yōu)化的建議。

中央環(huán)保專項資金，分配，環(huán)境績效

2003年7月，國務院頒發(fā)《排污費征收使用管理條例》(國務院令第369號)，對排污費資金收繳和使用進行改革，集中全國排污費資金總量的10%，設立中央環(huán)境保護專項資金?！笆晃濉逼陂g，中央環(huán)保專項資金是中央財政設立的用于污染防治專項資金中的主力軍，對各地污染減排、環(huán)境質(zhì)量的改善、區(qū)域重大環(huán)境問題的解決發(fā)揮出重要作用。提高財政資金使用績效是當前財政資金管理和使用改革的主要方向之一，資金環(huán)境績效的發(fā)揮是個系統(tǒng)工程，資金總量、資金分配方式、支持方式、評審方式、組織實施、監(jiān)督管理、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)都與績效高低有著密切關系，其中資金使用前資金分配方式和支持方式如何設計是決定績效發(fā)揮的前提條件和決定性因素。本文主要以提高資金使用績效為目的，從資金分配方式和支持方式入手，分析了當前環(huán)保專項資金分配方式上存在的主要問題，探討性提出中央統(tǒng)籌法、項目申報法、因素分配法等三種分配方式以實現(xiàn)績效最大化目標的改革優(yōu)化建議，為國家資金和項目決策者提供參考借鑒。

1 “十一五”期間中央環(huán)保專項資金使用總體情況

根據(jù)《排污費征收使用管理條例》，中央環(huán)保專項資金重點支持重點污染源污染防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術和新工藝的推廣應用、國家和地方關注的重大環(huán)境問題，以及財政部、環(huán)境保護部確定的其他項目，不得用于環(huán)境衛(wèi)生、綠化、新建企業(yè)的污染治理項目以及與污染防治無關的其他項目。

中央環(huán)保專項資金自2004年設立以來，至今已下達資金近91億元，支持近1600個污染防治和環(huán)境監(jiān)管能力建設項目，其中不包含歷年因素分配法下達的22．8億元資金支持的項目數(shù)量。中央環(huán)保專項資金支持項目的類型主要包括區(qū)域安全、飲用水源地防治、環(huán)境監(jiān)管能力建設、新技術新工藝示范、新農(nóng)村小康環(huán)保項目以及電廠脫硫脫硝技術改造等類型。

中央環(huán)保專項資金支持范圍有兩個特點:首先，緊扣當年國家環(huán)境污染治理重點和焦點問題，如2007年支持的三湖防治藍藻項目、奧運大氣保障項目;2008年環(huán)境應急項目以及2009年項目，中央環(huán)保專項資金緊緊抓住了國家層面上關心的首要環(huán)境問題，五年來飲用水源地污染防治項目和區(qū)域環(huán)境安全保障項目支持資金額達到28．6億元，居支持項目類型之首。其次在突出重點的同時，項目覆蓋范圍也非常廣泛，不僅有工業(yè)行業(yè)污染治理項目，還涉及到燃煤電廠脫硫脫硝技術改造、重金屬污染、農(nóng)村生活污水、畜禽養(yǎng)殖污染、土壤污染防治與修復、城市污水處理設施脫氮除磷、新技術示范等當前環(huán)境污染治理的重點、熱點領域，表現(xiàn)出中央環(huán)保專項資金對環(huán)境污染治理的普遍關注。

2 “十一五”期間資金分配方式

“十一五”期間，中央環(huán)保專項資金先后采用了項目申報法、因素分配法和中央統(tǒng)籌法等三種資金分配方式。項目申報法是一種傳統(tǒng)的項目申報方式，是各地根據(jù)中央支持范圍的要求組織一批項目，向國家申請資金，符合支持條件的給予支持。因素分配法是考慮一定的因素，將中央預算資金直接分配到各省，由各省財政和環(huán)保部門在一定范圍內(nèi)負責安排具體支持的項目。2008年中央環(huán)保專項資金第一次采用因素分配法，分配因素主要考慮各省上年SO2、COD實際削減量以及上年各地上繳國家的排污費金額，將分配資金與減排成果和各省上繳排污費資金額掛鉤。中央統(tǒng)籌法也是“十一五”期間財政資金分配改革中出現(xiàn)的新方法。為了貫徹落實和解決黨中央、國務院領導對環(huán)境污染防治重點問題的批示精神，著力解決人民群眾反映強烈以及有重大影響的環(huán)境污染問題，本著“集中資金，保障重點”的原則，從中央環(huán)保專項資金中劈出一部分資金，專門支持解決上述問題的污染防治和綜合整治項目，這部分資金是中央定向投向的，不由各地自由申報，這部分資金即是中央統(tǒng)籌法資金。

2004－2007年，每年均采用項目申報法組織項目申報。2004－2007年，全國共計上報2 147個，支持1 288個，資金額度達到36．4億元。2008年，采用項目申報法，支持256個各省申報的項目近11億元資金，同時采用因素分配法下達各省資金5億元，中央統(tǒng)籌法使用資金1．3億元，主要支持湖南等遭受冰雪災害影響嚴重的省份以及四川“汶川”地震災后重大環(huán)境應急監(jiān)管能力建設。2009年，沒有采用項目申報法，中央統(tǒng)籌法使用資金8．55億元，支持了11個省、18個污染綜合治理項目，中央統(tǒng)籌法使用資金占當年資金總量的44%，另56%的資金采用因素分配法直接下發(fā)到各省。2010年中央統(tǒng)籌法使用資金7．56億元，支持12個省19個綜合整治和污染防治項目、“錳三角”地區(qū)環(huán)境綜合整治項目、污染場地修復項目、新安江流域生態(tài)補償?shù)软椖浚醒虢y(tǒng)籌法使用資金占當年資金總量的42%，另38%資金采用因素分配法分配到各省，20%的資金采用項目申報法支持中西部環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法能力建設項目。

2004－2010年三種資金分配方式分配的資金見圖1。

從項目來源來看，項目申報法、中央統(tǒng)籌法都是一種自下而上的申報方式，各省提出支持項目的清單，國家在上報項目范圍內(nèi)擇優(yōu)支持。因素分配法的資金雖然從上到下，但具體支持的項目是由各省確定的，是一種自下而下的方式。中央環(huán)保專項資金的項目缺乏自上而下的方式，容易出現(xiàn)受地方申報項目牽制的問題。每年項目申報法、中央統(tǒng)籌法資金集中采取申請、集中評審、第三方咨詢單位組織專家評審的方式進行。

圖1 2004－2010年不同資金分配方式的資金對比

3 資金分配中存在的主要問題

總體來看，“十一五”期間中央環(huán)保專項資金在資金分配方式、申報評審方式都比較傳統(tǒng)。隨著決策部門從過去以評審為中心向績效為中心轉變，傳統(tǒng)方式越來越不適應當前績效發(fā)揮需要。問題主要表現(xiàn)在以下五個方面:

(1)支持方向?qū)挿海狈σ粭l能夠串接績效的主線。《排污費征收使用管理條例》中規(guī)定的四個方面的支持范圍比較寬泛，實際工作中就像一個“筐”，污染防治項目似乎都能裝進“筐”中，致使從縱向時間來看中央環(huán)保專項資金總體缺乏支持重點。各年支持項目多而散，彼此之間都很獨立;項目所在地呈點狀分布，對區(qū)域污染問題改善的貢獻非常有限;影響民生的重大環(huán)境問題上缺乏連續(xù)投入。各年支持項目始終缺乏一條能夠?qū)㈨椖坑袡C串聯(lián)起來、將績效能夠疊加起來的主線，資金投向存在被地方申報項目牽著鼻子走的問題。

(2)與國家環(huán)境保護規(guī)劃實施的相關性不明顯。國家環(huán)境保護五年規(guī)劃是指導各級環(huán)保部門開展環(huán)境保護工作的指揮棒。從“十一五”規(guī)劃實施評估結果來看，中央環(huán)保專項資金支持《規(guī)劃》重大工程、污染防治重點技術、產(chǎn)業(yè)化示范和推廣等方面的貢獻度不高，從而使中央環(huán)保專項資金在國家環(huán)境保護主戰(zhàn)場上的作用降低。

(3)資金投入與績效高低的掛鉤機制尚不能落實，資金門檻低。從歷年情況來看，資金全部采取事先補助的方式，項目實施前就下達了資金計劃，同時由于國家一直沒有有效開展項目績效評價，對各省支持資金、支持項目很難實質(zhì)性與項目實施績效掛起鉤來，設想的資金分配與績效掛鉤機制尚不能落實。各地雖不同程度、不同范圍開展過項目調(diào)查和工作總結，但與真正意義上的績效評價還有較大差異。

(4)污染防治新技術的含金量不足，與《規(guī)劃》實施現(xiàn)實需求有差距。2005－2008年中央環(huán)保專項資金連續(xù)對污染防治新技術示范推廣項目給予支持，支持項目數(shù)量達到150個。如果嚴格劃分和判定，部分獲得支持的項目的新意度不足，項目技術含金量不高。地方上報的新技術新工藝項目往往與國家層面上真正需要的新技術新工藝的需求有較大差距，與《規(guī)劃》實施的現(xiàn)實需求脫鉤問題也比較突出。資金下達時往往還要考慮各省資金的平衡性，也是導致項目質(zhì)量下降的原因之一。

(5)國家績效考核體系尚未建立，項目管理水平難以真正提高。“十一五”期間國家對支持需績效考核目標和考核要求不明確，導致地方對項目績效的重要性和迫切性認識不足，項目管理要求主要停留在環(huán)境保護驗收階段的達標排放上，單純注重排放結果，對項目建設過程中技術和實施內(nèi)容的變化、承擔單位內(nèi)部管理制度的健全程度，招投標制和監(jiān)理制落實情況、建成后持續(xù)有效運行保障機制考核不足，使得項目的實施變成“一錘子買賣”，很難真正提高各級環(huán)保部門和承擔單位項目管理水平，制度體系建設以及長效機制完善方面難以有較大突破。

4 改革優(yōu)化資金分配方式的建議

資金分配方式是決定資金環(huán)境績效發(fā)揮的前提和決定性因素，資金分配和投向設計不好，直接影響到績效發(fā)揮。結合“十一五”期間存在的主要問題，建議改革方向主要集中在以下四個方面:①加強與國家環(huán)境保護五年規(guī)劃的關聯(lián)，全力支持《規(guī)劃》重點技術、重點項目的實施;②國家每年確定一個“支持主題”，而不是過去的“支持方向”，加強國家意圖的實現(xiàn)，改變過去被地方申報項目牽制的被動局面;③改變單純的事前補助為事前補助和事后獎勵相結合，加大“以獎代補”資金比重，凡是達到預期環(huán)境績效目標的，給予獎勵，確保環(huán)境績效的實現(xiàn);④堅持對“十二五”規(guī)劃實施迫切需要的污染防治新技術示范工程予以支持;⑤改變過去將中央環(huán)保專項資金視同“唐僧肉”的思想，提高資金獲得門檻低，將資金變?yōu)楣膭钚再Y金和高技術含量的資金，環(huán)境績效完成好的項目、《規(guī)劃》實施迫切需要的技術示范應用項目才能獲得資金支持。具體操作過程中，建議:

4．1 “中央統(tǒng)籌法”采取“二上二下”，加強前期工作基礎，確保資金能夠切實解決突出環(huán)境問題

根據(jù)中央環(huán)保專項資金設立的目的和現(xiàn)實需求，中央環(huán)保專項資金采取統(tǒng)籌法還將繼續(xù)。這類項目由于其高度的政治性和社會敏感性，必須把確保環(huán)境績效目標的實現(xiàn)、解決領導關心的環(huán)境問題作為重點目標。建議操作過程中以“強化雙向互動、加強技術指導、強化專家論證、扎實實施條件”為基本原則。項目申報方式可以借鑒每年中央預算部門采取的“二上二下”方式，加強中央與地方的溝通和互動。一上階段，項目申報單位組織編制工作方案，明確項目范圍、環(huán)境績效目標、資金需求，明確各單個項目與總體目標之間的關系，環(huán)境保護部、財政部就工作方案與申報單位進行溝通，申報單位根據(jù)確認后的建設內(nèi)容、資金額度等編制二上文件。“二上”階段，加強項目論證，優(yōu)化技術方案，提高項目申報材料編制質(zhì)量。項目申報單位應提交符合資質(zhì)要求、并經(jīng)審批的可行性研究和環(huán)境影響評價報告;國家組織專家進行方案評估優(yōu)化，進一步提高工藝技術的合理性、可靠性以及投資估算的準確性，明確項目建設目標。加強實施過程中的監(jiān)督檢查和環(huán)境目標考核，中央預算下達后，申報單位應編制實施方案，強化實施的落地性。國家組織不定期的現(xiàn)場檢查，年底申報單位應編寫項目進度報告。項目實施結束后，省級有關部門應組織竣工驗收，財政部和環(huán)保部應重點對項目目標實現(xiàn)程度進行考核。

4．2 “中央統(tǒng)籌法”還可采取“統(tǒng)一主題、定向投入”的方式，改變過去受地方申報項目牽制的被動局面

為改變過去中央環(huán)保專項資金在區(qū)域、行業(yè)、技術等方面投向過散、規(guī)模化環(huán)境效益難以體現(xiàn)的問題，建議拿出一定比例的專項資金采取“統(tǒng)一主題、定向投入、推廣應用、事后獎勵”的方式組織環(huán)境污染防治項目申報和管理。所謂“統(tǒng)一主題”，就是項目申報前由環(huán)保部、財政部共同確定好當年污染防治項目的主題內(nèi)容，該主題可以是某一行業(yè)特征污染物的整治，可以是某一種技術的推廣應用項目，可以是某一區(qū)域環(huán)境污染治理問題，也可以是某一專項規(guī)劃確定的污染防治項目。每年申報通知中明確當年資金支持的污染防治主題、支持的建設內(nèi)容。各省申報時必須符合該規(guī)定的主題，不在定向主題范圍內(nèi)的不予支持。以技術條件已經(jīng)基本具備、但全國應用緩慢的推廣應用技術項目為主。審查過程中主要考慮與對應技術要求的符合程度?？梢圆捎靡元劥a或者貼息的經(jīng)費補助方式，以對應技術適用的規(guī)?；蛘攮h(huán)境效益確定資金補助額度。

4．3 “統(tǒng)一主題、定向投入”中，繼續(xù)支持《規(guī)劃》急需的新技術示范工程建設

建議拿出部分資金，支持尚沒有大量工程化應用、經(jīng)過專家論證確實對全國某行業(yè)或者某種污染物治理具有整體提升和帶動作用、“十二五”規(guī)劃急需的瓶頸問題突破的技術示范工程。按照“明確技術要求、全國招標、事前補助、突破瓶頸”的思路，打造精品示范工程。重點支持國內(nèi)為加強導向性、打造精品工程，新技術應用示范操作模式上，此類項目總體采用項目申報法，但與傳統(tǒng)項目申報法有明顯不同，主要表現(xiàn)在:事先確定示范技術名稱、具體技術要求，加強國家意圖。向社會公開發(fā)布示范技術招標公告，明確主要技術要求和考核指標。采取公開招投標的方式，引入競爭機制。每類技術可以考慮選擇2－3組平行示范單位，面向社會公開征集示范企業(yè)，通過評審確定承擔單位。加強示范項目全過程管理。

4．4 “項目申報法”支持區(qū)域性突出環(huán)境問題綜合整治的標志性工程的建設

為充分調(diào)動地方環(huán)境污染治理的積極性，建議對各省群眾反映強烈、嚴重影響人民群眾生產(chǎn)生活的環(huán)境問題的整治和解決項目予以支持。采取“明確績效、事后考核、效益顯著、內(nèi)容不限”的指導思想，每省確定支持一個項目，項目內(nèi)容、操作方式、總投資不限，要求必須提前明確并上報項目建設目標和兩年內(nèi)項目建成后的環(huán)境績效。國家主要對項目建成后是否達到標志性的環(huán)境績效進行考核，項目資助額度可以采用定額法或者一定比例的因素分配確定。

4．5 建立“因素分配法”資金與績效充分掛鉤的分配新機制

根據(jù)過去因素分配資金使用和管理過程中，特別是績效不明顯的問題，建議按照“分配可控，實施可管”的原則，對因素法分配資金的使用范圍、方向以及資金管理體制進行研究，科學合理安排資金，改革管理模式，加大監(jiān)管力度。因素分配資金總量應控制在一定范圍內(nèi)(如不超過當年資金總額的30%)。資金管理過程中，各地支持項目應服務省環(huán)境保護五年規(guī)劃要求，各地應將支持項目清單及資助額度報財政部、環(huán)保部備案。項目實施過程中各省環(huán)保部門應建立報告制度，以省為單位每年二、三月份將項目實施情況匯總報告。建立竣工驗收備案制度，加強該類項目的竣工驗收，并作為年度實施情況報告的主要內(nèi)容。建立監(jiān)督檢查和績效考評制度，環(huán)保部、財政部加強對此類項目的監(jiān)督管理并不定期檢查。對因素分配項目進行績效考評，績效考評結果與下年度因素分配資金額度掛鉤。

(編輯:于 杰)

［1］建立結果導向型財政扶貧資金分配機制探討［J］．農(nóng)村財政與財務，2009，(9):19 －21

［2］楊繼瑞，何雄浪，關于以招投標分配財政專項資金的思考［J］．西北大學學報:哲學社會科學版，2008，(5):74－76

［3］建立結果導向型財政扶貧資金分配機制探討［J］．農(nóng)村財政與財務，2009，(9):19 －21．

［4］楊繼瑞，何雄浪．關于以招投標分配財政專項資金的思考［J］．西北大學學報:哲學社會科學版，2008，(5):74－76．

［5］肖筱環(huán)，陽煜琳．試論我國公共預算資金分配的優(yōu)化模式［J］．中國經(jīng)貿(mào)導刊，2009，(23):49．

［6］以績效為核心建立競爭擇優(yōu)的財政專項資金機制［J］．中國財政，2009，(21):14 －17．

［7］王勇．應用層次分析法優(yōu)化財政支持新農(nóng)村建設資金分配的探討［J］．中國財政，2010，(8):72 －73．

［8］陳欽，劉偉平．公益林業(yè)生態(tài)效章回體補償資金分配探討［J］．中國林業(yè)技術經(jīng)濟理論與實踐，2008:47－53．

Considerations of and Suggestions for the Optimization of Distribution Mode and Improvement of Capital and Environmental Performances

SUN Ning1，2WU Shun-ze1ZHAO Yun-hao1CHENG Liang1
(1．Chinese Academy for Environmental Planning under the Ministry of Environmental Protection，Beijing 100012，China;2．Municipal and Environmental Engineering Academy of Harbin Instituf of Technology，Harbin Heilongjiang 150090，China)

During the 11th Five-Year Plan period，9．1 billion RMB yuan has been allocated by the central special fund for environmental protection to provide sturdy financial support for environmental pollution prevention and the construction of basic supervision ability．As the reform in the use of financial funds continues to develop，the Ministry of Finance and the Ministry of Environmental Protection have both shifted their focus from evaluation to performance in management of the special fund for environmental protection．Environmental performance is closely followed when fund investment，distribution mode，process management，performance evaluation and the like are being carried out．On the basis of the summarization of the overall situations in the allocation of the central special funds for environmental protection during the 11th Five-Year Plan period，this paper makes an analysis on the issues that the funds distribution mode confines the development of performances．With a view of innovating the funds distribution mode and boosting environmental performance，several reform and optimization suggestions in terms of central overall planning method，project application method and element distribution method are also put forth in the paper．

central special fund for environmental protection;distribution mode;environmental performance

X196

A

1002－2104(2011)03專－0045－04

2011-01-10

孫寧，碩士，高級工程師，主要研究方向為財政投資績效評估、固體廢物研究、工程咨詢評估等。