青島:預(yù)算評(píng)審先行一步

朱靜

談起預(yù)算評(píng)審，青島市財(cái)政局預(yù)算評(píng)審管理處一位人士自豪的表示：“我們?cè)谪瀼刎?cái)政部的政策時(shí)，往前先走了一步！”

先行者的探索

先走一步，也代表著沒(méi)有可以效仿的案例。在這種情況下，青島市財(cái)政采用了一種穩(wěn)扎穩(wěn)打的辦法。該人士表示，青島市財(cái)政局的預(yù)算評(píng)審工作是從2007年政府投資基建項(xiàng)目開(kāi)始起步的，2009年進(jìn)行專項(xiàng)資金評(píng)審試點(diǎn)，至2010年全面鋪開(kāi)。

2010年，按照“績(jī)效優(yōu)先，科學(xué)決策”的原則，青島市采取專家評(píng)審、委托中介機(jī)構(gòu)評(píng)審、財(cái)政直接評(píng)審及專家與中介機(jī)構(gòu)評(píng)審相結(jié)合的方式，對(duì)市本級(jí)涉及促進(jìn)青島市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的5大類37項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行了事前預(yù)算評(píng)審，共評(píng)審項(xiàng)目1065個(gè)，涉及資金50.28億元，審減不合理資金6.88億元，審減率達(dá)13.7％，初步實(shí)現(xiàn)了“先有評(píng)審、后有預(yù)算、擇優(yōu)安排、滾動(dòng)管理”的專項(xiàng)資金管理模式。

那么各單位的績(jī)效目標(biāo)能否達(dá)到呢？該人士說(shuō)：“那要看評(píng)價(jià)結(jié)果。上半年，我們按照客觀公正，科學(xué)規(guī)范，實(shí)事求是，分類實(shí)施的原則，對(duì)29.3億元財(cái)政資金實(shí)施了績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)2009年實(shí)施評(píng)審試點(diǎn)的7項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，共涉及財(cái)政資金8.7億元，項(xiàng)目352個(gè)。評(píng)價(jià)工作采取抽調(diào)相關(guān)處室處工作人員、聘用中介機(jī)構(gòu)組成項(xiàng)目評(píng)價(jià)小組的方式進(jìn)行。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，共披露相關(guān)問(wèn)題45個(gè)，主要集中在項(xiàng)目管理、資金執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)完成、檔案管理、資金政策等方面，提出合理化建議和意見(jiàn)共計(jì)50條，為今后加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理、優(yōu)化預(yù)算安排提供了重要參考依據(jù)?！?/p>

這項(xiàng)創(chuàng)新思路運(yùn)用到實(shí)際工作中，有沒(méi)有阻礙呢？該人士表示：“對(duì)于財(cái)政這項(xiàng)新的改革工作，各部門(mén)都需要有一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程?，F(xiàn)在我們搞培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)。從中央到省里再到我們市，按照財(cái)政改革的要求，給部門(mén)的財(cái)務(wù)處長(zhǎng)們做培訓(xùn)。讓他們知道財(cái)政改革的內(nèi)容，要他們跟上改革的步伐。大部分部門(mén)都是比較配合的?！?/p>

該人士說(shuō)：“預(yù)算編制就要有績(jī)效目標(biāo)，我們既要審核各部門(mén)提出的依據(jù)是否充分，還要考慮項(xiàng)目是否為中央和省里要求做的事情，再按照事情的輕重緩急排序。財(cái)政在事權(quán)和財(cái)權(quán)上是要充分結(jié)合，在安排預(yù)算時(shí)才能有的放矢，才能安排得更合理更科學(xué)。這實(shí)際上就是財(cái)政部預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的第二階段的財(cái)政預(yù)算審核，財(cái)政部要求是財(cái)政審核，單位出績(jī)效目標(biāo)。但是我們是在單位報(bào)項(xiàng)目以后，就進(jìn)行審核。我們審核的方式就是預(yù)算評(píng)審，等于我們?cè)谪瀼刎?cái)政部的政策時(shí)，往前先走了一步?！?/p>

最重要的制度建設(shè)

青島市政府十分重視預(yù)算績(jī)效管理工作，先后出臺(tái)了多項(xiàng)政策。

一是2009年市政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算管理的意見(jiàn)》，作為加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理方面的指導(dǎo)性文件，明確了“先有評(píng)審后有預(yù)算，科學(xué)規(guī)范注重效益”的專項(xiàng)資金績(jī)效預(yù)算管理的原則；規(guī)定凡是由財(cái)政資金安排用于支持經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金都必須納入預(yù)算績(jī)效管理的范圍；確定以實(shí)行預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)為手段的預(yù)算績(jī)效管理的方式，以建立獎(jiǎng)懲約束機(jī)制、信息公開(kāi)制度、責(zé)任追究制度為內(nèi)容的和工作措施。

二是市政府2009年和2010年相繼印發(fā)了《青島市市級(jí)財(cái)政投資資金監(jiān)督管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意見(jiàn)》，重點(diǎn)從項(xiàng)目評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)、科學(xué)決策、預(yù)算公開(kāi)和資金整合等五個(gè)方面進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理。規(guī)定專項(xiàng)資金中，除有明確規(guī)定對(duì)人、對(duì)物等特定對(duì)象的補(bǔ)助外，所有用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，均應(yīng)納入評(píng)審資金范圍。

三是2011年6月政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算評(píng)審的意見(jiàn)》，目前青島市財(cái)政局正在代政府?dāng)M定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)的意見(jiàn)》，力爭(zhēng)在年內(nèi)出臺(tái)。

上述五個(gè)文件，構(gòu)成了青島市預(yù)算績(jī)效管理的市級(jí)層面的基本制度框架。另外，青島市財(cái)政局圍繞著預(yù)算績(jī)效管理著力構(gòu)建實(shí)施層面的制度體系。

一是制定三個(gè)《規(guī)程》。包括《預(yù)算評(píng)審工作規(guī)程》、《績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)程》、《決算審查工作規(guī)程》。二是著手研究?jī)商左w系。包括《預(yù)算評(píng)審指標(biāo)體系》、《績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系》。三是制定若干制度辦法。包括《關(guān)于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和專家參與項(xiàng)目評(píng)審工作和績(jī)效評(píng)價(jià)的管理辦法》、《關(guān)于預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)防控辦法》、《預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理暫行辦法》、《預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)檔案管理辦法》等。

而在實(shí)踐中，青島市財(cái)政局也設(shè)計(jì)了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫取?/p>

該人士介紹，青島市財(cái)政局在做預(yù)算編制時(shí)，先是各部門(mén)把項(xiàng)目申報(bào)上來(lái)，各個(gè)業(yè)務(wù)處室收了預(yù)算之后，把涉及項(xiàng)目資金的這部分，送到預(yù)算評(píng)審管理處，預(yù)算評(píng)審管理處就要組織評(píng)審。單位如果想得到預(yù)算批復(fù)，在提報(bào)項(xiàng)目時(shí)，必須附上可行性論證報(bào)告。參加評(píng)審的項(xiàng)目主要指沒(méi)有具體標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，有標(biāo)準(zhǔn)的就不用經(jīng)過(guò)評(píng)審了。沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目都要納入評(píng)審。預(yù)算評(píng)審的結(jié)果才能作為預(yù)算批復(fù)、預(yù)算編制的依據(jù)。

領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

青島市財(cái)政績(jī)效工作能夠順利開(kāi)展，關(guān)鍵在于市領(lǐng)導(dǎo)的直接推動(dòng)。

青島市財(cái)政局預(yù)算評(píng)審管理處是2010年10月份成立的，這個(gè)部門(mén)兼有績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)審和審查三項(xiàng)職能。該人士說(shuō)：“我們市里領(lǐng)導(dǎo)一直關(guān)心財(cái)政管理和財(cái)務(wù)管理工作。從市委到市政府再到市人大財(cái)經(jīng)委對(duì)我們的預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)工作特別重視。政府把這項(xiàng)工作作為考核財(cái)政的一項(xiàng)創(chuàng)新工作。預(yù)算績(jī)效管理也是我們財(cái)政局今年唯一一項(xiàng)創(chuàng)新工作?！?/p>

“今年年初，青島市人大在做審查決議的時(shí)候，對(duì)財(cái)政局的預(yù)算評(píng)審工作提出了相當(dāng)高的要求。要求做到民主理財(cái)，公開(kāi)評(píng)審、建立制度、逐步擴(kuò)大范圍。所以市委把這項(xiàng)工作列為今年的工作要點(diǎn)之一，市政府把我們的工作納入考核目標(biāo)，人大財(cái)經(jīng)委專門(mén)對(duì)預(yù)算評(píng)審做了高要求。市里這幾大班子都很重視這事。”

該人士表示，青島市政府2011年將創(chuàng)新預(yù)算評(píng)審管理制度體系列為創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)。要求建章立制，搭建起完善的預(yù)算評(píng)審管理制度框架體系，明確預(yù)算評(píng)審資金范圍，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金的全面預(yù)算評(píng)審；選取具有社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)影響的已完工項(xiàng)目，積極組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)財(cái)政資金管理由投入型向效益導(dǎo)向性轉(zhuǎn)變。

該人士說(shuō)，青島市財(cái)政局將創(chuàng)新完善預(yù)算績(jī)效管理制度體系，盡快形成預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)工作運(yùn)行機(jī)制；以預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)和決算審查工作為手段，全面系統(tǒng)啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理工作，逐步建立覆蓋預(yù)算編制執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制，作為預(yù)算績(jī)效管理的工作目標(biāo)。