主體功能區(qū)建設與區(qū)域協(xié)調發(fā)展:促進亦或冒進

薄文廣 安虎森 李 杰

(1．南開大學經濟研究所，天津300071;2．深圳大學經濟學院，廣東深圳518060)

主體功能區(qū)建設與區(qū)域協(xié)調發(fā)展:促進亦或冒進

薄文廣1安虎森1李 杰2

(1．南開大學經濟研究所，天津300071;2．深圳大學經濟學院，廣東深圳518060)

當前我國的區(qū)域發(fā)展不平衡問題日益凸顯，國家“十一五”規(guī)劃中出臺的主體功能區(qū)戰(zhàn)略試圖根據一些理想的條件和標準對我國區(qū)域空間進行合理的重新劃分和建構，從而達到促進我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目的。決策層對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關注從早期狹義上更多地單純強調經濟發(fā)展的人民生活水平差距的逐漸縮小，后來逐漸擴展到廣義上的區(qū)際實際收入水平和公共服務的均等化過程。根據中國2001－2009年的數據，我們發(fā)現無論是狹義上還是廣義上，我國區(qū)際發(fā)展不協(xié)調程度都呈現擴大趨勢，并且廣義的區(qū)域不協(xié)調程度遠超過狹義的區(qū)域不協(xié)調程度。主體功能區(qū)戰(zhàn)略是邏輯意義上的以地為本，同時也是對區(qū)域過去發(fā)展水平的一個事后承認或被動承認，中國區(qū)域經濟的發(fā)展水平與主體功能區(qū)的開發(fā)順序和開發(fā)重點形成了相互促進的同向遞增關系。主體功能區(qū)的劃分標準有著較大隨意性和不嚴謹性，加上相關配套政策和措施的不完善，主體功能區(qū)建設短時期內不會縮小反而可能會加大我國本已不小的區(qū)際發(fā)展差距。

主體功能區(qū);協(xié)調發(fā)展;十二五規(guī)劃

改革開放30年來，我國經濟整體上獲得了高速發(fā)展，但從20世紀90年代初開始，我國區(qū)域之間的發(fā)展差距逐年加大;東部地區(qū)繼續(xù)高奏凱歌，從珠三角到長三角再到環(huán)渤海的開發(fā)開放使得東部地區(qū)經濟取得了長足的發(fā)展，甩開所有地區(qū)，成了我國經濟的“隆起區(qū)”;中西部在經濟總量、人均收入、結構提升等方面都明顯滯后于東部，這種滯后不僅指增速的相對滯后，更嚴重的是實際收入水平和經濟結構提升的絕對滯后。我國區(qū)際經濟發(fā)展差距越來越引起決策層的關注，1991年3月通過的《國民經濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃》中明確指出，“要正確處理發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢和全國統(tǒng)籌規(guī)劃、沿海與內地、經濟發(fā)達地區(qū)與較不發(fā)達地區(qū)之間的關系，促使地區(qū)經濟朝著合理分工、各展其長、優(yōu)勢互補、協(xié)調發(fā)展的方向前進”;1996年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》專設了“促進區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展”一章，專門論述了區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題。與此同時，國家相繼實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起、東部率先發(fā)展等戰(zhàn)略，金融危機后更是批復了包括珠三角規(guī)劃在內的10多個區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在國家“十一五規(guī)劃”中，更是首次提出了主體功能區(qū)戰(zhàn)略，并且在2011年全國兩會中通過的“十二五規(guī)劃”中，主體功能區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略。那么主體功能區(qū)戰(zhàn)略與我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展之間的關系如何?它能夠解決我國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題么?還是也如其它眾多區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略一樣，不能從根本上解決我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題?上述問題無疑具有重要理論和現實意義。

1 區(qū)域協(xié)調發(fā)展的概念界定

盡管區(qū)域協(xié)調發(fā)展這一概念經常被人們運用，也常見之于報紙與各類學術作品中，但其真正涵義卻很少有人探討，似乎是“不言自明”，或者是“心照不宣”。因為每個人的理解不同，故對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的認識也很難統(tǒng)一起來。區(qū)域協(xié)調發(fā)展常用來表述如下涵義:①指東中西或各省區(qū)之間發(fā)展差距的縮小，或把差距控制在適度、合理的范圍內，即區(qū)際經濟結構協(xié)調，②指區(qū)域間分工協(xié)作的發(fā)展，建立和發(fā)展地區(qū)間合理的分工體系，促進國家整體利益的提高，即區(qū)際產業(yè)結構協(xié)調，③指國家投資在地區(qū)間的合理分配，即區(qū)際生產力布局協(xié)調，④指消除區(qū)際貿易封鎖和市場分割，生產要素的自由流動，即區(qū)際貿易關系協(xié)調，⑤指區(qū)際不平等競爭環(huán)境的消除，即區(qū)際利益關系協(xié)調。

顯然，上述幾種涵義都是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的應有之意，都是區(qū)域協(xié)調發(fā)展所要求的一個側面。而在決策層面，在國家五年計劃綱要中，對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的界定也出現了差異，國家“九五”綱要中有關區(qū)域協(xié)調發(fā)展的表述為:引導地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展，形成若干各具特色的經濟區(qū)域，促進全國經濟布局合理化，是逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距，最終實現共同富裕，保持社會穩(wěn)定的重要條件，也是體現社會主義本質的重要方面。國家“十五”綱要中有關區(qū)域協(xié)調發(fā)展的表述為:實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快中西部地區(qū)發(fā)展，合理調整地區(qū)經濟布局，促進地區(qū)經濟協(xié)調發(fā)展。國家“十一五”綱要中有關區(qū)域協(xié)調發(fā)展的表述為:根據資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調發(fā)展格局。

從國家出臺的三個五年計劃中可以看出，“九五”綱要把縮小地區(qū)發(fā)展差距作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要內容，但是這種表述比較抽象，表述不夠具體;“十五”綱要把合理調整地區(qū)經濟布局作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要內容，這種合理布局主要是通過西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實行來體現;“十一五”綱要對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的表述最為具體和明確，即公共服務和人民生活水平差距趨向縮小。

與決策層相呼應，眾多學者也關注區(qū)域協(xié)調發(fā)展，有些學者也從不同角度界定了區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵，蔣清海認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展是在各區(qū)域對內對外開放的條件下，各區(qū)域間所形成的相互依存、相互適應、相互促進、共同發(fā)展的狀態(tài)和過程，并且形成這種狀態(tài)和過程的內在穩(wěn)定的運行機制［1］;王文錦認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展是相關區(qū)域之間在經濟、政治、文化、生態(tài)發(fā)展上相互聯系、關聯互動、正向促進、區(qū)域利益同向增長，區(qū)域差異趨于縮小的狀態(tài)和過程［2］;高志剛認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展是指在國民經濟的發(fā)展過程中，既要保持國民經濟的高效運轉和適度增長，又要促進各區(qū)域的經濟發(fā)展，使區(qū)域間的經濟差異穩(wěn)定在合理、適度的范圍內，達到各區(qū)域優(yōu)勢互補、共同發(fā)展和共同繁榮的一種區(qū)域經濟發(fā)展模式［3］;陳秀山認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展是一種強調堅持均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展相結合的動態(tài)協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，它是在國民經濟發(fā)展過程中，既要保持區(qū)域經濟整體的高效增長，又能促進各區(qū)域的經濟發(fā)展，使地區(qū)間的發(fā)展差距穩(wěn)定在合理適度的范圍內并逐漸收斂，達到各區(qū)域協(xié)調互動、共同發(fā)展的一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略［4］。可以看出，上述學者認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展最重要的內容為縮小區(qū)際經濟發(fā)展差距，而國家“十一五”綱要把區(qū)域協(xié)調發(fā)展定位為公共服務和人民生活水平差距趨向縮小。本文認為，區(qū)域協(xié)調發(fā)展不僅考慮經濟發(fā)展水平的差異(這可以用人均GDP、人均GDP的增長率、基尼系數、錫爾指數等指標來表征)，還要考慮享受公共服務方面的差異(這可以用社會保障、住房、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、文化、生態(tài)環(huán)境服務等指標來表征)。這種理解比起單純強調區(qū)域經濟發(fā)展差距的縮小更科學，包含了全方位的和諧。

2 狹義和廣義視角的區(qū)域協(xié)調發(fā)展

2．1 狹義視角的區(qū)域協(xié)調發(fā)展

上面我們分析了區(qū)域協(xié)調發(fā)展的定義，從國家的相關規(guī)劃對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的表述的演進過程中可以看出，早期，人們通常認為衡量區(qū)域協(xié)調發(fā)展的一個主要指標就是區(qū)際經濟發(fā)展差距是否縮小。本文我們用各個地區(qū)實際人均GDP的增長率來表征各個地區(qū)經濟發(fā)展，2001－2009年全國各地區(qū)的實際人均GDP增長率如表1所示。

從表1中可以看出:從區(qū)域內部比較看，包括北京、天津、河北等11個省市在內的東部地區(qū)，平均的實際人均GDP的增長率從 2001年的 0．093上升到 2006年的0．138，之后有所下降，2008 年降為 0．093，2009 年后又有所回升達到0．120，2001－2009年間東部地區(qū)平均實際人均GDP增長率為0．115。而在同期，包括山西、內蒙和寧夏8個省市在內的中部地區(qū)，平均的實際人均GDP的增長率從2001年的0．084一直上升到2007年的0．135，然后受金融危機影響，08年降為0．125，2009年后又有所上升達到0．134，2001－2009年間中部地區(qū)平均實際人均GDP增長率為0．116。包括廣西、四川等12個省市自治區(qū)在內的西部地區(qū)，平均的實際人均GDP增長率從2001年的0．084一直上升到2007年的0．131，然后受金融危機影響，08 年降為0．109，2009 年后又有所上升達到0．164，2001 －2009年間中部地區(qū)平均實際人均GDP增長率為0．118。

從區(qū)域之間比較看，東中部地區(qū)的實際人均GDP增長率之差從2001年的0．002上升到2003年的0．013，然后下降到2004年的0．005，然后有所反復，到2007年，中部地區(qū)的平均實際人均GDP增長率超過了東部地區(qū)，到2009年，兩者之間的差距達到了1．4個百分點。東西部地區(qū)的實際人均GDP增長率之差從2001年的0．002上升到2003年的0．013，然后有所下降，從2007年開始，西部地區(qū)的平均實際人均GDP增長率超過了東部地區(qū)，到2009年，兩者之間的差距達到了4．4個百分點。

雖然從07年，中部和西部地區(qū)的實際人均GDP增長率均超過了東部地區(qū)，但是由于前些年，東部地區(qū)一直領先，因此綜合來看，東部地區(qū)2001－2009年間的實際人均GDP的增長率為11．5%，中部地區(qū)同期實際人均GDP的

增長率為11．6%，西部地區(qū)同期實際人均GDP增長率為11．8%。中西部地區(qū)的實際人均GDP增長率略高于東部地區(qū)，但是領先程度非常低，僅為0．1和0．3個百分點。而東部地區(qū)2001年作為存量的初始經濟發(fā)展水平要明顯高于中部和西部地區(qū)，因而東部、中部和西部之間的絕對差距越來越大。

表1 2001－2009年全國各省區(qū)實際人均GDP的增長率Tab．1 Regional real per capital Gdp growth rate of 2001 －2009

2．2 廣義視角的區(qū)域協(xié)調發(fā)展

如上文所言，從廣義角度上，區(qū)域協(xié)調不僅包括區(qū)際實際收入水平也包含著公共服務均等化過程。國家“十一五”規(guī)劃中，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的內涵除了人民生活水平差距逐漸縮小外，也包括了基本公共服務的均等化。通常認為，基本公共服務主要包括政府提供給轄區(qū)居民的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、公共基礎設施、文化、環(huán)境生態(tài)等方面，因此接下來，我們采用包括基本公共服務的更寬泛視角來分析我國的區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題，廣義視角的區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數的具體構成及定義如表2所示。

在計算地區(qū)協(xié)調發(fā)展指數之前，我們首先介紹一下區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數的計算步驟及過程，首先，我們根據考察內容獲取廣義區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數的各種數據;其次，根據考察內容，定義相應的指標，并計算指標的具體量值;接下來，我們把以上這些數據標準化為［0，1］區(qū)間上的無量綱的純數字，得到最底層的指數;第四步，我們根據區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數各組成要素的相對重要性原則，采取德爾斐法(專家賦權法)分析各級指數對上一級指數的重要程度，進而確定各級指數合成上一級指數的權重，并逐級加權合成。在由下一級指數加權合成上一級指數之前，先對下一級指數進行再標準化，即使下一級指數已經是無量綱的比例數值。之所以這樣做，是因為每個下級指數都是上級指數考察范圍內的一個方面，各個下級指數之間的分布范圍必須對等，而下級指數之間的相對重要性，需要通過下級指數合成上級指數時賦予的權重來體現。最后，我們逐級計算和加總，最終我們能夠得到一個區(qū)間在［0，1］的表征地區(qū)協(xié)調發(fā)展的指數。一個省份的協(xié)調發(fā)展指數越接近于1，表明在相對于中國其它省份，這個省份的協(xié)調發(fā)展排名就越靠前。要特別指出的是，這種結果是一種相對的比較，而不是絕對的比較，也就是說，即使這個省份最終的結果等于1，那么也只能說明與所有其他30個省份相比，這個省份在上述包括表征人民生活水平和基本公共服務上面相對領先，而其自身是否是協(xié)調發(fā)展則不能說明，反之亦然。

表2 廣義區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數構成及定義Tab．2 The composition and define of generalized regional coordinated development index

2001－2009年，我國各地區(qū)的協(xié)調發(fā)展指數如表3所示。從表3中可以看出:與區(qū)域自身相比，東部地區(qū)省份表征區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數從2001年的0．590緩慢地上升到2007 年的 0．616，之后有所下降，2009 年變?yōu)?0．609，這說明東部地區(qū)，區(qū)域協(xié)調發(fā)展總體趨勢是逐漸改進的過程。中部地區(qū)省份表征區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數從2001年的0．403緩慢地上升到2004年的0．409，之后逐漸下降，2008年變?yōu)?．391，09年上升到0．401，這說明中部地區(qū)，區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數處于一個起伏，但輕微下降的過程。西部地區(qū)省份表征區(qū)域協(xié)調發(fā)展的指數從2001年的0．375下降到2006 年的 0．357，然后有所反復，2009 年變?yōu)?0．358，這說明西部地區(qū)，區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數處于一個起伏，但逐步下降的過程。

從區(qū)域之間看，東部和中部之間的區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數之差從2001年的0．188上升到2007年的0．224，然后有所反復，兩者之間的差距2009年變?yōu)?．208，東部和西部之間的區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數之差從2001年的0．215上升到2006年的0．257，之后有所反復，兩者之間的差距2009年變?yōu)?．251，平均來看，東中部地區(qū)省份的平均區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數差距從2001年的0．188增加到2009年的0．203，東西部地區(qū)省份的平均區(qū)域協(xié)調發(fā)展指數差距從2001年的0．215增加到2009年的0．239。這說明，從廣義區(qū)域協(xié)調角度看，中部和西部與東部地區(qū)之間的區(qū)域不協(xié)調發(fā)展程度呈現日益增加的趨勢。

綜合來看，以狹義的實際人均GDP增長率來度量區(qū)域協(xié)調發(fā)展，中國的區(qū)域發(fā)展差距有擴大的趨勢，以廣義的人民生活水平和基本公共服務均等化來度量區(qū)域協(xié)調發(fā)展，我國中部和西部等內陸地區(qū)與我國東部沿海地區(qū)區(qū)域不協(xié)調程度日趨擴大，廣義上的不協(xié)調程度遠大于狹義上的不協(xié)調程度，這意味著東西部之間在實際收入水平和實際享用公共服務方面的差距更大。

3 主體功能區(qū)建設會促進我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展嗎

主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國“十一五”規(guī)劃有關區(qū)域協(xié)調發(fā)展部分提出的新舉措，其主要思路是國家根據區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四種類型的主體功能區(qū)，并進一步明確了四類主體功能區(qū)的功能定位、發(fā)展方向與發(fā)展重點，試圖從解決空間失衡問題出發(fā)解決區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題。

通俗地講，主體功能區(qū)戰(zhàn)略就是一個區(qū)域適合做什么就做什么，是邏輯意義上的以地為本，它同時也是對區(qū)域過去發(fā)展水平的一個事后承認或被動承認，它的核心邏輯是對外生條件和歷史事件的絕對遵從，因為根據國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略的相關要求，一個地方劃入什么開發(fā)區(qū)域主要的判別標準是資源環(huán)境承載能力、現有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?。從邏輯和理論上看，這樣的劃分標準沒有什么問題，根據一個地區(qū)的環(huán)境容量限量、發(fā)展基礎和發(fā)展增量來決定一個地區(qū)的發(fā)展，然而這三個條件是如何科學地劃分、如何科學地界定，則成為了爭論的焦點。

我們以資源環(huán)境承載力為例，資源環(huán)境承載力在科學上并不是一個成熟的概念，不同的學者對其有不同的理解，但是通常來說，資源環(huán)境承載力通常是用土地資源、(淡)水資源、環(huán)境容量、生態(tài)脆弱性和生態(tài)貢獻性等與一個地方的自然資源稟賦為判別標準，但是一個地方的自然資源開發(fā)與其生態(tài)系統(tǒng)之間存在著兩難選擇，礦物資源等自然資源的開發(fā)顯然會帶來產業(yè)的發(fā)展和人口的增長，帶來承載力的提高，但同時，大量自然資源的開發(fā)又會使得一些環(huán)境脆弱地區(qū)的水資源、生態(tài)資源等遭受嚴重威脅，同時又降低其承載力。因而資源承載力本身就是一個不太準確的概念。

另外，從時間維度上看，資源環(huán)境承載力又是屬于動態(tài)范疇的問題，隨著生產技術、生產方式、制度環(huán)境、生態(tài)文明等要素的改進和完善，區(qū)域的資源環(huán)境承載力也不是靜止不變的，它也會發(fā)生變化的。另外，從資源環(huán)境承載力的隱含邏輯上看，通過主體功能區(qū)的定位，把環(huán)境資源承載力較低地區(qū)的人口向資源環(huán)境承載力較高地區(qū)轉移，但是我們知道，行政命令式的、強制的人口轉移的效果都是很不理想的。我國人口遷移面臨著后續(xù)的就業(yè)支撐問題、城市管理體制、文化沖突等種種問題［5］。

與資源環(huán)境承載能力面臨的一些問題和不足一樣，開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ捕即嬖谥恍﹩栴}，這些所謂的決定因素通常都會隨著科技和社會的進步而出現動態(tài)的調整過程。如何科學而令人信服地分析這種調整過程?如何確定這三種決定因素之間的權重關系?當前對這些問題至今都沒有一個清晰和成熟的分析、解釋和論證。

另外，從整體上看，中國區(qū)域經濟的發(fā)展水平與其開發(fā)順序和開發(fā)重點正好形成了相互促進的同向遞增關系。通常來說，我國大部分東部沿海地區(qū)都是屬于優(yōu)化開發(fā)區(qū)

域，中部地區(qū)和西部地區(qū)中的一些重要城市和經濟帶都屬于重點開發(fā)地區(qū)，而中西部邊遠地區(qū)大多屬于限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū)，而四種不同開發(fā)區(qū)在投資政策、產業(yè)政策、財稅政策、生態(tài)政策上存在著較大的差異，即使在一個省內，那些省會城市以及經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)也同樣被劃入一個省的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，而其相對落后區(qū)被劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。任何一個地區(qū)特別是落后地區(qū)也都有發(fā)展的權利和愿望，而中西部的邊遠地區(qū)自身經濟發(fā)展水平就相對落后，遠遠低于東部發(fā)達地區(qū)，恰恰又被劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。根據國家主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)不能更多地發(fā)展產業(yè)經濟，而應更多地承擔環(huán)境和生態(tài)維持功能。目前我國各種補償機制很不完善的情況下，沒有一定的經濟和產業(yè)的支撐，這些限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是無法承擔生態(tài)和環(huán)境功能的。當然，有人認為區(qū)域協(xié)調發(fā)展不應僅僅是追求人均GDP的絕對平衡而應該是享受基本服務均等化的過程，但是正如我們上面實證分析的那樣，從中國實證數據上看，包括基本公共服務均等化的廣義區(qū)域不協(xié)調要超過只包括經濟發(fā)展水平的狹義的區(qū)域不協(xié)調。當然中央政府也清楚限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)面臨的實際情況，因而也出臺了包括生態(tài)補償、地方政府的考核標準等在內的一系列配套政策，但是這些配套政策目前主要集中在分析和論述階段，真正實施還面臨著巨大的困難。

表3 2001－2009年我國各地區(qū)的廣義協(xié)調發(fā)展指數Tab．3 Regional generalized coordinated development index of 2001 －2009

以生態(tài)補償為例，國內學者幾乎在討論主體功能區(qū)戰(zhàn)略時都認為中國必須實行包括橫向和縱向在內的生態(tài)補償以彌補限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)由于放棄產業(yè)發(fā)展而對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)承擔的生態(tài)保持和維持的利益受損。但是具體來說，生態(tài)補償的標準及數量則存在著巨大的爭議，即使在學術界，也沒有一個比較成熟和令人信服的生態(tài)補償標準，一片森林、一片綠地、潔凈空氣的價值到底應該如何計算很難說清楚。不同學者根據不同的定價方法可以得出不同的結果，而這些結果有時候可能相差幾倍，甚至十幾倍。中國環(huán)保部前些年嘗試推行的綠色GDP核算的夭折，很好地說明了環(huán)境價值計算的巨大難度和地方政府的排他性態(tài)度。對于同屬于一個省份的不同地區(qū)來說，由于屬于同一個行政區(qū)，因而不同地區(qū)之間的生態(tài)補償相對容易一些。然而事實是，即使是一般認為較為容易的同一個行政區(qū)內不同地區(qū)之間的生態(tài)補償，實施起來也是相當困難。作為首都和發(fā)達地區(qū)的代表性城市的北京市，在“十二五”規(guī)劃綱要中對生態(tài)補償只有下面幾個字:“繼續(xù)完善生態(tài)補償機制”。而不同省份之間(例如北京和河北省之間)，尤其跨越了好幾個省份的兩個省份(比如作為長江發(fā)源地的青海與長江入?？诘纳虾?之間的生態(tài)補償更加困難。

從主體功能區(qū)建設暗含的邏輯意義上，發(fā)達地區(qū)政府和居民應該對于作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府和民眾一定數量上的生態(tài)補償，但是由于很難確定補償標準，也很難統(tǒng)一補償標準，因為即使是同一個專家，他用不同的方法(成本法、收益法、綜合評判法)計算和確定后生態(tài)補償標準和數據結果可能也相差明顯，更不用說不同地區(qū)人員用不同方法得到的結果，因此難以確定一個統(tǒng)一的令雙方都接受和承認的生態(tài)補償標準直接影響甚至阻礙省份之間的生態(tài)補償。

4 結論和簡單的政策含義

雖然在“十一五規(guī)劃”中，國家出臺了主體功能區(qū)戰(zhàn)略試圖通過對中國不同區(qū)域空間的功能界定和調整來達到區(qū)域協(xié)調發(fā)展、環(huán)境、產業(yè)和人口的合理布局、資源節(jié)約、環(huán)境保護、區(qū)域合理調控等目的，國家“十二五規(guī)劃”中再次提出實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，并出臺了全國的主體功能區(qū)規(guī)劃，但是“十一五”期間主體功能區(qū)建設的實際進展和成效并不明顯。中國決策層對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的界定也有了一個明顯和清晰的變化，早期更多地是強調經濟發(fā)展的狹義的人民生活水平差距的縮小問題，后來逐漸擴展到廣義上的區(qū)際實際收入水平和公共服務的均等化過程。根據中國2001－2009年的數據，我們發(fā)現無論是狹義上還是廣義上，我國區(qū)際發(fā)展不協(xié)調程度逐漸凸顯出來，并且廣義上的區(qū)際不協(xié)調程度遠遠超過狹義上的區(qū)域不協(xié)調程度。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略雖然在邏輯上不存在悖論，但其更多的是理想化的“以地為本”的戰(zhàn)略，如果沒有好的配套措施和支撐條件，“好戰(zhàn)略”也會導致“壞結果”。而由于主體功能區(qū)劃分的標準，我國區(qū)域經濟發(fā)展水平與主體功能區(qū)的開發(fā)順序和開發(fā)重點形成了相互影響的同向遞增關系，也就是說，一個地區(qū)經濟發(fā)展水平越高，那么其被劃入優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的可能性越大，反而亦然。落后地區(qū)自身的經濟發(fā)展水平相對較低，其開發(fā)活動又受到主體功能區(qū)戰(zhàn)略的較大影響，因而其發(fā)展特別是可持續(xù)發(fā)展問題更為突出，主體功能區(qū)劃分標準有著較大的隨意性，劃分標準也很不嚴謹，在加上決定主體功能區(qū)戰(zhàn)略能夠順利實施的各種產業(yè)政策、投資政策、財政政策、環(huán)境政策、地方政府考評體系等配套政策方面的不完善，導致中國主體功能區(qū)戰(zhàn)略短時期內不會縮小我國的區(qū)域發(fā)展差距。相反，如果地方政府特別是被劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的地方政府“嚴格遵從”國家及省級主體功能區(qū)規(guī)劃，那么在國家和省份相關配套政策又不到位情況下，主體功能區(qū)建設非但不能縮小差距反而會擴大發(fā)展差距。

為了成功實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，中央政府和各級地方政府應更多地考慮主體功能區(qū)的各項配套政策和支撐條件，比如不同區(qū)域和利益主體之間的利益協(xié)調和補償機制、生態(tài)補償標準的制定和實施、公共財政政策的轉型和完善、地方政府考評體系的改革等等［6］。我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題更多的是在工業(yè)化、城市化、信息化、國際化進程中的一個系統(tǒng)性問題，因此單純通過一個主體功能區(qū)戰(zhàn)略來解決我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題，無疑是天真的想法。

References)

［1］陳秀山．區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展要建立區(qū)域互動機制［J］．黨政干部學刊，2006，(1):27 － 29．［Chen Xiushan．Regional Economic Coordinating Development Should Build Regional Interactive Mechanism［J］．Journal for Party and Administrative Cadres，2006，(1):27 －29．］

［2］高志剛．中國區(qū)域經濟發(fā)展及區(qū)域經濟差異研究述評［J］．當代財經，2002，(5):7 － 12．［Gao Zhigang．The Review of Study of China's Regional Economic Development and It's Disparities［J］．Contemporary Finance ＆ Economics，2002，(5):7 －12．

［3］王文錦．中國區(qū)域協(xié)調發(fā)展研究［D］．北京:中共中央黨校，2001，9－11．［Wang Wenjin．Study of China's Regional Coordinating Development［D］．Beijing:The Party School of the Central Committee of C．P．C，2001，9 －11．

［4］蔣清海．區(qū)域經濟發(fā)展的若干理論問題［J］．財經問題研究，1995，(6):50 － 56．［Jiang Qinghai．Some Theoretical Issues of Regional Economic Development［J］．Research on Financial and Economic Issues，1995，(6):50 －56．

［5］丁四保．我國主體功能區(qū)劃面臨的基礎理論問題［J］．地理科學2009，(4):587 － 592．［Ding Sibao．Some Basic Theoretical Issues Faced with Plan of Major Functional Zone［J］．Scientia Geographic Sinica，2009，(4):587 －592．

［6］安樹偉，吉新峰，王思薇．主體功能區(qū)建設中區(qū)域利益的協(xié)調機制與實現途徑研究［J］．甘肅社會科學，2010，(2):85 －87．［An Shuwei，Ji Xinfeng，Wang Siwei．Study of Coordinated Mechanism and Fulfill Path of Construction of Major Functional Zones［J］．Gansu Social Sciences，2010，(2):85 －87．

Construction of Major Functional Zones and Chinese Regional Coordinated Development:Promotive or Aggressive

BO Wen-guang1AN Hu-sen1LI Jie2
(1．Nankai Institute of economics，Nankai University，Tianjin 300071，China;2．College of Economics，Shenzhen University，Shenzhen Guangdong 518060，China)

The regional imbalance development in China has arisen gradually，so major functional zoning strategy was put forward in China's the Eleventh Five Year Plan to rationally re-organize and re-establish the regional spatial allocation，on the basis of some ideal conditions and standards so as to promote the coordinated development of all regions．China's policy-makers have extended their concerns on reducing people's living standard gap in narrow sense to the equalization process of the interregional actual income level and public services in broad sense．According to the empirical data from the year 2001 to 2009，we found both in narrow sense and in broad sense，the interregional inconsistency degree shows an enlarging trend．Furthermore，the regional imbalance in broad sense is even worse than the regional imbalance in narrow．Major functional zoning strategy is logically land-oriented，and meanwhile it is also a passive admission and post-admission of regional development level．The development sequence and focus of regional economy and the development level of regional economy have formed the cumulative causation．Due to the arbitrary and imprecise division standards of major functional zones and the imperfect supporting policies and facilities，the construction of major functional zones will not narrow but probably enlarge the interregional development gap in a short time．

major functional zone;coordinated development;the 12th Five Year Plan

F207

A

1002－2104(2011)10－0121－08

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10．019

2011－07－20

薄文廣，博士后，副研究員，主要研究方向為新經濟地理學。

安虎森，博士，教授，博導，主要研究方向為新經濟地理學。

中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目“新時期我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的思路和相關政策支撐研究”(編號:NKZXA10007)資助。

(編輯:田 紅)