“十一五”中國經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型

齊 曄 李惠民

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，清華大學(xué)氣候政策研究中心，北京100084)

“十一五”中國經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型

齊 曄 李惠民

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，清華大學(xué)氣候政策研究中心，北京100084)

“十一五”期間，中國的低碳發(fā)展取得了顯著進(jìn)展。此前能源強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度上升趨勢得到有效逆轉(zhuǎn)并大幅下降。電力和制造業(yè)是拉動能效上升和碳強(qiáng)度下降的主要部門;建筑部門內(nèi)單位建筑面積能耗和CO2排放有所上升，但增速較“十五”而言明顯放緩;交通部門內(nèi)，各種運(yùn)輸方式的單位周轉(zhuǎn)量能耗均有所下降，但高能耗交通模式高，部門總能耗和碳排放量上升明顯;農(nóng)業(yè)部門的能源消耗總量略有下降，單位增加值能耗下降明顯;大規(guī)模造林大幅度提高了林業(yè)的碳吸收能力，使林業(yè)部門成為中國低碳發(fā)展的重要支柱。多項(xiàng)節(jié)能和可再生能源政策的出臺及有效實(shí)施，為中國長遠(yuǎn)的低碳發(fā)展奠定了初步但實(shí)在的技術(shù)基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。作為一個(gè)發(fā)展中國家，中國的低碳發(fā)展呈現(xiàn)出碳排放總量上升、強(qiáng)度下降的基本特征。強(qiáng)有力的行政措施，使中國的低碳發(fā)展在短時(shí)間內(nèi)取得了明顯進(jìn)展。由于政策手段單一，“十一五”期間政策實(shí)施盡管有效但成本很高，這也是“十二五”低碳發(fā)展政策制定與實(shí)施中應(yīng)著力解決的重點(diǎn)問題。

低碳發(fā)展;低碳績效;十一五

能源消耗快速增加以及由此帶來的能源供應(yīng)、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染和溫室氣體排放等問題是“十一五”之初中國經(jīng)濟(jì)面臨的重大挑戰(zhàn)之一。中國在“十一五”期間通過實(shí)施節(jié)能減排等一系列策略，推動國民經(jīng)濟(jì)向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，取得了顯著的成效。

1 中國的能源消耗態(tài)勢

進(jìn)入新千年后，在工業(yè)化、城市化拉動下，在國際貿(mào)易刺激下，中國經(jīng)濟(jì)更加大規(guī)模、高速度地?cái)U(kuò)張。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化趨勢明顯，高投入、高能耗、高污染的重工業(yè)大規(guī)模發(fā)展，1999年開始，重工業(yè)增速不斷超過輕工業(yè)(圖1)。在多重因素的作用下，“十五”末，能源消耗達(dá)到22．6億t。整個(gè)“十五”期間能源消耗總量達(dá)到“九五”期間的1．36倍。更令人憂心的是，能源強(qiáng)度持續(xù)大幅下降的長期穩(wěn)定趨勢在“十五”期間被打破。從改革開放到二十世紀(jì)末，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)生產(chǎn)總值翻兩番的戰(zhàn)略目標(biāo)，同時(shí)，能源的經(jīng)濟(jì)效率提高了1．7倍:以單位GDP能耗為指標(biāo)的能源強(qiáng)度下降了63%。然而，從2002年開始，原本逐年下降的能源強(qiáng)度指標(biāo)出現(xiàn)反彈，能源經(jīng)濟(jì)效率開始下降，維持了20多年的能源消耗與經(jīng)濟(jì)增長之間關(guān)系趨于失衡。2003年，能源強(qiáng)度指標(biāo)比2002年增加了4．8%;2004年比2003年增加了5．5%;2005年能源強(qiáng)度在2004年的基礎(chǔ)上小幅下降，重新回到1999－2000年的水平。假如照此趨勢不加控制，中國的能源消耗和CO2排放將可能出現(xiàn)中國和世界均難以承受的嚴(yán)重局面。

圖1 輕重工業(yè)增長速度(1996－2010)Fig．1 Growth rate of light industry and heavy industry(1996－2010)

“十一五”節(jié)能目標(biāo)就是要扭轉(zhuǎn)能源強(qiáng)度上升趨勢，并且使其在五年之內(nèi)下降20%左右?！笆晃濉币?guī)劃綱要明確要求:

“強(qiáng)化能源節(jié)約和高效利用的政策導(dǎo)向，加大節(jié)能力度。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特別是降低高耗能產(chǎn)業(yè)比重，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)節(jié)能;通過開發(fā)推廣節(jié)能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)節(jié)能;通過加強(qiáng)能源生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的制度建設(shè)和監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管理節(jié)能。突出抓好鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材等行業(yè)和耗能大戶的節(jié)能工作。加大汽車燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施力度，加快淘汰老舊運(yùn)輸設(shè)備。制定替代液體燃料標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)展石油替代產(chǎn)品。鼓勵(lì)生產(chǎn)使用高效節(jié)能產(chǎn)品”。

“十一五”規(guī)劃把20%節(jié)能目標(biāo)確定為“約束性指標(biāo)”，要求各級政府動員一切資源、盡最大努力完成。根據(jù)國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計(jì)局2011年6月7日發(fā)布的公告［1］，到2010年底，全國單位GDP能耗比2005年下降19．1%，基本完成了十一五期間的節(jié)能目標(biāo)。其間，2006年下降2．72%，2007 年 5．01%，2008 年 5．23%，2009 年 3．62%，2010年下降4．10%，“十一五”期間年均下降率4．14%。2008年，能源強(qiáng)度低于大幅增長前的2002年水平(圖2)。至此，“十五”中后期出現(xiàn)的能源強(qiáng)度急速上升的趨勢在“十一五”期間得到有效遏制并迅速逆轉(zhuǎn)。相比而言，2005－2010年，美國單位GDP能源強(qiáng)度下降6．2%，年均下降率 1．2%［2－3］。

圖2 中國經(jīng)濟(jì)的能源強(qiáng)度變化(1980－2010)Fig．2 Change of energy intensity in China(1980 － 2010)

低碳發(fā)展的核心在于生產(chǎn)過程和消費(fèi)過程的低碳化。生產(chǎn)每一單位的產(chǎn)品所消耗的化石能逐年減少，是經(jīng)濟(jì)過程低碳化的重要標(biāo)志。以此衡量，“十一五”期間，中國遏制了重化工業(yè)化過程中通常出現(xiàn)的能源強(qiáng)度攀升的基本趨勢，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高碳化轉(zhuǎn)向低碳化發(fā)展趨勢，從而有效地減緩了能源供應(yīng)的緊張局面，避免了CO2排放加速增長的趨勢，為應(yīng)對全球氣候變化爭得了寶貴的時(shí)間。

2 “十一五”期間的低碳發(fā)展績效

“十一五”期間，中國經(jīng)濟(jì)的低碳化發(fā)展是全局性的，既包括生產(chǎn)領(lǐng)域也包括消費(fèi)領(lǐng)域。在國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)部門中，電力工業(yè)和制造業(yè)的低碳化勢頭尤為明顯。在建筑和交通領(lǐng)域開始出現(xiàn)許多鼓舞人心的現(xiàn)象和趨勢。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化石能源消耗總量保持穩(wěn)定，森林碳匯規(guī)模逐年擴(kuò)大。此外，低碳能源的開發(fā)利用正成為中國經(jīng)濟(jì)中最為活躍的生長點(diǎn)之一，激勵(lì)、鼓舞著國內(nèi)外投資人躍躍欲試。

2．1 電力生產(chǎn)低碳化趨勢明顯

“十一五”期間，電力行業(yè)的低碳化表現(xiàn)在發(fā)電和輸變電的能源效率顯著提高，CO2排放強(qiáng)度持續(xù)下降。我國的電力供應(yīng)以火力發(fā)電為主，火力發(fā)電占全國總發(fā)電量的80%以上。實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的低碳化首先就要提高火電廠發(fā)電效率以及非化石能源的發(fā)電比例?！笆晃濉逼陂g，這兩方面都取得了明顯的進(jìn)展。在火力發(fā)電方面，發(fā)電煤耗和供電煤耗分別下降了31 gce/kWh和37 gce/kWh，而2000－2005年整個(gè)“十五”期間，發(fā)電煤耗和供電煤耗僅分別下降了20 gce/kWh和22 gce/kWh。

圖3 火電廠發(fā)電煤耗與供電煤耗的中日對比(2005－2010)Fig．3 Comparisons of gross coal consumption rate and net coal consumption for fossil-fired power plant between China and Japan

我國火力發(fā)電煤耗與世界先進(jìn)國家的差距迅速縮小(圖3)。與日本相比，2000年中國6 000 kW以上機(jī)組供電煤耗為392 gce/kWh，日本九大電力公司供電煤耗為316gce/kWh，相差76gce/kWh;2005年相差56．3gce/kWh;2010年與日本2008年相比，相差僅23gce/kWh，差距正在不斷縮小?；鹆Πl(fā)電能源效率的提高直接導(dǎo)致發(fā)電CO2排放強(qiáng)度下降。火力發(fā)電CO2排放強(qiáng)度由2005年的每發(fā)一度電排放936．4 gCO2下降到2009年的866．3 g，下降了7．48% 。

“十一五”期間，非化石能源發(fā)電快速發(fā)展(圖4)。2010年，非火力發(fā)電量達(dá)8 132億kWh［7］，比2005年增加了80%，增速超過火力發(fā)電(67%)。2010中國非化石能源發(fā)電量占總發(fā)電量的19．2%［7］。各類非化石能源中，水電裝機(jī)容量增加最多，平均每年增加2 000萬kW，增長量是“十五”期間增長量的2．5倍，2010年中水電總裝機(jī)容量達(dá)到了 2．1億 kW［7］。風(fēng)電裝機(jī)容量發(fā)展最快，2005－2010年，年均新增1．05倍，目前累計(jì)裝機(jī)容量為4 473萬 kW［8］，占全球 22．4%［9］。光伏發(fā)電也出現(xiàn)了指數(shù)級增長，2010年裝機(jī)容量達(dá)到86萬kW［9］，是2005年的12．29倍。核能發(fā)展引人注目。到2010年底，已投入商業(yè)運(yùn)行的核電機(jī)組共有13臺，在建28臺，是世界上在建數(shù)量最多的國家［10］。

火力發(fā)電能效的提高與非化石能源利用使單位電力的CO2排放強(qiáng)度快速下降，2005－2009年下降9．27%。非化石能源數(shù)量的增加減少了化石能燃燒造成的CO2排放，“十一五”期間，僅新增加的非化石能發(fā)電的替代效應(yīng)就減少CO2排放約1．46億t。

圖4 非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量的變化(1995－2010)Fig．4 Change of non-fossil energy generating capacity(1995－2010)

2．2 制造業(yè)能效迅速提高

2010年制造業(yè)能源消耗量13．7億tce，占終端能源消耗的66．5%，占全國能源消耗總量的42．1%;CO2排放量43．0億t，占全國與能源相關(guān)的CO2排放總量的62．0%。2006－2010年制造業(yè)的能源消耗總量和CO2排放總量均呈上升趨勢，但能源利用效率在迅速提高。

制造業(yè)能效可以用兩類指標(biāo)來衡量。一是反映制造業(yè)部門或行業(yè)整體能源經(jīng)濟(jì)效率水平的單位工業(yè)增加值能耗，二是單位產(chǎn)品能耗;指標(biāo)越低則能效越高。2005－2010年，制造業(yè)萬元工業(yè)增加值能耗下降23．2%(圖5)，年均下降5．14%，超過同期全社會萬元GDP能耗下降速度(年均4．15%)，累計(jì)節(jié)能 3．29億 tce，占全國同期節(jié)能量的52．5%。制造業(yè)萬元工業(yè)增加值CO2排放從2005年的4．37t下降到 2010 年 3．28t，下降 25．1%，年均下降5．6%。累計(jì) CO2減排 11．6 億 t，占全國 CO2減排量77．5%。

從單位產(chǎn)品能耗來看，六大高耗能行業(yè)的主要高耗能產(chǎn)品的單位產(chǎn)品能耗皆下降。十一五期間制造業(yè)累計(jì)產(chǎn)品節(jié)能3．11億tce，占制造業(yè)節(jié)能量的94．6%，占十一五時(shí)期全國節(jié)能量的49．6%。

制造業(yè)顯著的節(jié)能績效來源于技術(shù)進(jìn)步。技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新體現(xiàn)在淘汰落后技術(shù)、推廣先進(jìn)技術(shù)、制造高效設(shè)備和加大研發(fā)投入等方面。2006－2010年，千家企業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能1．5億tce［11］，十大重點(diǎn)節(jié)能工程的實(shí)施形成節(jié)能能力3．4億tce［12］。推廣先進(jìn)技術(shù)方面，十一五期間，噸鋼綜合能耗下降12．1%［13］，鋼鐵行業(yè)主要技術(shù)的普及率在“十一五”期間均有提高，大中型鋼鐵企業(yè)的多項(xiàng)節(jié)能指標(biāo)已達(dá)世界先進(jìn)水平。水泥行業(yè)普及新型干法、擴(kuò)大新型干法生產(chǎn)線規(guī)模、推廣余熱發(fā)電技術(shù)和提高水泥散裝率使水泥綜合能耗下降28．6%［13］。有色金屬行業(yè)中，通過推廣大型預(yù)焙槽生產(chǎn)使單位電解鋁綜合能耗下降12．0%［13］。單位銅冶煉綜合能耗下降35．9%［13］，是“十一五”期間降幅最大的工業(yè)產(chǎn)品。

圖5 制造業(yè)部門能耗強(qiáng)度與CO2排放強(qiáng)度(2005－2010)Fig．5 Energy intensity and CO2emission intensity of manufacturing industry sector(2005－2010)

在結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，“十一五”期間工業(yè)重型化趨勢仍在繼續(xù)，但增速放緩。同時(shí)，制造業(yè)內(nèi)部的行業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)開始向節(jié)能方向轉(zhuǎn)變。從產(chǎn)品層面看，部分制造業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)得到了一定程度優(yōu)化，表現(xiàn)為高附加值產(chǎn)品產(chǎn)量占總產(chǎn)量比重上升和低耗能產(chǎn)品產(chǎn)量占總產(chǎn)量比重上升。

2．3 建筑部門能效提高，碳排放增速放緩

建筑部門的能耗和CO2排放近年來呈持續(xù)增長趨勢，但與“十五”期間相比明顯放緩。2010年的單位面積能耗強(qiáng)度比2005年增加了19．7%，年增長率為3．7%;同期，單位面積的CO2排放增加了17．9%，年增長率為3．3%。目前，中國單位建筑面積CO2排放量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家水平，不到美國的1/3。

在四個(gè)建筑用能分類中，北方城鎮(zhèn)集中采暖低碳發(fā)展績效最為突出，單位面積能耗強(qiáng)度持續(xù)降低。北方城鎮(zhèn)集中采暖單位面積能耗2010年為16．28 kgce/m2，與2005年(17．78 kgce/m2)相比下降了8．41%。北方城鎮(zhèn)集中采暖單位面積CO2排放2010年為43．87 kgCO2/m2，與2005年(47．48 kgCO2/m2)相比下降了7．6%。單位面積采暖能耗的降低，減緩了北方城鎮(zhèn)采暖總能耗和CO2排放的上升幅度。2010年北方城鎮(zhèn)集中采暖用能占全國建筑用能總量將近25%，采暖能效提高，有效抑制了全國建筑部門總能耗的過快增長。

建筑部門“十一五”期間節(jié)能效果顯著。十一五期間，通過圍護(hù)結(jié)構(gòu)改造、集中供熱制度改革、節(jié)能燈具的推廣、家用電器能效標(biāo)準(zhǔn)等手段，建筑部門累計(jì)形成6 750萬tce的節(jié)能能力，1．85億t CO2的減排能力。

2．4 低碳交通面臨壓力

中國在交通工具、道路和交通流量等方面規(guī)?？焖僭鲩L，導(dǎo)致交通用能大幅提高。2005年全國交通能耗為2．3億tce，到2009年上升到3．0億tce，增長了30%以上，增速超過中國能源消費(fèi)的平均增速。然而，與“十五”相比，增速明顯回落。另一方面，交通能效快速提高。鐵路單位運(yùn)輸工作量綜合能耗由2005年的6．48 tce/百萬換算噸公里下降到 2010年的4．94 tce/百萬換算噸公里，下降了23．8%［14］。航空 運(yùn)輸噸 公里燃油 消耗由 2005 年 的0．336 kg下降到 2010 年的 0．298 kg，下降了 11．3%［15］。

中國政府積極倡導(dǎo)公交優(yōu)先理念。2004年建設(shè)部等六部委發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市交通的意見》，該意見在“十一五”得到具體實(shí)施，居民出行中公共交通的份額不斷攀升。以北京為例，2010年上半年，公共交通的出行比例達(dá)39．3%［16］，較2005年提高了近7個(gè)百分點(diǎn)。

針對私人小汽車能耗增速迅猛的局面，政府出臺了一些調(diào)控政策。一方面嚴(yán)格執(zhí)行燃油較高的經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)，把住汽車生產(chǎn)門檻;另一方面，從2008年起開征燃油稅，并對大排量汽車實(shí)施較高的差別稅率。同時(shí)，對1．6升以下的乘用車實(shí)施購置稅優(yōu)惠，并實(shí)施3 000元的節(jié)能惠民工程補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)購買小排量汽車。2005年，排量1．6升以下的小排量汽車占我國普通乘用車消費(fèi)總量的66．77%［17］，2010 年提高到 68．77%［18］。

2009年，工信部和科技部聯(lián)合推出“十城千輛”計(jì)劃，促進(jìn)新能源汽車規(guī)?；a(chǎn)、降低消費(fèi)成本。在此基礎(chǔ)上，2010年制訂了新能源汽車發(fā)展規(guī)劃，確立了電動汽車為主，同時(shí)發(fā)展燃料電池和混合動力車的技術(shù)路線。在鐵路運(yùn)輸方面，全面規(guī)劃、重點(diǎn)實(shí)施了全國高速鐵路網(wǎng)建設(shè)。從長遠(yuǎn)來看，高速鐵路網(wǎng)建設(shè)可以在一定程度上替代飛機(jī)和小汽車等高碳排放出行模式。

2．5 農(nóng)林業(yè)低碳發(fā)展貢獻(xiàn)突出

農(nóng)業(yè)不僅是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更是戰(zhàn)略性低碳產(chǎn)業(yè)部門。2010年，農(nóng)業(yè)部門的化石能源消耗總量約3 700萬tce，僅占全國能源消費(fèi)量的1．14%，但生產(chǎn)總值占全國的9．4%?！笆晃濉逼陂g，農(nóng)業(yè)部門的能源消費(fèi)量基本穩(wěn)定在3 500－3 700萬tce之間。農(nóng)業(yè)部門能耗強(qiáng)度下降趨勢明顯，2010年比2005年下降17．4%。

值得注意的是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入的增長拉動相關(guān)工業(yè)品生產(chǎn)過程中的CO2排放，即所謂的隱含碳排放。2009年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料中隱含碳排放約3．25億tCO2，比2005年增加了13．1%，是當(dāng)年能源消耗直接CO2排放量的2．6倍?；适寝r(nóng)業(yè)隱含碳排放的主體，占隱含碳排放的86%左右。通過“測土配方施肥”項(xiàng)目的實(shí)施，“十一五”期間單位面積施肥量的增長速度較“十五”時(shí)期明顯放緩，有效地降低了農(nóng)業(yè)部門的隱含碳排放。

由于現(xiàn)代化水平較低，中國農(nóng)業(yè)部門能耗在國際比較中占有明顯優(yōu)勢。對比2006年中國與部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家的單位農(nóng)業(yè)增加值的能耗強(qiáng)度，按購買力平價(jià)法計(jì)算結(jié)果顯示［19］，中國單位農(nóng)業(yè)增加值能耗強(qiáng)度僅為0．31 tce/萬國際元，均低于其他國家，僅為經(jīng)合組織(OECD)成員國平均水平的19．0%。在農(nóng)業(yè)大國中比較，是澳大利亞、美國的24．4%、22．1%。而與同樣地少人多的日本相比，單位農(nóng)業(yè)增加值能耗強(qiáng)度僅為日本的36．5%。

中國林業(yè)發(fā)展，特別是大規(guī)模的植樹造林，吸收了大量CO2。2009年，全國森林覆蓋率達(dá)到20．4%，提前完成了“十一五”目標(biāo)。與此同時(shí)，森林碳匯大幅增加。第七次森林普查(2004－2009年)顯示中國的森林碳儲量為222．9 億 tCO2，比第六次(1998 －2003 年)增加了 10．4%，年均增加4．2億tCO2。德國智庫慕尼黑經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)表公報(bào)顯示中國人工造林面積占世界人工造林面積的73%［20］，在全球森林總面積平均每天減少2萬公頃之時(shí)，中國通過堅(jiān)持不懈的人工造林活動使得森林面積穩(wěn)步上升，為中國的低碳發(fā)展和全球CO2減排做出了巨大貢獻(xiàn)。

3 低碳發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)

“十一五”期間，中國經(jīng)濟(jì)成功扭轉(zhuǎn)了“十五”期間能源強(qiáng)度上升的趨勢，使單位GDP能耗和碳強(qiáng)度大幅降低。多項(xiàng)節(jié)能和可再生能源政策的出臺及有效實(shí)施是經(jīng)濟(jì)向低碳方向轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，并為長遠(yuǎn)的低碳發(fā)展奠定了初步但實(shí)在的技術(shù)基礎(chǔ)、物質(zhì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。

3．1 技術(shù)基礎(chǔ)

“十一五”期間，在節(jié)能目標(biāo)的強(qiáng)制性要求、激勵(lì)性政策、市場競爭和利潤考量等多重因素下，許多企業(yè)，特別是高耗能行業(yè)中大型企業(yè)，在使用提高能效和開發(fā)利用可再生能源等低碳技術(shù)上實(shí)現(xiàn)了升級換代，并為日后的低碳發(fā)展奠定了重要的技術(shù)基礎(chǔ)。技術(shù)的升級換代和新的技術(shù)基礎(chǔ)的建立包括:淘汰落后技術(shù)設(shè)備、設(shè)施;推廣使用新型技術(shù)設(shè)備、設(shè)施;提高節(jié)能和新能源設(shè)備制造能力，以及提高節(jié)能和新能源技術(shù)的研發(fā)能力。除工業(yè)領(lǐng)域的低碳技術(shù)之外，在建筑、交通以及其他生活領(lǐng)域低碳技術(shù)的推廣使用都有較大進(jìn)展。

根據(jù)麥肯錫公司的研究，可以辨識出技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用四分之三集中在成本曲線的左端，即所謂成本為負(fù)的一端［21］。但必須明確，這里的“成本”概念中，只包含了技術(shù)應(yīng)用的一小部分成本，并非全部成本。正如麥肯錫研究團(tuán)隊(duì)所指出的，很多負(fù)成本的技術(shù)在應(yīng)用的早期成本很高，需要經(jīng)歷一個(gè)成本下降的過程。

技術(shù)進(jìn)步是通過幾種機(jī)制綜合運(yùn)用實(shí)現(xiàn)的:淘汰落后技術(shù)、引進(jìn)消化國外先進(jìn)技術(shù)、投資推廣使用高效技術(shù)、技術(shù)研發(fā)。鋼鐵、有色金屬、化工、水泥、紡織、造紙等行業(yè)都有重要的技術(shù)進(jìn)步。“十一五”期間的技術(shù)進(jìn)步特征在于:①有明確的方向和目標(biāo):方向就是節(jié)能和新能源利用，目標(biāo)是瞄準(zhǔn)最好的技術(shù)。②全面性:企業(yè)大型化、項(xiàng)目大型化，全面升級;各行業(yè)全面的技術(shù)升級。例如，十大節(jié)能工程的重點(diǎn)就在于技術(shù)的進(jìn)步;③技術(shù)的發(fā)展不僅在生產(chǎn)性部門，也包括非生產(chǎn)性部門的技術(shù)，特別是建筑和交通節(jié)能技術(shù)。

基礎(chǔ)設(shè)施是技術(shù)的重要載體，其本身的形成也需要技術(shù)的投入。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中、城市規(guī)劃中不斷將節(jié)能新觀念引入交通線路和設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)。交通引導(dǎo)城市設(shè)計(jì)(TOD)理念得到應(yīng)用。此外，城市公交優(yōu)先成為全國特別是大型城市的重要政策。在建筑設(shè)施方面，國務(wù)院頒布的《建筑節(jié)能條例》要求提高新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)與外墻保溫標(biāo)準(zhǔn)。到2009年底，全國城鎮(zhèn)新建建筑設(shè)計(jì)階段執(zhí)行節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的比例為99%，施工階段執(zhí)行節(jié)能強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的比例達(dá)到90%。全國累計(jì)建成節(jié)能建筑面積40．8 億 m2，占城鎮(zhèn)建筑面積的 21．7%［22］。此外，城市管網(wǎng)和通訊基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也為節(jié)能和低碳奠定了基礎(chǔ)。

3．2 政策體系

“十一五”期間國家出臺了一系列法律、規(guī)章、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了低碳發(fā)展的政策體系和法律體系。在法律層面，2006開始實(shí)施的《可再生能源法》和2007年修訂的《節(jié)約能源法》初步奠定了低碳發(fā)展的法律基礎(chǔ)?！犊稍偕茉捶ā返膶?shí)施激勵(lì)了我國風(fēng)能和太陽能光伏發(fā)電領(lǐng)域迅速發(fā)展，風(fēng)能發(fā)電的新裝機(jī)容量年年翻番增長。2009年底全國人大常委會對《可再生能源法》進(jìn)行了修訂，加強(qiáng)了對風(fēng)能、太陽能發(fā)電上網(wǎng)的支持力度。修訂后的《節(jié)約能源法》首次以國家法律的形式明確規(guī)定將能源節(jié)約作為中國的基本國策，與人口控制和環(huán)境保護(hù)相并列。

低碳發(fā)展成為中央政府的共識和對國際社會的承諾。胡錦濤主席2007年9月在APEC領(lǐng)導(dǎo)人峰會上表示中國將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，2009年在聯(lián)合國氣候變化大會上重申中國將積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)。2009年溫家寶總理在哥本哈根大會又再一次表明中國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的決心。

《十一五規(guī)劃綱要》將20%節(jié)能目標(biāo)規(guī)定為約束性指標(biāo)，成為在此期間最直接、最重要的政策基礎(chǔ)。此外，國家陸續(xù)制定了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《核電中長期發(fā)展規(guī)劃(2005－2020年)》、《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》;出臺了《千家企業(yè)節(jié)能行動》、《十大重點(diǎn)節(jié)能工程》，推動了技術(shù)節(jié)能。強(qiáng)制性淘汰落后產(chǎn)能和落后技術(shù)，通過“上大壓小”用先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)能替代落后的技術(shù)產(chǎn)能，提高了工業(yè)企業(yè)高耗能項(xiàng)目的入門門檻。與此同時(shí)，通過激勵(lì)性的政策措施，鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)能，幫助地方政府和企業(yè)進(jìn)行能力建設(shè)，通過合同能源管理建立節(jié)能的市場機(jī)制。

3．3 制度框架

在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，“十一五”期間成立了節(jié)能領(lǐng)導(dǎo)小組、氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組、國家能源委、國家能源局、國家能源專家委員會、國家氣候變化專家委員會。其后，各省、市設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

“十一五”期間建立了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制:針對各級政府和主要企業(yè)的節(jié)能績效進(jìn)行定期考核。明確各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人。實(shí)行責(zé)任目標(biāo)考核制，針對責(zé)任目標(biāo)考核專門出臺了統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測和考核三套方案。

在中央政府主導(dǎo)下初步創(chuàng)設(shè)了節(jié)能市場:通過鼓勵(lì)合同能源管理，使節(jié)能市場化。用法律調(diào)整可再生能源市場:規(guī)定可再生能源發(fā)電全額收購，規(guī)定上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制，以及減免稅措施。此外，中國積極參與清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)，充分利用招投標(biāo)機(jī)制進(jìn)行節(jié)能技術(shù)改造和可再生能源領(lǐng)域的投資。

中國在積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會組織和中介機(jī)構(gòu)的作用方面有所進(jìn)步。國際、國內(nèi)非政府組織(NGO)活躍，積極為國家的低碳發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。新型的低碳發(fā)展治理機(jī)制正在不斷探索之中，政府、企業(yè)、市場、社會的良性互動初步形成。

3．4 國際合作

“十一五”期間，節(jié)能、清潔能源和氣候變化是國際合作中最為活躍的領(lǐng)域。中美兩國簽訂了關(guān)于氣候變化和清潔能源的合作協(xié)議，聯(lián)合資助成立清潔能源研發(fā)中心，目前正在針對建筑、清潔煤利用和電動汽車等領(lǐng)域開展研發(fā)。與歐盟及其成員國的合作進(jìn)展順利，除了在低碳發(fā)展項(xiàng)目上的合作之外，中歐探討在中國建立碳排放交易的可行方案和步驟。值得關(guān)注的是，除了傳統(tǒng)上與發(fā)達(dá)國家的合作，中國與發(fā)展中國家在低碳技術(shù)領(lǐng)域的合作受到越來越廣泛的關(guān)注，成為南南合作的重要內(nèi)容。

4 “十一五”中國低碳發(fā)展的特征

4．1 總量升、強(qiáng)度降

“十一五”期間，我國的能源強(qiáng)度和CO2排放強(qiáng)度大幅下降，但能源消耗和CO2排放總量均大幅上升。總能源消耗從2005年的23．6億 tce增加到2010年的32．5億tce，增幅為37．7%;能源相關(guān)的 CO2排放從 2005年的51．47億 t上升為 2010 年的 69．3 億 t，升幅為 34．64%，年均增速約7%，是同時(shí)期世界年均增速［9］的3．38倍。強(qiáng)度下降與總量上升而形成的交叉型、剪刀狀格局主要是由能源工業(yè)和制造業(yè)兩個(gè)部門的排放特征所決定的(圖6)。能源工業(yè)和制造業(yè)兩個(gè)部門均呈現(xiàn)相似的剪刀狀格局，而在全部能源消耗和CO2排放當(dāng)中，兩個(gè)部門占比約70%。總量上升、強(qiáng)度下降是“十一五”期間我國低碳發(fā)展的基本特征。由于工業(yè)化、城市化和出口拉動的基本格局的約束，這一基本特征將在較長時(shí)期內(nèi)是我國低碳發(fā)展的重要標(biāo)志，也是我國的CO2排放被發(fā)達(dá)國家所詬病的主要原因。

4．2 大規(guī)模、高效力

“十一五”期間的低碳化轉(zhuǎn)型使我國能源相關(guān)的CO2排放環(huán)比減少14．9億t，這一規(guī)模相當(dāng)于整個(gè)歐盟在《京都議定書》之下減排量的5倍。盡管在此期間節(jié)能降碳行動遇到前所未有的挑戰(zhàn)，到2010年末仍實(shí)現(xiàn)基本實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。這一大規(guī)模、高速度的轉(zhuǎn)變，在世界各國、各主要經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展上是史無前例的。

圖6 能源工業(yè)、制造業(yè)和全國范圍的CO2排放總量與CO2排放強(qiáng)度(2005－2010)Fig．6 CO2emission and CO2emission intensity in energy industry sector，manufacturing industry sector and the nation(2005－2010)

“十一五”期間低碳轉(zhuǎn)型成功表明中央政府的低碳發(fā)展政策的高效力。這些政策突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政府行政措施，特別是對下級政府和相關(guān)企業(yè)的行政考核、行政命令以及對企業(yè)的行政許可;二是政府大量資金投入，包括直接的財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)以及間接的銀行的優(yōu)惠貸款。行政措施有效地刺激了地方政府和大型企業(yè)的積極性，從而促使其加大節(jié)能降碳方面的投入、強(qiáng)化管理、調(diào)整結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政策。而資金的支持則強(qiáng)化了企業(yè)的能力，使節(jié)能降碳落到實(shí)處。分析表明，這兩大措施見效很快，但相應(yīng)地分別對行政資源和資金投入要求也很高。

4．3 困難多、成本高

在直接投入方面，“十一五”期間，中國共安排中央預(yù)算內(nèi)投資894億元、中央財(cái)政節(jié)能減排專項(xiàng)資金1338億元，共計(jì)2232億元用于節(jié)能環(huán)保工程［23］。中央資金只占全國節(jié)能環(huán)保總投資的10% －15%［24］。也就是說，全國用于節(jié)能環(huán)保和低碳發(fā)展的總投資約為2－3萬億元。根據(jù)麥肯錫公司的分析，中國在“十一五”前三年用于節(jié)能降碳的投資為1 000億美元，估計(jì)后兩年投資不少于1 000億美元。整個(gè)“十一五”期間用于節(jié)能降碳的總投資不少于2 000億美元。相比于國際氣候變化談判中哥本哈根協(xié)議發(fā)達(dá)國家所承諾的2012年前每年300億美元的快速啟動基金和2013－2020年期間每年1 000億美元的資金支持，中國的用于節(jié)能降碳的投資可謂數(shù)額巨大。

除了直接投資之外，為了實(shí)現(xiàn)“十一五”期間20%左右的節(jié)能目標(biāo)，“十一五”期間，我國在結(jié)構(gòu)節(jié)能方面主要是淘汰落后產(chǎn)能，淘汰小火電機(jī)組7683萬 kW［25］，淘汰300m3以下高爐的煉鐵產(chǎn)能 1．1 億 t［13］，淘汰年產(chǎn) 20 萬噸及以下的小轉(zhuǎn)爐、小電爐煉鋼產(chǎn)能6683萬t［13］，淘汰落后水泥產(chǎn)能3．3億 t［13］，淘汰炭化室高度 4．3 米以下的小機(jī)焦炭產(chǎn)能1．1億 t［13］等。“十一五”期間中國淘汰的小火電機(jī)組，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了英國全國火電裝機(jī)容量的總和。淘汰仍在運(yùn)行中的落后產(chǎn)能的設(shè)備、設(shè)施為未來節(jié)能降碳創(chuàng)造了條件，但擁有這些產(chǎn)能的企業(yè)付出的是巨大的經(jīng)濟(jì)成本乃至社會成本。當(dāng)然，中央和地方政府為此進(jìn)行了一定程度的補(bǔ)貼。

第三類是替代成本。由于我國的市場制度尚處在發(fā)育、完善階段，“十一五”期間中國節(jié)能降碳的主要手段是高度依賴有效的行政措施。在許多情況下市場的效率比行政手段更高。例如歐盟采用CO2排放交易的方式實(shí)現(xiàn)碳減排。中國20%節(jié)能目標(biāo)大體上是在各省之間平均分配的。在參加分配的30個(gè)省份中，20省(市、自治區(qū))的節(jié)能指標(biāo)都是20%。實(shí)際上，這些省份之間在能耗和經(jīng)濟(jì)狀況上存在明顯差異，其節(jié)能潛力和成本也各不相同。理論上，如果存在一種交換機(jī)制，可能一些省份寧愿出資購買其他省份的節(jié)能指標(biāo)。這樣使買賣雙方都得到好處，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的帕累托改進(jìn)。同樣的情形更發(fā)生在企業(yè)之間。重點(diǎn)耗能企業(yè)被要求完成20%的節(jié)能指標(biāo)。但這樣一種整齊劃一的指標(biāo)對一些企業(yè)來說難以實(shí)現(xiàn)而對另外一些企業(yè)來說相對容易。在缺乏交換機(jī)制時(shí)，就會存在效率上的損失。所謂的交換機(jī)制實(shí)質(zhì)上就是市場機(jī)制。過分依賴政府行政措施而缺乏市場機(jī)導(dǎo)致效率損失，出現(xiàn)所謂“所費(fèi)多于所當(dāng)費(fèi)，所得少于所可得”的情況廣泛發(fā)生。

第四類是機(jī)會成本。當(dāng)我們把視野擴(kuò)展到節(jié)能之外的其他福利領(lǐng)域，會發(fā)現(xiàn)節(jié)能的機(jī)會成本很高。大量資金(政府、企業(yè)、民間)和其他資源用于節(jié)能降碳，可能影響其他社會事業(yè)和經(jīng)濟(jì)機(jī)會的投入，從而導(dǎo)致福利損失。

5 “十一五”低碳轉(zhuǎn)型對“十二五”的意義

中國的節(jié)能降碳取得的成就是巨大的。對于規(guī)模如此巨大的經(jīng)濟(jì)體扭轉(zhuǎn)其高能耗、高CO2排放路徑如同將一列大規(guī)模、高速行駛的列車成功轉(zhuǎn)軌。順利轉(zhuǎn)軌而沒有發(fā)生事故本身就是成功。這次轉(zhuǎn)軌是在復(fù)雜、艱巨的背景下完成的。除了中國國內(nèi)的平衡經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的挑戰(zhàn)，“十一五”中期出現(xiàn)的全球金融危機(jī)嚴(yán)重挑戰(zhàn)節(jié)能減碳的所有努力。首先是保增長，上項(xiàng)目，中央政府4萬億投資、10萬億貸款，以及地方政府的18億項(xiàng)目。其結(jié)果體現(xiàn)在2009年能耗的回升和能源強(qiáng)度指標(biāo)下降的艱難。這種效應(yīng)延續(xù)到2010年上半年，單位GDP能耗指標(biāo)不降反升。中國的成就之所以重大還在于這些成就是在國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的情況下取得的。2009年底，中國的人均GDP大約為3 700美元，不到美國的十二分之一。中國目前尚有1．5億貧困人口，意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求仍然十分迫切。而節(jié)能減碳需要增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本，并有可能在近期內(nèi)降低國民福利。這個(gè)矛盾仍將在較長時(shí)期成為中國發(fā)展的挑戰(zhàn)。

在工業(yè)化和城市化中期轉(zhuǎn)型尤為困難，這是因?yàn)檫@個(gè)特定的階段規(guī)律所決定的，多數(shù)工業(yè)化國家在此階段都經(jīng)歷了GDP能耗的上升，正如2003－2005年所出現(xiàn)的那樣。中國“十一五”出現(xiàn)從上升到下降的逆轉(zhuǎn)是極不尋常的成功。

所謂低碳轉(zhuǎn)型成功也僅僅表現(xiàn)在本階段經(jīng)濟(jì)的高碳化趨勢轉(zhuǎn)變成為低碳化趨勢，所奠定的低碳發(fā)展基礎(chǔ)也只是初步的。正因?yàn)槿绱?，從長遠(yuǎn)來看，這種低碳化的趨勢未來發(fā)展速度如何?究竟能夠維持多久?是否可持續(xù)?是否會出現(xiàn)反復(fù)?這些問題仍是不可忽視的。換言之，低碳化的基礎(chǔ)仍不牢固。這也正是“十二五”乃至“十三五”時(shí)期必須解決的關(guān)鍵問題。

“十二五”是實(shí)現(xiàn)2020年碳強(qiáng)度下降40% －45%目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，規(guī)劃目標(biāo)為能源強(qiáng)度下降16%，碳強(qiáng)度下降17%。當(dāng)節(jié)能潛力被大幅挖掘之后，進(jìn)一步的節(jié)能降碳意味著成本將大幅提高，這對一個(gè)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“十一五”轉(zhuǎn)型過程中既有經(jīng)驗(yàn)也有教訓(xùn)，可為“十二五”低碳發(fā)展提供借鑒。首先，“十一五”成功取決于中央政府的對節(jié)能減排、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的遠(yuǎn)見和決心。因此，盡管在轉(zhuǎn)型過程中遇到極大困難和挑戰(zhàn)，最終仍基本完成既定目標(biāo);其次，完善政策體系、建設(shè)制度基礎(chǔ)至關(guān)重要。其中特別是節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的建立和實(shí)施是整個(gè)“十一五”低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。第三，較為充足的資金保障有別于以往政策實(shí)施。不可否認(rèn)，由于政策手段單一，“十一五”期間政策實(shí)施盡管有效但成本很高，這也是“十二五”低碳發(fā)展政策制定與實(shí)施中應(yīng)著力解決的重點(diǎn)問題。

致謝:本文部分內(nèi)容是在《2010中國低碳發(fā)展報(bào)告》第一章的基礎(chǔ)上改寫而成。計(jì)算結(jié)果來自清華大學(xué)氣候政策中心研究團(tuán)隊(duì)。部分研究經(jīng)費(fèi)來自由索羅斯基金會資助的國際氣候政策中心。在此一并致謝。

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China’s Low Carbon Development Under the Eleventh Five Year Plan

QI Ye LI Hui-min
(School of Public Policy and Management and Climate Policy Initiative，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

China achieved major progress in low carbon development during the period of the Eleventh Five Year Plan(2006－2010)．The increasing trend of energy intensity and carbon intensity of the economy as seen prior to 2005 was reversed to a sharp decreasing trend，leading to a 19% decrease of energy intensity and 21% decrease of carbon intensity in five years．The enhanced energy efficiency，mostly due to the improvement in power and manufacturing sector，is the major driver of the decrease of carbon intensity of the economy，and development of renewable energy，despite its impressive growth rate，played minor role because of its small share in the energy mix of the country．Building energy consumption and energy-related carbon emission per unit of area continued to grow at a lesser rate，which，combined with fast growth of total building volume，lead to fast growth in total energy consumption and carbon emission in the sector．Similar trend is observed in the transportation sector whose total energy use and carbon emission continued to grow fast despite slight improvement in energy efficiency．Agricultural energy use experienced a slight decrease and forestry made major contribution to sequestering carbon in the wood stock．Policy and institutional innovation helped build a solid system of rules for low carbon development．Improving cost effectiveness of the system remains a major challenge for the next five year plan period．

low carbon development;carbon productivity;Eleventh Five Year Plan

F206;X－01

A

1002－2104(2011)10－0060－09

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．010

2011－08－28

齊曄，長江學(xué)者特聘教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境與氣候變化政策。

(編輯:劉呈慶)