我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀和抉擇分析

陳元剛，李 雪

(重慶理工大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院，重慶 400050)

我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀和抉擇分析

陳元剛，李 雪

(重慶理工大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院，重慶 400050)

目前我國基本養(yǎng)老保險處于省級及以下統(tǒng)籌格局，這一格局導致我國社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)勞動力難于合理流動、養(yǎng)老保險基金使用效率低下、財政負擔加重和容易釀成社會風險等各種突出問題。為了克服這些問題，我國基本養(yǎng)老保險必須實行全國統(tǒng)籌。

基本養(yǎng)老保險;統(tǒng)籌層次;省級統(tǒng)籌;全國統(tǒng)籌

社會保險的統(tǒng)籌層次決定了一個國家或地區(qū)動員社會保障資金的伸縮能力，社會保險的統(tǒng)籌層次越高，動員社會保險資金的伸縮力就越強;相反，統(tǒng)籌層次越低，動員社會保險保障資金的伸縮能力越弱。人力資源和社會保障部養(yǎng)老保險司副巡視員王濤表示:“從社會保險的大數(shù)法則出發(fā)，社會保險的統(tǒng)籌層次越高，基金實力越雄厚，社會保險的作用就會越穩(wěn)定和持久”。①資料來源人力資源和社會保障部網(wǎng)http://www.mohrss.gov.cn/因此，一個國家或地區(qū)應該盡可能地提高社會保險的統(tǒng)籌層次，盡快實現(xiàn)國家級的統(tǒng)收統(tǒng)支和社會保險基金全國范圍內(nèi)的調節(jié)，以實現(xiàn)不同地區(qū)間的資金余缺調節(jié)，擴大國家社會保險基金的支付能力。

一、我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的現(xiàn)狀

目前我國基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次依然較低。截至2008年底，全國共有北京、天津、新疆等17個省(直轄市、自治區(qū))實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌;海南和新疆生產(chǎn)建設兵團才出臺了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法。廣西、河北、廣東在2009年初，才相繼出臺了省級統(tǒng)籌辦法。2009年7月，河北、山西兩省宣告實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。這意味著，全國已經(jīng)建立或開始建立省級統(tǒng)籌制度的省份達到22個。②數(shù)據(jù)來源中國社會保障網(wǎng)http://www.cnss.cn/到2009年底，全國所有的省級行政區(qū)都制定了省級統(tǒng)籌的制度。目前已實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的地區(qū)主要有以下幾個特點:一是在全省(直轄市、自治區(qū))范圍內(nèi)做到基本制度、繳費基數(shù)和比例、計發(fā)辦法的統(tǒng)一;二是北京、上海、天津和陜西等地區(qū)實行統(tǒng)收統(tǒng)支模式，各市縣征繳的基金直接歸集到省(直轄市、自治區(qū))級統(tǒng)一管理，并由省(直轄市、自治區(qū))級統(tǒng)一實行社會化發(fā)放;三是新疆、寧夏等一些省份實行預算管理、兩級調劑模式;四是天津、吉林、黑龍江、上海、陜西等地區(qū)養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構實行了垂直管理?；攫B(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，在本省內(nèi)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，對本省內(nèi)的基本養(yǎng)老保險基金余缺進行調劑，解決省內(nèi)基本養(yǎng)老保險基金結余與不足并存的局面，是基本養(yǎng)老保險制度的一大進步。然而，省級統(tǒng)籌意味著把全國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌區(qū)域劃分成31塊。由于各統(tǒng)籌區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展水平、人口結構、基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍、基本養(yǎng)老保險基金的替代水平、基金的結余狀況和收繳到位程度等不同，又加之各統(tǒng)籌區(qū)域的利己主義行為，會出現(xiàn)不少問題。另外，從目前實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份特點看，基本上也不是真正意義上的省級統(tǒng)籌，因為基本養(yǎng)老保險基金仍然沒有統(tǒng)一在省里管理，大部分省區(qū)只是實現(xiàn)了不完全省級統(tǒng)籌狀態(tài)，其實還是停留在地市縣級統(tǒng)籌層次上。這種較低層次的統(tǒng)籌直接導致各地養(yǎng)老保險費率負擔輕重不一，不僅損害著市場經(jīng)濟的公平環(huán)境，而且直接影響著勞動力自由流動，阻礙著全國勞動力統(tǒng)一市場的形成。同時，因基金不能統(tǒng)收統(tǒng)支而導致部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金結余和部分地區(qū)養(yǎng)老保險財政補助增加同時并存的狀況，嚴重損害基本養(yǎng)老保險制度的健康、持續(xù)發(fā)展。

二、我國基本養(yǎng)老保險地方統(tǒng)籌的弊端分析

我國基本養(yǎng)老保險地方統(tǒng)籌導致的問題很多，下面筆者集中揭示兩方面的問題:

(一)統(tǒng)籌層次低，阻礙勞動力合理流動

在地方統(tǒng)籌情況下，基本養(yǎng)老保險規(guī)定和待遇會因為各統(tǒng)籌區(qū)域的不同而呈現(xiàn)出較大差異。這樣，參保人員在跨地區(qū)流動就會遭遇養(yǎng)老保險關系轉接困難的問題，從而導致大量流入勞動力被排斥在養(yǎng)老保障體系之外，最終阻礙勞動力合理流動。

1.現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)政策與評價

1997年，勞動部制訂的《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》，規(guī)定職工在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)流動時，只轉移基本養(yǎng)老保險關系和個人賬戶檔案，不轉移基金;職工跨統(tǒng)籌范圍流動時，不僅轉移基本養(yǎng)老保險關系和個人賬戶檔案，個人賬戶儲存額也需要一并轉移，職工累計繳費年限將轉移接續(xù)養(yǎng)老保險關系前后年限合并計算。1999年，勞動和社會保障部在勞動保障部辦公廳《關于嚴格執(zhí)行基本養(yǎng)老保險個人賬戶轉移政策的通知》中再次明確職工在同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)流動時，只轉移基本養(yǎng)老保險關系和個人賬戶檔案，不轉移基金，職工跨統(tǒng)籌地區(qū)流動時，除了轉移基本養(yǎng)老保險關系和個人賬戶檔案外，還必須轉移職工個人賬戶基金。2001年，勞動和社會保障部《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》中規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的人員，不論因為何種原因變動工作單位，都應按規(guī)定繼續(xù)參加養(yǎng)老保險并按時足額繳費。社會保險經(jīng)辦機構應為其妥善管理、接續(xù)養(yǎng)老保險關系，做好各項服務工作。2002年，勞動和社會保障部在《關于對戶籍不在參保地的人員辦理退休手續(xù)有關問題的復函》中明確參保人員因工作流動在不同地區(qū)參保的，不論戶籍在何地，其在最后參保地的個人實際繳費年限，與在其他地區(qū)工作的實際繳費年限及符合國家規(guī)定的視同繳費年限，應合并計算，作為享受基本養(yǎng)老金的條件;參保人員當達到法定退休年齡時，其退休手續(xù)由其最后參保地的勞動保障部門負責辦理，并由最后參保地的社會保險經(jīng)辦機構支付養(yǎng)老保險待遇。在非戶籍地參保的原行業(yè)統(tǒng)籌企業(yè)的職工，異地實現(xiàn)再就業(yè)的，原參保地社會保險經(jīng)辦機構應為其及時辦理養(yǎng)老保險關系的轉移手續(xù)，接受地的社會保險經(jīng)辦機構要及時為其接續(xù)基本養(yǎng)老保險關系。

在現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)政策中，由于我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低限制了人員在地區(qū)之間的流動。在基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)政策中規(guī)定，繳費年限包含視同繳費年限累計滿l5年的人員才有資格享受基礎養(yǎng)老金。根據(jù)此項規(guī)定，在勞動者跨統(tǒng)籌地區(qū)流動中通常會出現(xiàn)以下三種情況:第一，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險繳費均超過15年的，可以領取兩份及兩份以上基礎養(yǎng)老金;第二，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險，至少在一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費超過15年，而在另一個統(tǒng)籌地區(qū)繳費不足15年，只能領取一份基礎養(yǎng)老金。在繳費年限少于15年的地區(qū)，其基礎養(yǎng)老金權益被剝奪;第三，勞動者曾在兩個及兩個以上地區(qū)工作且參加養(yǎng)老保險，但每個統(tǒng)籌地區(qū)繳費都不足15年的，則不能在任何一地領取基礎養(yǎng)老金。除第一種情況之外，其余兩種情況對投保人都顯失公平，相當于勞動者應享受的部分或全部基礎養(yǎng)老金權益被剝奪，嚴重阻礙了人員的跨統(tǒng)籌地區(qū)流動。若規(guī)定只需總繳費年限累計滿15年便可以領取基礎養(yǎng)老金且由退休地發(fā)放，則對勞動者退休地不公平，因為部分年份勞動者并沒有繳納基礎養(yǎng)老金給退休地，如果這樣，則統(tǒng)籌地區(qū)將會為了降低養(yǎng)老保險負擔而限制勞動者流入。實際上存在大量不以政策接續(xù)的現(xiàn)象，一定數(shù)量勞動者的基本養(yǎng)老保險權利得不到保障。下面將對這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進行分析。

2.現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)政策實際運行效果的理論分析

(1)分析的基本假設及其推論。為了便于分析，本文對養(yǎng)老保險關系轉移、接續(xù)過程中涉及到的三個主要主體的行為做出如下基本假設:①中央政府是一個公正無私的組織，在社會政策的制定中具有完全理性，可以充分考慮全局利益，以全國整體利益最大化為追求目標;② 地方政府也是一種完全理性的組織，但僅限于本地區(qū)決策，并不注意決策造成的外部性，以追求本地區(qū)利益最大化為目標;③勞動者也具有完全理性，以追求個人利益最大化為目標。

將以上三個基本假設引入到中國的情況中，可以得到這么幾個推論:① 中國的社會保險類產(chǎn)品是一種地方性公共產(chǎn)品，具有地方特性;①理由有:地方財政承擔絕大部分的社會保險類財政支出;地方財政負責社會保險經(jīng)辦機構經(jīng)費并在監(jiān)督其運行中承擔主要責任;社會保險費是一種地方性稅費形式;社會保險基金的運行情況直接影響到地方政府的財務表現(xiàn);現(xiàn)行社會保險統(tǒng)籌層次較低，可以看作各統(tǒng)籌地區(qū)的社會保險基金實質上只是為本統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)的勞動者進行服務，互濟范圍也僅限于較低的統(tǒng)籌層次內(nèi)。② 地方政府在社會保險事業(yè)中以爭取本地區(qū)社會成員利益最大化，防止地區(qū)社會成員利益的損失為目標;②根據(jù)社會保險產(chǎn)品是一種地方性公共產(chǎn)品的推論，加之地方政府完全理性的假設，可以繼續(xù)推出地方政府在社會保險中將表現(xiàn)為一個以追求本地區(qū)利益最大化為目標的集團，進一步分析，可以認為地方政府在社會保險領域將會以爭取本地區(qū)社會成員利益最大化為目標。③地方政府具有接受并執(zhí)行對本地區(qū)有利的政策，抵制和阻撓損害本地區(qū)利益的政策的傾向。③由于本文假設地方政府完全理性，所以地方政府將會以本地區(qū)利益最大化為目標，在社會保險政策設計中將較少考慮對其他地區(qū)的影響。這樣也就造成地方政府存在這樣一種傾向，即地方政府接受并執(zhí)行對本地區(qū)有利的政策，而抵制和阻撓損害本地區(qū)利益的政策。

(2)從社會統(tǒng)籌和個人賬戶角度出發(fā)分析現(xiàn)行政策的運行效果?；谏鲜黾僭O，本文將從社會統(tǒng)籌和個人賬戶出發(fā)對現(xiàn)行社會基本養(yǎng)老保險轉移、接續(xù)政策運行困境的產(chǎn)生原因進行分析，以期找出問題的根源。

社會統(tǒng)籌部分原因。社會統(tǒng)籌部分運行基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的設計，是一種代際轉移支付機制，依靠當代在職勞動者繳費形成基金供養(yǎng)當代的老年人。我國現(xiàn)行政策規(guī)定:社會統(tǒng)籌部分保險基金以統(tǒng)籌地區(qū)為單位自求平衡;基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)過程中“只轉移個人賬戶資金，不轉移統(tǒng)籌基金”。這些規(guī)定使得在基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)中出現(xiàn)了利益既得地區(qū)和利益損失地區(qū)，從而造成地方政府行為的偏差。首先，前文假設社會保險產(chǎn)品是一種地方性公共產(chǎn)品，那么作為其中的重要組成部分養(yǎng)老保險當然也可以理解為一種地方性公共產(chǎn)品，地方政府也必然存在拒絕造成本地區(qū)養(yǎng)老保險權益損失的動機。其次，各個統(tǒng)籌地區(qū)實行養(yǎng)老保險基金收支自求平衡的財政體制和“只轉移個人賬戶資金，不轉移統(tǒng)籌基金(含視同繳費年限的權益部分)”的政策規(guī)定，造成這樣一種困境，如果接受地按照現(xiàn)行政策規(guī)定的方式接續(xù)養(yǎng)老保險，那么接受地區(qū)的養(yǎng)老保險基金必然要承擔本應由遷出地基金承擔的若干年養(yǎng)老金給付的義務，這樣必然造成接受地養(yǎng)老保險基金損失。這樣地方政府將面臨兩種選擇，一是接受地區(qū)地方政府通過財政補貼的方式彌補基金缺口，保證養(yǎng)老金給付水平，那么必然會造成接受地區(qū)地方政府財政支出上升，為了平衡財政預算，地方政府只能選擇增加稅收或發(fā)行債券，從而造成本地區(qū)勞動者稅收負擔上升，實質上是本地區(qū)勞動者承擔這種制度接續(xù)的成本。另一種是地方政府不使用財政手段補貼基金損失，那么也有可能產(chǎn)生兩種新的可能情況，一種是制度通過提高繳費費率來保證養(yǎng)老保險待遇按原定標準給付，很顯然這種做法造成本地區(qū)勞動者繳費負擔的增加，實質上也是由本地區(qū)勞動者承擔制度成本。另一種是制度不提高繳費率，地方政府財政也不進行補貼，這種情況下為了保證財務平衡，本地區(qū)參保者養(yǎng)老金給付水平必然下降，實質上仍是由本地區(qū)勞動者承擔制度成本。如果按照現(xiàn)行政策規(guī)定進行接續(xù)，接受地區(qū)勞動者權益都將受到損害，從而影響到地方政府的財政和政治表現(xiàn)，造成地方政府產(chǎn)生了抵制相應政策的動機。

個人賬戶部分原因。從理論上看，個人賬戶的產(chǎn)權屬于個人私有，在社會保險接續(xù)過程中個人賬戶只需按照規(guī)定隨個人遷移即可，不應存在影響?zhàn)B老保險關系接續(xù)的部分。但在中國，個人賬戶的絕大部分是空帳，按照現(xiàn)行政策的個人賬戶事實上可以理解為一種組合式賬戶，即由一定比例的做實賬戶加上一定比例的空賬戶構成，即個人賬戶處于一種“虛實結合”的狀態(tài)。而現(xiàn)實中個人賬戶轉移遵循“在職職工個人賬戶記賬額全部轉移，資金只轉移個人繳費部分，轉入地的社會保險經(jīng)辦機構應按個人賬戶記賬額全額記賬”的政策，即按個人賬戶實際積累額轉移資金的同時，按照個人賬戶名義積累額轉移繳費記錄額，使得接受地區(qū)基金承擔個人賬戶記賬額空賬部分的給付責任，從而導致本地區(qū)勞動者養(yǎng)老權益受損，地方政府出于對本地區(qū)勞動者利益保護和減小財政支付壓力上考慮，對社會保險關系接續(xù)中的熱情必將減少，甚至抵制。

由此表明，由于基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，現(xiàn)收現(xiàn)付制運行的基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分、個人賬戶空賬部分，在按照現(xiàn)行政策進行的基本養(yǎng)老保險轉移接續(xù)過程中，存在權力與義務的分離，造成接受地政府承擔了不應由其承擔的養(yǎng)老金給付義務，使接受地區(qū)勞動者權益受損，進而影響到接受地政府財政和政治表現(xiàn)，使得地方政府產(chǎn)生抵制相應政策的動機，影響勞動力的跨地區(qū)合理流動。

(二)統(tǒng)籌層次低，造成基金使用效率低、財政負擔加重和容易釀成社會風險

為了確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放，政府正逐年加大對企業(yè)養(yǎng)老保險的轉移支付力度。但在我國每年基本養(yǎng)老保險基金收支平衡且有部分結余的狀況下，中央政府和地方各級財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼卻不斷上升，這就是著名的基金“凹凸面”問題。①基金“凹凸面”問題是指部分地區(qū)養(yǎng)老基金有結余、另一部分地區(qū)基金有缺口，但地區(qū)之間不能統(tǒng)籌調劑。目前，在我國財政運行狀況良好的狀態(tài)下，國家財政加大對社會保障特別是基本養(yǎng)老保險的投入是理所當然的，然而這種投入是在基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低的形勢下做出的，不僅無法解決基金使用效率低的問題，還同時加重了財政負擔，無法有效促進社會保障事業(yè)的發(fā)展。

1.我國基本養(yǎng)老保險基金使用效率低

通過全國和地方基本養(yǎng)老保險基金收支結余狀況，來分析我國的基本養(yǎng)老保險基金使用效率?；攫B(yǎng)老保險基金收入包括單位個人繳費、財政補貼收入、投資運營收益、其他收入(基金的滯納金、社會或個人捐贈及財政部門核準的其他收入)?；攫B(yǎng)老保險基金支出包括支付給參加基本養(yǎng)老保險的離休退休退職人員的養(yǎng)老金、喪葬撫恤補助，以及由于保險關系轉移、上下級之間調劑資金等原因而發(fā)生的支出?；攫B(yǎng)老保險基金結余是指截止報告期末基本養(yǎng)老保險基金收支余額，是基本養(yǎng)老保險基金收入與基本養(yǎng)老保險基金支出的差額。從我國歷年基本養(yǎng)老保險基金收支結余情況看(見表1和表2)，可以得出基本結論:

①我國各年份基本養(yǎng)老保險基金收支結余情況良好，除1998年外，每年都有基金結余而且從1999年后是逐年增加，增加幅度比較大，2009年底我國基本養(yǎng)老保險基金累計結余已接近1.25萬億元。

②我國各省級區(qū)域基本養(yǎng)老保險基金收支結余情況也良好，除個別省級區(qū)域外，幾乎所有區(qū)域每年都有大量基金結余。例如，2009年，全國只有西藏自治區(qū)的基本養(yǎng)老保險基金結余較少，當期結余2.1億元，累計結余3.2億元;其他30個省級區(qū)域的基本養(yǎng)老保險基金全部有較多的結余，其中廣東省的養(yǎng)老保險基金累計結余最多，已達到1 951.4億元。

表1 我國歷年基本養(yǎng)老保險基金收支以及結余 億元

表2 2009年我國各省級區(qū)域基本養(yǎng)老保險基金收支以及結余 億元

那么，在目前我國許多地區(qū)的個人賬戶是“空賬”的情況下，為什么大量結余基金不能用于彌補那些基本養(yǎng)老金短缺的區(qū)域?為什么還有許多地方政府面臨基本養(yǎng)老金收不抵支、基本養(yǎng)老金發(fā)放困難呢?如:2006年全國基本養(yǎng)老保險基金征繳收入5 215億元，基本養(yǎng)老保險基金支出4 897億元，收支差為318億元，但在基金收支平衡且有300多億元結余的狀況下，各區(qū)域基本養(yǎng)老保險基金累計缺口高達971億元。①以上數(shù)據(jù)來源2006年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。這其中原因很復雜，但有一個很重要的原因，就是目前我國基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次低，基本養(yǎng)老金被劃塊管理和運營，各個省級區(qū)域之間、各個市縣區(qū)域之間，基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金不能互相調劑，基本養(yǎng)老金在部分縣市沉積，難以在縣市之間統(tǒng)籌共濟，所以，在省級的基本養(yǎng)老基金統(tǒng)計賬面上有結余，并不能否定部分縣市基本養(yǎng)老基金短缺的客觀現(xiàn)實。其實，我國目前多數(shù)區(qū)域的基本養(yǎng)老保險基金還沒有實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，即使宣布已建立了省級統(tǒng)籌基本養(yǎng)老金的省份，省級統(tǒng)籌基本養(yǎng)老金的作用也還非常有限。如，2005年中部地區(qū)湖北省的全部一年調劑金還遠遠不夠填補省會城市武漢市一年的基本養(yǎng)老基金缺口。②資料來源中國勞動和社會保障法律網(wǎng)http://www.cnlsslaw.com.cn/其結果是不同省之間、一個省的不同市縣之間，基本養(yǎng)老保險基金有的區(qū)域有積累有結余，有的區(qū)域有拖欠無結余，因此養(yǎng)老負擔苦樂不均，基本養(yǎng)老基金支出憂喜并存;部分省、部分縣市的結余基金也不可能被調出來，用來緩解其他區(qū)域的基本養(yǎng)老金支付壓力，即便是一個基本養(yǎng)老基金總量有結余的省(自治區(qū)、直轄市)，也無法使省內(nèi)各市縣基金實現(xiàn)調劑，這導致我國基本養(yǎng)老保險基金的使用效率低下。

2.我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，加重了財政負擔

我國基本養(yǎng)老保險基金在全國各區(qū)域、各市縣之間“各自為陣”，無法互相調節(jié)的局面，導致我國基本養(yǎng)老金的使用效率低下，導致區(qū)域之間、市縣之間的基本養(yǎng)老金支付能力差異巨大，同時還造成我國中央財政填補地方政府和省市級政府填補市縣級政府的基本養(yǎng)老金不足的窟窿增大，從而增加了中央政府和地方政府的財政壓力，強化了上級政府支持下級政府基本養(yǎng)老金的隨意性。在現(xiàn)實中，這些不良影響具體表現(xiàn)在:自1998年以來，中央財政對基本養(yǎng)老保險基金的財政補貼就在大幅度增長，1998年國家財政補貼基本養(yǎng)老金缺口全國共計50多億元(其中補發(fā)過去拖欠的基本養(yǎng)老金30億元)，①資料來源1998年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展年度統(tǒng)計公報l999年增加到192.9億元;在1998年至2001年國家財政對基本養(yǎng)老保險的補貼中，90%以上來源于中央財政，地方財政不足10%;②鄭功成等著.中國社會保障制度變遷與評估.中國人民大學出版社，2002，101 頁。2002年中央政府財政補貼408.2億元，2003年中央政府與地方政府財政補貼共530億元，其中中央財政補貼474.3億元，所占比例是89.5%;2009年各級財政對基本養(yǎng)老金的補貼迅猛增至1 646億元，是1999年的8.5倍，中央財政補貼1 326.3億元，是1999年的7.6倍;10年期間各級財政補貼總額8 421.9億元，中央補貼總額達6 955.6億元，所占比例為 82.6%，中央財政補貼迅速增加，地方政府的財政補貼也相應地呈現(xiàn)出增長勢頭(見表3和圖1)。

表3 財政補貼基本養(yǎng)老保險基金 億元

圖1 財政補貼基本養(yǎng)老保險基金(億元)

導致以上局面的深層次原因，是由于我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，而各地區(qū)的地方利益保護阻礙著基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的實施。著名勞動就業(yè)問題專家、中國社科院研究員馮蘭瑞的分析認為“這不是錢多錢少的問題，有的是對社會保障社會化理論缺少認識，有的是方法不對，養(yǎng)老模式?jīng)]有社會化，歸根結底，最深層次的原因是利益障礙”。③馮蘭瑞，社會保障管理體制必須統(tǒng)一，理論前沿，1994(18)。我國各省級區(qū)域之間擁有的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金結余差別很大，如2009年全國共有基本養(yǎng)老保險累計結余基金12 527.4億元，全國人均基金5 319元，共有14個省份高于全國平均水平，17個省份低于全國平均水平;人均基金結余超過8 000元的有山西、新疆、寧夏，而人均基金結余低于4 000元的有江西、福建、西藏、海南、湖北、陜西、河南等7個省市，其中最高的山西省基本養(yǎng)老保險基金人均結余(8 909元)是最低的西藏自治區(qū)(2 841元)的3.14倍，④2010年中國統(tǒng)計年鑒，部分數(shù)據(jù)由作者根據(jù)統(tǒng)計年鑒計算而得。這些說明我國各區(qū)域的人均養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金結余量差距很大，已經(jīng)很不正常，如單純依靠建立上級政府對下級政府的財政轉移支付制度，不僅加重政府財政負擔，而且作用也很有限，這在客觀上迫切要求我們必須打破現(xiàn)有基本養(yǎng)老保險制度的框架，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

3.我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，容易釀成基金社會風險

在諸多市縣統(tǒng)籌和部分省級統(tǒng)籌的格局中，基本養(yǎng)老保險定位在哪一級統(tǒng)籌層次上，哪一級政府對基本養(yǎng)老保險資源就擁有了管理支配權，產(chǎn)生了地方政府挪用基本養(yǎng)老金的可能性，尤其對于養(yǎng)老保險基金結余較多的發(fā)達地區(qū)，挪用資金的動機更大。事實也證明，由于我國未能將這部分基金納入到預算管理范圍之內(nèi)，結余基金被擠占、挪用的情況時有發(fā)生。據(jù)國家審計署做出的《關于2006年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，審計署對29個省本級和省會城市、5個計劃單列市的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金和失業(yè)保險基金進行了審計，審計發(fā)現(xiàn)，1999年及以前發(fā)生的違法違規(guī)金額23.47億元;2000年以來發(fā)生的違法違規(guī)金額47.88億元。其中:用于“補充醫(yī)?；稹奔敖杞o企業(yè)等16.69億元;用于委托金融機構貸款、對外投資等5.44億元;用于購建辦公用房及彌補行政經(jīng)費等3 200萬元;未按規(guī)定實行專戶管理的23.37億元。低統(tǒng)籌層次導致基金使用的混亂，容易造成基金損失，從而出現(xiàn)支付信用危機，進而引發(fā)社會等問題。

由于基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低，日益暴露出該制度對我國經(jīng)濟社會發(fā)展造成的不利影響。因此，基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次提升已經(jīng)刻不容緩。然而為了減少改革阻力、降低改革成本，我們絕不能采取傳統(tǒng)改革模式，先地級統(tǒng)籌再到省級統(tǒng)籌、最后才上升到全國統(tǒng)籌這樣一步一步走的模式，必須實現(xiàn)超越性地發(fā)展。筆者認為基本養(yǎng)老保險制度直接實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是治本之策。

三、我國基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的抉擇——實現(xiàn)全國統(tǒng)籌

雖然目前我國還處在社會經(jīng)濟的轉型時期，還要經(jīng)歷長期的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，還存在著嚴重的二元社會經(jīng)濟結構，但是，這只是基本養(yǎng)老保險制度運行所要基于的社會和經(jīng)濟背景，而不應該成為基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的障礙，我們需要不斷完善基本養(yǎng)老保險制度和相關配套設施的建設，以有利于基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的順利實現(xiàn)。我國基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，對于調動各方面的積極性、增加基本養(yǎng)老保險的共濟性、發(fā)揮收入再分配的功能、促進勞動力合理流動、降低基本養(yǎng)老保險基金管理成本，減小基本養(yǎng)老保險基金投資運營風險和社會保險法的順利實施等具有重要意義。

(一)建立全國性勞動力市場需要基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌

與建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟相對應，我國必須建立全國統(tǒng)一的國內(nèi)市場和勞動力市場，徹底恢復公民居住和遷徙的自由權利，促進勞動力自由流動。而我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險雖然在絕大部分地區(qū)實行了省級統(tǒng)籌，但仍處于割裂狀態(tài)，不同統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)繳費比例存在差異，職工退休的待遇也有所不同，管理體系不統(tǒng)一，管理機構實施辦法各有不同，導致勞動者在轉移工作單位時，難以接轉養(yǎng)老保險繳費關系，導致養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的可轉移性不足。一般情況下，在一個統(tǒng)籌范圍內(nèi)的不同單位之間轉移可以實現(xiàn)，而不同統(tǒng)籌范圍的不同單位之間就無法轉移，即使可以轉移，新舊用人單位或統(tǒng)籌機構也通常要進行談判商量。因為它們認為職工調離會給自己帶來經(jīng)濟損失，涉及到自己利益的轉移。在企業(yè)和部門只注重自身利益的情況下，談判是很難達成一致意見的。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的可轉移性不足，勢必破壞全國市場包括全國勞動力市場的統(tǒng)一，勞動力在全國范圍內(nèi)的流動勢必受阻。建立全國性的基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌體系，將會極大地促進勞動力的自由流動，有利于勞動力市場的形成，優(yōu)化勞動力資源配置，提高社會效率，推動國有企業(yè)改革和整個社會經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)理順中央與地方的關系、減輕財政負擔需要基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌

長期以來，中央與地方在養(yǎng)老保險的事權上責任和權利界限的劃分看似明確，實際卻不然。目前中央只管大的方向和政策，具體的改革方案和政策都由地方政府決定，各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別，特別是1998年提出“確?！币詠恚瑸榱私鉀Q養(yǎng)老金的拖欠問題，中央政府多次以借款和撥款的方式，補助地方確保養(yǎng)老金發(fā)放，許多地方政府把向中央要求資金支持作為解決本地區(qū)資金不足的重要渠道，似乎是中央要其確保養(yǎng)老金的發(fā)放，確保發(fā)放的責任在中央。有些地方甚至采取種種手段，套取中央財政資金，使中央財政的這種投入成為無底洞，加劇了地方政府對中央政府的依賴，也弱化了中央財政的宏觀調控功能。事實上，一些地區(qū)因自身的主觀原因形成的養(yǎng)老金資金缺口，應由地方政府自己解決，而有的地方政府認為擴大養(yǎng)老保險覆蓋面、確保養(yǎng)老金的征繳發(fā)放等，都是上級政府要求的，而不是自己應該做的、必須做的，對上級政府下達的任務不是盡最大努力去完成，而總是喊困難，遇到困難總是向上級政府伸手。建立基本養(yǎng)老全國統(tǒng)籌，就可以明確中央和地方政府在基本養(yǎng)老保險方面的職責和權利，扭轉地方對中央政府的依賴傾向，緩解中央財政的壓力，加強對養(yǎng)老保險管理和資金的投入，建立起真正獨立于企業(yè)及用人單位之外的養(yǎng)老保險社會化管理服務體系。

(三)縮小貧富差距、促進社會公平需要基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場的競爭性、效率性，必然造成一部分社會群體在資源配置上的弱勢和不利地位，擴大貧富差距，造成一部分人基本生活的無保障。而基本養(yǎng)老保險制度是社會發(fā)展過程中的“減震器”和社會競爭中的“安全網(wǎng)”，是一項社會公共需要，與全體社會成員的切身利益息息相關，它可以起到提高社會福祉和使人民共同富裕的作用。自2000年開始，我國的基尼系數(shù)已越過國際公認0.4的警戒線，并逐年上升，這意味著，中國社會的貧富差距已突破合理的限度，分配不公平現(xiàn)象明顯。國家通過統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度的作用，在一定程度上是可以彌補市場缺陷和不足的。政府真正有效地承擔起基本養(yǎng)老保險建設的工作責任和義務，建立起全國統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險體系，將有利于解決地區(qū)之間、企業(yè)之間和個人之間的養(yǎng)老保險負擔不公的問題。同時，基本養(yǎng)老保險如果實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，政府進行余缺調劑轉移支付的空間將更大，彌補市場缺陷的功能將會更強。

［1］馮蘭瑞.社會保障社會化與養(yǎng)老基金省級統(tǒng)籌［J］.中國社會保障，2002(10).

［2］楊宜勇.實現(xiàn)社保統(tǒng)籌，關鍵在于破除地方政府的“小盤算”［J］.農(nóng)村工作通訊，2008(21).

［3］鄭秉文.改革開放30年中國流動人口社會保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)［J］.中國人口科學，2008(5).

［4］鄭功成.中國社會保障:制度變遷、評估與發(fā)展［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［5］李長遠.我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度“碎片化”路徑依賴及對策［J］.重慶工商大學學報:社會科學版，2010(2).

［6］陳元剛，李雪，湯華然.我國社會保險基金收入與支出關系的實證研究［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2010(6).

Analysis and Choices of Overall Level of China’s Basic Pension Insurance Status

CHEN Yuan-gang，LI Xue
(School of Economics and Trade，Chongqing University of Technology;Chongqing 400050，China)

This reality that the basic pension insurance is at the provincial level and of a co-ordination pattern at lower levels in China leads to the socio-economic development of various outstanding issues such as difficult rational flow of labor，inefficient use of pension funds，financial burden，and easy to lead to social risks，etc.To tackle these issues，it is necessary for China to adopt nationwide coordination in China’s basic pension insurance.

basic pension insurance;level of co-ordination;provincial co-ordination;national co-ordination

F240;F840

A

1674－8425(2011)06－0016－08

2011－03－18

陳元剛(1968—)，男，教授，碩士生導師，重慶市人文社科重點研究基地“勞動經(jīng)濟與人力資源研究中心”研究員，研究方向:勞動與社會保障、社會主義市場經(jīng)濟理論與實踐。

(責任編輯 鄺坦勵)