廣東:第三方立場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)模式

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廣東財(cái)政績(jī)效管理實(shí)踐在全國(guó)起步最早，經(jīng)過多年探索，到目前為止，形成了從事前的績(jī)效預(yù)算、事中的過程管理、事后的績(jī)效評(píng)價(jià)全過程績(jī)效管理鏈條。全國(guó)財(cái)政績(jī)效管理課題組主筆、廣東省財(cái)科所許航敏博士表示，“第三方”的立場(chǎng)，和財(cái)政資金的“競(jìng)爭(zhēng)性”管理模式，是廣東績(jī)效管理體系建設(shè)的最核心理念。

政府支持下的績(jī)效

《新理財(cái)》：許博士，您認(rèn)為廣東作為財(cái)政績(jī)效管理起步最早的地區(qū)，與當(dāng)?shù)卣闹С钟袥]有聯(lián)系？

許航敏：當(dāng)然有，整個(gè)財(cái)政理念上的轉(zhuǎn)變不可能沒有政府的支持。但廣東可能比較特殊的一點(diǎn)在于廣東模式是在中國(guó)本土研究、發(fā)展起來的預(yù)算管理方式，符合廣東人敢為人先、解放思想、務(wù)實(shí)求真、講求實(shí)效的特點(diǎn)。所以我們認(rèn)為，廣東財(cái)政在績(jī)效方面的做法并非是“說服”當(dāng)?shù)卣闹С?，而是從一開始就異曲同工，因此一拍即合。

說到這里我要先介紹一下“廣東模式”。我們的財(cái)政績(jī)效管理包括財(cái)政資金的績(jī)效預(yù)算評(píng)審、財(cái)政資金跟蹤管理、支出后項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效面談及績(jī)效問責(zé)等，涵蓋了財(cái)政資金的事前分配、事中管理、事后評(píng)價(jià)及問責(zé)的全過程管理環(huán)節(jié)。

《新理財(cái)》：您說當(dāng)?shù)卣沧⒅刎?cái)政績(jī)效管理體系的建立，這是為什么？

許航敏：如果說財(cái)政績(jī)效管理的目的是“管花錢的效果”，那么政府績(jī)效管理的目的就是提高政府執(zhí)行力。而財(cái)政績(jī)效管理恰恰也是提高政府執(zhí)行力的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

政府執(zhí)行力之所以弱，原因在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)的行政分權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的不合理財(cái)政分權(quán)，部門單位相關(guān)責(zé)任人責(zé)任缺位，利用掌控的財(cái)政資金分配權(quán)，在追求自我利益最大化的意識(shí)驅(qū)使下，不遺余力地滿足自己行使權(quán)力、獲取利益最大化的欲望。加上財(cái)政分配制度實(shí)行的是“人為分錢”而不是“制度分錢”，在“信息傳遞雙軌制”的信息不對(duì)稱的情況下，部門單位跟財(cái)政部門展開博弈，使自身的責(zé)任虛化，利益實(shí)化，由此導(dǎo)致了政府執(zhí)行力弱的局面。

第三方與競(jìng)爭(zhēng)性分配

《新理財(cái)》：我們一般把績(jī)效管理分為事前管理和事后評(píng)價(jià)，您認(rèn)為“廣東模式”更偏向于哪個(gè)方向？

許航敏：這個(gè)問題很多人問過。其實(shí)這是一個(gè)思維固化的結(jié)果，為什么要偏向？為什么不能都管起來呢？既然財(cái)政要負(fù)責(zé)資金的全程，那么績(jī)效管理也應(yīng)該是一個(gè)全程的工作。但如果非要分一個(gè)輕重的話，我們還是偏向于事前管理，嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出，防患于未然嘛。

《新理財(cái)》：但嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)出是不是會(huì)影響其他部門的情緒和積極性？

許航敏：這就涉及到一個(gè)評(píng)價(jià)者身份的問題。我們的專家?guī)旒扔胸?cái)政部門的，搞財(cái)政科研的專家對(duì)于資金使用進(jìn)行績(jī)效管理，也有各部門的專家，也有各個(gè)行業(yè)的權(quán)威專家?？控?cái)政一家評(píng)價(jià)各部門肯定有意見，那么這個(gè)評(píng)價(jià)人就必須盡量站在一個(gè)第三方的位置上。

而專家組的績(jī)效跟蹤也不是一次解決的。我們建立了一套針對(duì)用錢單位部門的微觀糾錯(cuò)機(jī)制，根據(jù)其預(yù)算申請(qǐng)的目標(biāo)和方案，專家績(jī)效預(yù)算評(píng)審時(shí)提出比較中肯的意見和改進(jìn)措施，督促其不斷地完善方案質(zhì)量；在執(zhí)行方案過程中，運(yùn)用中間過程管理，及時(shí)問責(zé)和評(píng)價(jià)，追蹤項(xiàng)目進(jìn)展情況，發(fā)現(xiàn)偏差，即刻糾正，做到防微杜漸，而不是等到出了嚴(yán)重問題才來解決，把損失降低到最小程度。

這也就回答了你剛才那個(gè)問題，必須全程跟蹤這筆資金，才能說是一個(gè)合格的績(jī)效管理方案。另外我們?cè)O(shè)立的競(jìng)爭(zhēng)性的財(cái)政資金分配方案，也在里面起了很大的作用。

《新理財(cái)》：競(jìng)爭(zhēng)性分配是什么概念？

許航敏：我們?cè)谪?cái)政資金的分配上設(shè)立了四重競(jìng)爭(zhēng)：按照“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績(jī)效優(yōu)先”的原則，對(duì)于項(xiàng)目排序還要按照“有多少錢辦多少事”，量體裁衣的原則，就使得不是所有的項(xiàng)目都要安排資金，這是第一重競(jìng)爭(zhēng)性；按照有績(jī)效做事的績(jī)效管理原則，單位申報(bào)的項(xiàng)目必須按照申報(bào)要求填報(bào)四大項(xiàng)內(nèi)容，準(zhǔn)備工作充分、科學(xué)、細(xì)致，能夠保證項(xiàng)目真正實(shí)施成功，才有資格進(jìn)入到安排資金的項(xiàng)目庫(kù)中，這是第二重競(jìng)爭(zhēng)性；根據(jù)績(jī)效累進(jìn)的特點(diǎn)，預(yù)算單位必須將專家上一年項(xiàng)目的評(píng)價(jià)和批評(píng)意見予以充分吸收，才有資格在新的一年預(yù)算安排中擁有分到資金，落實(shí)自身工作任務(wù)的條件，這是第三重競(jìng)爭(zhēng)性；預(yù)算申報(bào)能否成功、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)、績(jī)效問責(zé)的結(jié)果好壞都直接影響到單位和責(zé)任人在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同度，一些地方政府的效能考評(píng)也將財(cái)政資金績(jī)效管理的結(jié)果予以確認(rèn)吸納，這就形成了第四重競(jìng)爭(zhēng)性。

競(jìng)爭(zhēng)性分配模式與珠三角模式本質(zhì)上是統(tǒng)一的，都是在管理過程中都突出強(qiáng)調(diào)程序正義；都是引進(jìn)專家參與評(píng)價(jià)、通過競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)現(xiàn)績(jī)效；都是遵循“公開、公平、公正”的分配原則；都是通過績(jī)效管理機(jī)制使要錢主體形成自我承諾自我承擔(dān)責(zé)任、都形成了系統(tǒng)的管理模式。

約束與激勵(lì)

《新理財(cái)》：那您是否認(rèn)為現(xiàn)在的“廣東模式”很好的約束了一些部門的不當(dāng)行為？

許航敏：這還是回到了第一個(gè)問題的范疇，就是政府執(zhí)行力的建設(shè)。管理措施如果約束不到主體的行為，通常其作用難以奏效，因?yàn)橹黧w內(nèi)心的想法和目標(biāo)是難以測(cè)定的，只有通過其行為來測(cè)定，政府執(zhí)行力弱也由此產(chǎn)生。而執(zhí)行力弱又通過組織形式反向綁架了整個(gè)政府組織，因此政府治理不僅要通過組織形式的思想方式，還要通過對(duì)主體行為的約束來共同完成。

廣東模式通過對(duì)具體管事和經(jīng)辦事情的具體人的行為進(jìn)行規(guī)范和糾錯(cuò)，通過強(qiáng)大的外部壓力機(jī)制逼使這些人來約束自身的行為，預(yù)防小錯(cuò)的發(fā)生，有了小錯(cuò)后能及時(shí)糾正自己，從而通過約束主體的行為而建立起了一種防錯(cuò)和糾錯(cuò)的機(jī)制，避免小錯(cuò)積累成大錯(cuò)而實(shí)行的績(jī)效管理就是行為約束的有效方式。

但我要說的最后一點(diǎn)也是很重要，單純的約束，不可能讓一個(gè)部門完全或者說自發(fā)的遵守規(guī)則，在我們的評(píng)價(jià)體系中，很重要的一點(diǎn)是激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。財(cái)政績(jī)效管理能夠通過激勵(lì)產(chǎn)生有組織績(jī)效的個(gè)人行為，對(duì)負(fù)責(zé)任和能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性的行為起到激勵(lì)的作用，在實(shí)際當(dāng)中通過“少花錢，多辦事，辦好事”的機(jī)制，落腳到“辦好事”上面，以績(jī)效機(jī)制促成部門單位“做老實(shí)人，說老實(shí)話，辦老實(shí)事”，只要能夠把做事的依據(jù)，做事的方案，做事的目標(biāo)和預(yù)算老老實(shí)實(shí)、原原本本說清楚，就能順利獲取所需資金，不需要再開展?jié)撘?guī)則的博弈，因?yàn)樨?cái)政資金都是要花出去的，只要能花的有效果，財(cái)政部門愿意支出，辦好了事，財(cái)政資金用的有效果，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效，而部門單位也能出政績(jī)，通過這樣的機(jī)制促成行為主體的主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，使其能夠自我激勵(lì)，更積極主動(dòng)地完成既定的職責(zé)、任務(wù)和目標(biāo)。