江蘇:整體設(shè)計與縱深聯(lián)動

谷文

“我們現(xiàn)在已經(jīng)不叫績效評價處了。”江蘇省財政廳績效管理處處長林玲在接受采訪之時多次強(qiáng)調(diào)道。從2009年開始，林玲所在的江蘇省財政廳財政績效隊伍走出了一條極富創(chuàng)造力的路。而這條路的核心，在于“聯(lián)動績效”和四位一體的設(shè)計理念。

從“評價”到“管理”

“我們傳統(tǒng)意義上的績效評價，屬于‘后評價體系。這種體系嚴(yán)格來說是有漏洞的。”林玲告訴記者，研究財政績效，或者進(jìn)一步說，研究財政資金的使用效果和效率，就首先要打破這種后評價體系的弱點。

“最大的問題可能來源于這種評價體系的被動和局限性?！绷至嵴f。被動很好理解，在一個項目進(jìn)行之后進(jìn)行評價，這個項目的績效優(yōu)劣誠然可以影響下一個項目，但這個已經(jīng)完成的低績效項目怎么處理，這就已經(jīng)超出了績效管理的范疇。

局限性怎么理解？林玲表示，具體的案例一般存在于在分段項目的開展中。所謂分段項目，即時間跨度和資金流量均較大的項目。“這種項目在我們績效管理的初期是最不愿意見到的。”她給記者打了一個比方：比如一棟大樓要蓋三年，分三次撥款。第一年在后評價的時候績效不良，但財政無法對這個明知道績效不良的項目加以干涉?！笆Ｏ聝赡甑腻X還是要撥，這樣財政績效的意義就被跳過了?！?/p>

而她表示，在財政績效管理體系建設(shè)的初期，這種棘手的案例經(jīng)常出現(xiàn)。因此，她把財政績效的未來發(fā)展方向概括成了一句話。

“財政資金績效管理，不是財政一家的事，而是所有部門的事?！?/p>

而接下來的一切設(shè)計和改變，均根據(jù)于此。

縱深式聯(lián)動績效

“為了避免出現(xiàn)上面所說的這種‘各要各錢，各做各事的情況出現(xiàn)，我們覺得，績效管理的核心在于項目管理，而項目管理的核心在于資金管理。既然是用資金說話，就必須先解決資金分散的問題?！绷至岜硎?，在以往的績效管理過程中，同一項目的資金分散是績效管理復(fù)雜化的一個重要原因?！耙虼宋覀兲岢隽恕?lián)動績效的概念。把所有部門的資金管理人員聚到一起，在項目運行前敲定共同的績效目標(biāo)?！?/p>

她表示，這種極大延伸了財政績效評價深度的方法解決了相當(dāng)一部分問題，但也相對地暴露出我們以往忽視的一些部分。“比如我們剛剛運行這套系統(tǒng)的時候，發(fā)現(xiàn)很多項目在資金流轉(zhuǎn)過程中上下游是脫節(jié)的。上游不知道要給下游留多少錢，下游也不知道上游的錢花到了哪里。這樣從一個項目的整體績效評價來說就無從下手。但項目是一個整體，要讓所有部門理解這個含義，財政資金的使用才能成為一個鏈條。”林玲說，超過一年半的努力，讓這個在初期遇到百般困難的設(shè)計在現(xiàn)在逐漸顯露出了它的優(yōu)越性。

但作為財政人，她也表示，在績效管理過程中，設(shè)計通常只是萬里長征的第一步。最困難的部分不是如何設(shè)計績效管理指標(biāo)和方法，而是如何在執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)好每一個部門。

“而能解決這個困難，還要歸功于我省‘四位一體設(shè)計的大力實施。”林玲說。

四位一體的頂層設(shè)計

林玲介紹，針對財政績效管理長期弱化的現(xiàn)實，為抓好財政收支管理的效率和效益，提升財政工作的效能，江蘇省財政廳創(chuàng)造性地提出了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督“四位一體”公共財政管理新體系。

林玲說，這種“四位一體”的設(shè)計，把績效管理增列為“四位一體”當(dāng)中的“一位”，提出“像抓資金分配一樣抓績效管理”，發(fā)揮績效管理在公共財政中的核心作用，將績效管理提升到新的高度。使得預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督既分離制衡、各盡所能，有效控制財政管理單個環(huán)節(jié)的自由裁量權(quán)，又有機(jī)協(xié)調(diào)、共成一體。

“這種設(shè)計的目的，是為績效管理提供制度上的保證。”林玲表示。在此基礎(chǔ)上，江蘇財政將整個績效管理分成了四個階段，在多個方面強(qiáng)調(diào)財政專項資金績效管理與預(yù)算管理相結(jié)合，進(jìn)一步提升財政管理的整體水平。

一是要求主管部門在申請專項資金時，提出資金使用應(yīng)達(dá)到的績效目標(biāo)，設(shè)立績效指標(biāo)，并按照要求編入年度預(yù)算。二是要求主管部門積極配合財政部門實施績效跟蹤管理，及時糾正項目實施過程中效益與績效目標(biāo)的偏差，提高預(yù)算執(zhí)行效力，保證項目按預(yù)定的績效目標(biāo)完成。三是將財政部門績效目標(biāo)評審意見作為當(dāng)年預(yù)算安排、年度預(yù)算調(diào)整、項目進(jìn)入財政預(yù)算滾動項目庫的重要依據(jù)。四是將績效管理信息系統(tǒng)相關(guān)模塊嵌入預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，完成績效管理與預(yù)算管理在信息系統(tǒng)上的對接。

林玲非常自豪的告訴記者，江蘇財政績效管理的發(fā)展得到了財政部、省委省政府的充分肯定和社會各界的一致認(rèn)可。財政部謝旭人部長今年3月31日在江蘇調(diào)研財政工作時，高度評價了江蘇“四位一體”的財政管理新理念，以及江蘇實行全過程績效管理的重要舉措。

未來的“六庫一系統(tǒng)”

“現(xiàn)在我們在績效管理中實行的是‘三庫一系統(tǒng)，將來還要升級為‘六庫一系統(tǒng)?！绷至嵴f出了一個在其他地方財政的績效管理中從未出現(xiàn)過的詞匯。

林玲介紹，現(xiàn)有的“三庫一系統(tǒng)”，一是績效指標(biāo)庫。由江蘇省財政廳聯(lián)合高校和科研院所專家完成，評價指標(biāo)來源于項目評價工作積累、借鑒國外和兄弟省市經(jīng)驗及再加工，幾年來已積累了幾千個評價指標(biāo)。二是專家?guī)旌偷谌街薪閹?。專家?guī)鞂＜液椭薪閹熘薪闄C(jī)構(gòu)選取、管理都有具體的操作規(guī)程，還定期聘請有資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對專家和注冊會計師進(jìn)行績效評價知識培訓(xùn)。三是開發(fā)績效管理信息系統(tǒng)?？冃Ч芾硇畔⑾到y(tǒng)由該廳自行開發(fā)，并不斷更新升級，基本實現(xiàn)與預(yù)算管理系統(tǒng)、部門預(yù)算編報系統(tǒng)和財政專項資金管理系統(tǒng)的對接。

未來的“六庫一系統(tǒng)”建設(shè)，則包含完善指標(biāo)庫、專家?guī)臁⒌谌街薪閹?，升級績效管理信息系統(tǒng)，建立績效管理數(shù)據(jù)庫、標(biāo)準(zhǔn)值庫、項目績效等級評定庫，并與部門預(yù)算滾動項目庫對接?！斑@些‘庫還都在開發(fā)之中，但我們的規(guī)劃已經(jīng)到了很久以后。”林玲說，“績效工作本身就是一個要求跑在其他部門前面的工作?！?/p>

“我們的績效管理體系也并不是要求各地完全和省級相同?！绷至岜硎?，由于各市縣的情況不同，在省財政廳的指導(dǎo)和帶動下允許不斷探索，先行先試。蘇州和無錫市的績效目標(biāo)論證、徐州市的績效跟蹤監(jiān)控、南京市的自評價全面推開、常州的績效內(nèi)控、縣級興化市績效管理結(jié)果應(yīng)用、蘇州工業(yè)園區(qū)借鑒新加坡績效評價等做法各有特色，百花齊放，形成了有益的經(jīng)驗。當(dāng)記者提出日后要進(jìn)行深度報道時，她信心十足地表示：“你每次來都會有不同的感覺！”最后，林玲意味深長地說：“績效管理成為財政的一個重要組成部分，給財政帶來的是一場革命，一場不流血但流汗的革命?！?/p>