促進(jìn)國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策取向

倪紅日

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

促進(jìn)國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策取向

倪紅日

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010)

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，有必要對(duì)國(guó)民收入分配格局進(jìn)行調(diào)整，對(duì)提高財(cái)政收入占國(guó)民收入比重的政策和結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)行調(diào)整。從短期來看，稅收政策主要是在穩(wěn)定比重的前提下，靈活應(yīng)對(duì)、適時(shí)微調(diào);從中期來看，在穩(wěn)定比重的前提下，著重進(jìn)行稅收制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;國(guó)民收入;分配格局;稅收政策

近來，對(duì)于我國(guó)的宏觀稅負(fù)和稅收政策主要有兩種觀點(diǎn):一是認(rèn)為中國(guó)的宏觀稅負(fù)并不高，由于中國(guó)本身的國(guó)情和所處的發(fā)展階段，公共產(chǎn)品和服務(wù)需求處于快速上升階段，宏觀稅負(fù)水平應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展相應(yīng)提升。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為目前我國(guó)宏觀稅負(fù)太高，主張繼續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅政策。本文認(rèn)為，上述兩種觀點(diǎn)都有一定的道理，但是也存在一些問題，有待進(jìn)一步商榷。

一、稅收政策取向選擇的宏觀依據(jù)

(一)中國(guó)經(jīng)濟(jì)要可持續(xù)地平穩(wěn)較快增長(zhǎng)必須落實(shí)擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略

盡管2010年世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇，但下半年經(jīng)濟(jì)增速有所減緩。一些發(fā)達(dá)國(guó)家普遍開始削減財(cái)政赤字和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府刺激性政策的力度明顯減弱。在短期刺激政策調(diào)整之后，世界經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失調(diào)的深層矛盾的解決尚需要時(shí)間，所以，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有進(jìn)入良性軌跡，全球經(jīng)濟(jì)前景充滿不確定性。

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，經(jīng)歷了2008—2009年全球性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與新興經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)濟(jì)、政治等方面的競(jìng)爭(zhēng)格局已經(jīng)十分明顯，這樣的競(jìng)爭(zhēng)將給各國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來的震蕩和變化值得關(guān)注和警惕。受世界經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性影響，開放的中國(guó)經(jīng)濟(jì)也增加了來自國(guó)際市場(chǎng)的不可控變數(shù)，只有更多地立足國(guó)內(nèi)需求的可持續(xù)擴(kuò)大，才能有更大的空間和余地應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)沖擊，保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。

(二)國(guó)內(nèi)需求結(jié)構(gòu)調(diào)整是擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵因素

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大的前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式能否實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)至關(guān)重要，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一是要確實(shí)調(diào)整國(guó)內(nèi)需求結(jié)構(gòu)，著力解決制約擴(kuò)大內(nèi)需體制和機(jī)制問題，形成消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)的國(guó)內(nèi)需求結(jié)構(gòu)。

國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求增長(zhǎng)是未來五年支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的關(guān)鍵性因素，而支撐國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求增長(zhǎng)的重要條件是居民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。近年來居民收入增長(zhǎng)相對(duì)滯后于政府和企業(yè)收入增長(zhǎng)，社會(huì)保障制度建設(shè)相對(duì)滯后于社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以政府投資為主要支撐力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以保持中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，這一結(jié)論盡管存在分歧意見，但主流看法是存在基本共識(shí)的。所以能否實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)投資和消費(fèi)之間的比例轉(zhuǎn)變，合理調(diào)整國(guó)民收入分配格局，提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重，切實(shí)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求是保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的關(guān)鍵所在。

(三)改變國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)需要政府主動(dòng)率先調(diào)整政策

經(jīng)濟(jì)體制改革以后，政府對(duì)國(guó)民收入初次分配的計(jì)劃體制基本改變，但是政府依然要通過稅收和非稅收收入?yún)⑴c國(guó)民收入初次分配，并通過財(cái)政支出進(jìn)行收入的再分配，所以政府在國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)上還會(huì)發(fā)揮重要作用。

從實(shí)際情況看，1993年確定的提高財(cái)政收入占國(guó)民收入中比重的政策應(yīng)該說已經(jīng)完成了歷史使命。隨著政府收入在GDP中的比重已經(jīng)得到較大幅度提高，根據(jù)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高居民收入在國(guó)民收入分配中比重的要求，稅收政策取向應(yīng)做及時(shí)調(diào)整。

二、中期內(nèi)稅收政策基調(diào)的選擇

總的來看，稅收政策取向的基調(diào)應(yīng)是:穩(wěn)定比重、調(diào)整結(jié)構(gòu)、靈活應(yīng)對(duì)、適時(shí)微調(diào)。從短期來看，稅收政策主要是在穩(wěn)定比重的前提下，靈活應(yīng)對(duì)、適時(shí)微調(diào);從中期來看，在穩(wěn)定比重的前提下，著重進(jìn)行稅制的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(一)稅收總量政策選擇:穩(wěn)定比重、控制增速

所謂穩(wěn)定比重是指穩(wěn)定稅收占GDP比重這一指標(biāo)數(shù)量。為什么要穩(wěn)定比重而不是提高比重或者結(jié)構(gòu)性減稅?理由主要是以下兩點(diǎn):

一是政府已經(jīng)通過稅收、非稅收入等渠道得到了占當(dāng)年GDP三分之一多的份額，而且這一份額在不調(diào)整稅收總量政策的前提下，還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。為了有利于居民收入的提高，以及促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的提升，有必要穩(wěn)定稅收占GDP的比重。圖1是2008年政府各類收入口徑占GDP比重的份額情況。

從圖1可以觀察到:僅從稅收來看，其占GDP的比重是18.03%，不能說是很高。但是將所有政府收入加總，其占GDP的比重就達(dá)到了33.36%。值得說明的是，這樣的計(jì)算仍然是比較保守、且不全的口徑。由于財(cái)政管理的口徑和范圍比較窄，還有一些政府收入或者收費(fèi)并沒有完全統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，所以，政府收入不等于稅收，而稅收規(guī)模也不反映政府收入規(guī)模。我們?cè)诳紤]宏觀稅負(fù)和國(guó)民收入分配格局時(shí)，不能僅以稅收占GDP比重來表示政府收入的規(guī)模，按照國(guó)際上的口徑，應(yīng)該將政府收入占GDP比重作為國(guó)民收入分配格局調(diào)整的重要依據(jù)。

圖1 2008年不同口徑的政府財(cái)政收入占GDP比重情況

第二個(gè)理由是針對(duì)“結(jié)構(gòu)性減稅”政策的。在2008年應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)時(shí)，我們采取了這一政策。目前有一些專家學(xué)者也主張繼續(xù)實(shí)行“結(jié)構(gòu)性減稅”政策。本文認(rèn)為，從財(cái)政支出需要保證對(duì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持，尤其是增加對(duì)新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的政策支持，以及增加民生支出、社會(huì)保障支出等的需要，財(cái)政稅收占GDP的比重不宜在現(xiàn)有基礎(chǔ)上降低。所以主張實(shí)行穩(wěn)定比重的稅收政策取向。

所謂控制增速，是指為了穩(wěn)定比重，需要適當(dāng)控制年度稅收增長(zhǎng)速度。從1994年至2007年，稅收年平均增長(zhǎng)速度為19.5%，稅收占GDP比重每年大體以0.5% ～0.7%的幅度在提高(見表1)。2008年的情況比較特殊，稅收增長(zhǎng)率為9.7%，稅收占GDP比重為18.03%;如果加上2008年的數(shù)據(jù)，1994年以來的稅收年平均增長(zhǎng)率為18.8%;將2008年計(jì)算在內(nèi)的稅收占GDP比重每年提高的幅度為0.48%個(gè)百分點(diǎn)。

表1 1994—2007年我國(guó)稅收增長(zhǎng)率及占GDP比重

按照穩(wěn)定比重的思路，在未來短、中期內(nèi)必須適當(dāng)控制稅收的增長(zhǎng)率和稅收占GDP的比重。建議將稅收增長(zhǎng)率控制在10% ～15%之內(nèi)，即基本與GDP增長(zhǎng)率同步并略高一點(diǎn)的水平(主要考慮到通貨膨脹因素)，稅收占GDP比重穩(wěn)定在18%～20%(不包括由“費(fèi)改稅”帶來的比重提高)。

(二)稅收結(jié)構(gòu)政策選擇:有增有減、稅負(fù)公平

稅收結(jié)構(gòu)政策是在總量比重政策之下，加強(qiáng)對(duì)稅收體系、稅種以及稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。

1.逐步調(diào)整直接稅和間接稅之間的結(jié)構(gòu)

根據(jù)研究資料，目前我國(guó)的稅制體系依然以間接稅為主，直接稅與間接稅之間的比例大體在3.5∶6.5 ～3∶7之間。這樣的稅制體系結(jié)構(gòu)可能更有利于征收管理，但是，根據(jù)傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)理論，可能不利于調(diào)節(jié)收入分配和貧富差距，因?yàn)橹挥兄苯佣惪赡芨軌蛑苯訉?duì)收入和財(cái)產(chǎn)差距進(jìn)行再分配環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)。為了貫徹科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)比例的提高，有必要調(diào)整稅收體系的結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)直接稅的改革和完善。如果需要增加直接稅稅負(fù)時(shí)，可以考慮適當(dāng)降低間接稅的稅負(fù)水平。通過調(diào)整兩類稅之間的結(jié)構(gòu)，使我國(guó)稅收體系逐步形成直接稅與間接稅并重的格局。

2.調(diào)整增值稅與營(yíng)業(yè)稅稅負(fù)之間的結(jié)構(gòu)

在增值稅實(shí)行局部地由“生產(chǎn)型”向“消費(fèi)型”轉(zhuǎn)變之后，從稅收負(fù)擔(dān)來看，征收增值稅和征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)之間的稅收負(fù)擔(dān)發(fā)生改變。工業(yè)制造業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)實(shí)質(zhì)上有所下降，而以服務(wù)業(yè)為主的征收營(yíng)業(yè)稅的行業(yè)稅負(fù)保持不變。由此形成了稅制本身可能更有利于制造業(yè)的發(fā)展，而不是鼓勵(lì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的格局。所以，從平衡行業(yè)之間稅負(fù)，鼓勵(lì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的角度來看，有必要在實(shí)行增值稅改革的同時(shí)，必須兼顧到實(shí)行營(yíng)業(yè)稅的服務(wù)業(yè)稅制調(diào)整問題。

從目標(biāo)來看，理想的方案是建立現(xiàn)代增值稅制度，在所有行業(yè)統(tǒng)一實(shí)行增值稅，即推進(jìn)增值稅的“擴(kuò)圍”改革。但是由于這項(xiàng)改革涉及到中央財(cái)政和地方財(cái)政分稅制體制的調(diào)整，所以其改革難度相當(dāng)大。權(quán)益之計(jì)的辦法是能否對(duì)營(yíng)業(yè)稅的稅率或者是營(yíng)業(yè)稅稅前扣除項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以減輕行業(yè)之間稅負(fù)不平衡帶來的負(fù)面效應(yīng)。

3.逐步調(diào)整中央稅與地方稅之間的結(jié)構(gòu)

在1994年分稅制改革以后形成的架構(gòu)中，中央稅和共享稅大多為比較大的稅種，稅收規(guī)模相對(duì)較小的稅種大多為地方稅種。從改革和完善稅制的過程來看，大稅種的改革和完善相對(duì)得到重視，推進(jìn)的速度也比較快，而地方稅種的改革和完善相對(duì)滯后。因此有必要更加重視地方稅的改革，加快地方稅種改革的速度。

2003年以來，對(duì)于地方稅種的改革得到高度重視，醞釀和準(zhǔn)備改革的工作也緊鑼密鼓地進(jìn)行，但是由于各種原因，改革的進(jìn)展還不是很大。其中一個(gè)重要原因在于地方政府的稅權(quán)過小，地方稅種改革的積極性主要還是在中央主管部門，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性顯然不夠，地方政府現(xiàn)在基本上“坐等聽令”的狀態(tài)。而中央主管部門在設(shè)計(jì)改革方案時(shí)，既要統(tǒng)籌全國(guó)，又要兼顧地方特點(diǎn)，所以改革難度也很大。建議在改革地方稅的過程中，適當(dāng)對(duì)地方政府下放稅權(quán)，在調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)地方稅的改革和完善。

4.調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅與非環(huán)境保護(hù)稅收之間的結(jié)構(gòu)

按照OECD的口徑，環(huán)境保護(hù)稅并不是一個(gè)特定的稅種，而是包括能夠直接對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的一些稅種，例如汽油稅、對(duì)機(jī)動(dòng)車的征稅、污染稅等等。為應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排需要，作為政府宏觀調(diào)控工具之一的稅收政策，不可避免地要進(jìn)一步增加與環(huán)境相關(guān)的稅收，在中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議中已經(jīng)明確提出開征環(huán)境保護(hù)稅，比如碳稅(從簡(jiǎn)化稅制角度看，可以直接增加相關(guān)稅目的消費(fèi)稅)。為了穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，在增加環(huán)境保護(hù)稅收的同時(shí)，要適當(dāng)降低非環(huán)境保護(hù)稅收的稅負(fù)，尤其對(duì)于發(fā)展新能源的產(chǎn)業(yè)需要實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。

Orientation of Tax Policy for Promoting the Distribution Structure Adjustment of National Avenue

NI Hong-ri
(Development Research Center of the State Council，Beijing 100010，China)

To promote the substantial change of economic development modes and maintain stable and smooth rapid growth of economy，it is necessary to adjust the distribution structure of national avenue，to adjust the policies that improve the proportion of financial income in national avenue and to adjust structural tax-reduction policies.It is suggested to determine the mid-term tax policy orientation as stabilizing proportion，adjusting structure，flexible handling，and timely fine adjustment.From shortterm perspective，tax policies should adopt flexible handling and timely fine adjustment under the premise of stabilizing proportion，while from mid-term perspective，tax policies should adopt structural adjustment of tax system under the premise of stabilizing proportion.

economic development mode;national avenue;distribution structure;tax policy

F810

A

1674－8425(2011)06－0001－04

2011－03－15

倪紅日(1951—)，女，山東濟(jì)南人，研究員，研究方向:財(cái)政稅收。

(責(zé)任編輯 鄺坦勵(lì))