云南:轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理

朱靜

每年的一般性轉(zhuǎn)移支付，作為市縣，尤其是并不富裕的市縣可謂兵家必爭(zhēng)。但在云南，這筆誰(shuí)都想要的錢，并不那么好拿。因?yàn)樵颇鲜∝?cái)政廳早在七年以前就開(kāi)始了轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理。

為此，記者采訪了云南省財(cái)政廳預(yù)算處處長(zhǎng)蘇建宏。

財(cái)政資金分配透明化

七年前，云南省財(cái)政廳開(kāi)始做轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，有了指標(biāo)量化的績(jī)效考核。2009年在指標(biāo)量化的基礎(chǔ)上，又增加了專家評(píng)審。

為什么要在一般性轉(zhuǎn)移支付中做績(jī)效評(píng)價(jià)呢？面對(duì)記者的疑問(wèn)，蘇建宏說(shuō)：“建立一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效綜合評(píng)價(jià)制度，是推進(jìn)財(cái)政資金分配公開(kāi)、透明以及民主化的重要嘗試。一方面可以監(jiān)督省級(jí)財(cái)政規(guī)范分配財(cái)政資金，另一方面，可以監(jiān)督基層財(cái)政理性安排支出，提高資金使用效益。”

他進(jìn)一步解釋：“通過(guò)將基層政府對(duì)財(cái)政收入與財(cái)政支出的各組成部分加以量化、比較、分析，對(duì)地方可用財(cái)力資金安排合理性及資金使用效益進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，為省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付的安排提供決策依據(jù)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，也可以反映出各地財(cái)政預(yù)算管理改革水平、資金的投向及使用效益、公共服務(wù)提升狀況，督促各地依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、理性理財(cái)?！?/p>

在績(jī)效考核中，分為定性考核與定量考核。蘇建宏告訴記者，在定量考核中云南做得比較早。主要根據(jù)一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，根據(jù)公共指標(biāo)的服務(wù)情況，來(lái)計(jì)算當(dāng)?shù)氐馁Y金使用效益和管理。

蘇建宏表示，在均衡性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效綜合考評(píng)程序中，分為專家考評(píng)和量化考評(píng)兩個(gè)環(huán)節(jié)。專家考評(píng)是指省財(cái)政廳組織專家委員會(huì)，對(duì)各地所獲中央與省下達(dá)的均衡性轉(zhuǎn)移支付使用情況進(jìn)行全面的考核評(píng)價(jià)，并對(duì)各縣是否進(jìn)入量化考評(píng)提出明確意見(jiàn)。量化考評(píng)是指省財(cái)政廳根據(jù)專家委員會(huì)的考評(píng)意見(jiàn)，對(duì)通過(guò)專家考評(píng)的地區(qū)，按照量化考評(píng)方法及結(jié)果，計(jì)算均衡性轉(zhuǎn)移支付綜合績(jī)效考評(píng)系數(shù)，并將其納入均衡性轉(zhuǎn)移支付資金測(cè)算流程。

嚴(yán)格的基層考評(píng)

隨著轉(zhuǎn)移支付績(jī)效工作的開(kāi)展，各縣區(qū)對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)作效率的重視程度明顯提高了。蘇建宏告訴記者，轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)促進(jìn)基層加強(qiáng)財(cái)政管理工作起到了很大作用，是加強(qiáng)財(cái)政管理手段的進(jìn)一步延伸。

他表示，做轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效，最終要達(dá)到的效果就是促進(jìn)基層單位，促進(jìn)用款單位的績(jī)效工作。但要做到整個(gè)基層單位的財(cái)政資金績(jī)效優(yōu)秀，除了財(cái)政績(jī)效管理的推動(dòng)，還需要各個(gè)部門對(duì)自身績(jī)效管理的高度重視。

蘇建宏說(shuō)，這兩年有了專家評(píng)審，專家打分投票的結(jié)果也在實(shí)際上得到應(yīng)用?！叭绻麑＜掖虺龅头?，那些未通過(guò)考評(píng)的縣就需要整改。這些縣在15個(gè)工作日以上，30個(gè)工作日以內(nèi)，可再次向省財(cái)政廳申報(bào)二次評(píng)審。若該縣通過(guò)二次評(píng)審，省財(cái)政廳將及時(shí)下達(dá)對(duì)該縣暫緩下達(dá)的資金；若該縣仍未通過(guò)二次評(píng)審，省財(cái)政廳將取消該縣當(dāng)年享受均衡性轉(zhuǎn)移支付的資格?！?/p>

全面的考評(píng)方式

毋庸置疑，績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定紛繁復(fù)雜。云南省財(cái)政廳的做法是：把凡是反映地方政府公共服務(wù)的指標(biāo)都納入考慮范圍。比如教育方面的入學(xué)率，升學(xué)率等；衛(wèi)生方面的健康程度，死亡率等。蘇建宏還解釋道，除了量化指標(biāo)，省廳還要考慮各項(xiàng)目的個(gè)性情況和每年的指標(biāo)變化，背后還有一套復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型。

縣級(jí)資金使用績(jī)效考評(píng)，是指采用二次相對(duì)效益DEA評(píng)價(jià)模型方法，對(duì)基本支出、項(xiàng)目支出的安排合理性及民生支出的安排效率性等三個(gè)方面進(jìn)行定量考評(píng)。

基本支出安排合理性考評(píng)，是在以基礎(chǔ)水平相當(dāng)?shù)目h中，按指標(biāo)最優(yōu)者為參考標(biāo)準(zhǔn)，按各縣水平與參考標(biāo)準(zhǔn)偏離的幅度大小，考評(píng)其基本支出安排合理性，得到考評(píng)值X1。具體指標(biāo)為：保人員經(jīng)費(fèi)情況和保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)情況。

項(xiàng)目支出安排合理性考評(píng)，是在以基礎(chǔ)水平相當(dāng)?shù)目h中，按指標(biāo)最優(yōu)者為參考標(biāo)準(zhǔn)，按各縣水平與參考標(biāo)準(zhǔn)偏離的幅度大小，考評(píng)其項(xiàng)目支出安排合理性，得到考評(píng)值X2。具體指標(biāo)為：人均辦公用房面積；交通工具購(gòu)置費(fèi)占項(xiàng)目支出比重；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入比重。

民生支出安排效率性考評(píng)，是以考評(píng)前一年決算各項(xiàng)民生支出占財(cái)政支出的比重作為“參考效益”，以考評(píng)年決算各項(xiàng)民生支出占財(cái)政支出的比重作為“當(dāng)前效益”，使用DEA效率考評(píng)模型（考評(píng)前一年的數(shù)據(jù)作為投入，考評(píng)年的數(shù)據(jù)作為產(chǎn)出）對(duì)其進(jìn)行考評(píng)，得到考評(píng)值X3。

最后對(duì)X1、X2、X3分別賦予權(quán)重后加權(quán)求和，得出資金使用績(jī)效考評(píng)值Y1。

即：У1=（α1x1+α2x2+α3x3）×n，其中n為轉(zhuǎn)換系數(shù)。

考核需完善

通過(guò)兩年的實(shí)踐，云南省財(cái)政廳把量化指標(biāo)和專家考評(píng)的結(jié)果應(yīng)用到實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)雖然計(jì)算體系已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)，但在轉(zhuǎn)移支付資金的撥付上，還是會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題：即績(jī)效水平高的地方，往往是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)比較好的地方。

“但是轉(zhuǎn)移支付的資金，最終的目的就是要促進(jìn)公共服務(wù)的均等化，最終是想投到財(cái)政比較困難比較落后的地方。如果完全按績(jī)效指標(biāo)來(lái)分配的話，可能適得其反。”蘇建宏表示，客觀的評(píng)價(jià)一個(gè)地方績(jī)效的優(yōu)差，并不能單純?cè)u(píng)價(jià)現(xiàn)在這一段時(shí)期。特別在云南這種地方，各地的績(jī)效水平高低是受很多因素影響的，比如歷史因素、管理者的素質(zhì)因素等等，這不是一朝一夕能改變的。如果統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些地方有失公平。

蘇建宏很為難的說(shuō)：“按照績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)窮縣的考核沒(méi)通過(guò)，轉(zhuǎn)移支付資金就不能到位，就會(huì)影響到此地本就不富裕的經(jīng)濟(jì)。因此考慮到當(dāng)?shù)氐膶?shí)際困難，轉(zhuǎn)移支付資金還是要給的?！?/p>

但這種做法就在實(shí)際上破壞了整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，云南省財(cái)政廳在今年的工作中做了相應(yīng)的調(diào)整：首先明確當(dāng)?shù)乜?jī)效工作的好壞，并不影響整個(gè)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付。而是就績(jī)效考核工作，單獨(dú)設(shè)立出一小部分作為對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)較高地區(qū)的獎(jiǎng)勵(lì)資金?！霸瓉?lái)是罰劣，現(xiàn)在是獎(jiǎng)優(yōu)。”蘇建宏說(shuō)。

云南省財(cái)政廳的轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在實(shí)際摸索中不斷完善，朝著有利于公平、有利于人性化的方向發(fā)展。“以獎(jiǎng)代罰”的方式，既不影響整個(gè)資金的既定分配，又達(dá)到了資金績(jī)效管理的目的。也為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的落地提供了一種新的思路。