獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制制度的構(gòu)建

盧霞++張晉俠

[摘 要] 獨(dú)立學(xué)院已成為我國(guó)高等教育體系重要的組成部分。與此同時(shí)，隨著獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的不斷增加，內(nèi)部控制的內(nèi)容和范圍也不斷拓展，促使其內(nèi)部控制系統(tǒng)不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，以克服其固有的缺陷。但我國(guó)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制還存在較多問(wèn)題，本文探討了獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步提出了構(gòu)建獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞] 獨(dú)立學(xué)院；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 009

[中圖分類號(hào)] F239.45；G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2016）21- 0024- 02

0 引 言

高校的擴(kuò)建和擴(kuò)招促使我國(guó)教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，獨(dú)立學(xué)院也如雨后春筍般快速成長(zhǎng)并迅速發(fā)展成熟，但是在發(fā)展過(guò)程中過(guò)分追求速度，忽略了獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制的管理，以至于獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部管理出現(xiàn)一系列的問(wèn)題。因此，本文以獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制為研究對(duì)象，從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》角度，結(jié)合借鑒 COSO 報(bào)告的相關(guān)理論和企業(yè)內(nèi)部控制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制框架進(jìn)行研究。為獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制建設(shè)提供解決思路，使獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展中能夠合理保證其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高社會(huì)服務(wù)的效率和效果。

1 內(nèi)部控制概述

1.1 內(nèi)部控制的概念

美國(guó)COSO委員會(huì)發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》指出：“內(nèi)部控制是一個(gè)由企業(yè)董事會(huì)、管理階層和其他人員實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，旨在為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的效果和效率、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、符合適用的法律和法規(guī)等目標(biāo)提供保證?！蔽覈?guó)財(cái)政部等五部門(mén)2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》對(duì)內(nèi)部控制的定義為“由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程?！?/p>

1.2 獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制的目標(biāo)

企業(yè)的目標(biāo)是生存、發(fā)展和盈利，早期的企業(yè)財(cái)務(wù)管理目標(biāo)是利潤(rùn)最大化，后來(lái)發(fā)展為股東財(cái)富最大化、企業(yè)價(jià)值最大化。獨(dú)立學(xué)院具有教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)的三大辦學(xué)目標(biāo)，通過(guò)對(duì)比分析獨(dú)立學(xué)院與高校及企業(yè)目標(biāo)的的異同，借鑒國(guó)內(nèi)外關(guān)于企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)，從而確定獨(dú)立學(xué)院的內(nèi)部控制目標(biāo)。筆者通過(guò)總結(jié)比較，確定的獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制目標(biāo)包括：遵循國(guó)家法律法規(guī)和高校內(nèi)部規(guī)章制度，保證內(nèi)部控制活動(dòng)在合法合規(guī)的范圍內(nèi)進(jìn)行，并且按照自身制定的內(nèi)部控制各項(xiàng)規(guī)章制度，明確業(yè)務(wù)活動(dòng)的操作程序和行為規(guī)范，確保學(xué)校教育工作健康有序地進(jìn)行；保護(hù)獨(dú)立學(xué)院資產(chǎn)的安全和完整；提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的真實(shí)性和可靠性；提高資金使用效率、降低風(fēng)險(xiǎn)等。

2 獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

2.1 獨(dú)立學(xué)院組織機(jī)構(gòu)不完善

我國(guó)獨(dú)立學(xué)院和其他高校一樣，在管理上采用行政管理的科層化管理模式，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，組織機(jī)構(gòu)形成從校長(zhǎng)到院長(zhǎng)（處長(zhǎng)）、到系主任、再到普通教師的垂直管理結(jié)構(gòu)形式，缺乏對(duì)獨(dú)立學(xué)院高層領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督和制約，很容易發(fā)生權(quán)力超越制度、以權(quán)謀私的行為。部分獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)分工不合理，權(quán)力和職責(zé)分配不盡合理，內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性，對(duì)重要的崗位缺乏有效的監(jiān)督，出現(xiàn)了大量的貪污腐敗案件，特別是獨(dú)立學(xué)院基建項(xiàng)目、設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目等存在較多的舞弊行為。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不健全

目前，許多獨(dú)立學(xué)院沒(méi)有建立起風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，特別是在籌資、投資上，導(dǎo)致籌資風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)加大。在籌資上，部分高校沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)貸款風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)貸款的論證不充分，不能科學(xué)合理地確定籌資規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式，導(dǎo)致貸款規(guī)模大大超出高校的經(jīng)濟(jì)承受能力，資金周轉(zhuǎn)緊張。在投資上，缺少可行性研究，沒(méi)有按照申請(qǐng)、論證、審批、實(shí)施程序操作，特別是在重大項(xiàng)目決策時(shí)，受學(xué)校行政影響，沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證，沒(méi)有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制措施，盲目擴(kuò)張，超規(guī)模投資，使高校面臨巨大的潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 內(nèi)部及外部監(jiān)督不到位

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部監(jiān)督主要由內(nèi)部審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)通過(guò)日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督來(lái)檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的實(shí)施效果。但是多數(shù)獨(dú)立學(xué)院中，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)只是學(xué)校下設(shè)的管理部門(mén)，內(nèi)部審計(jì)職能定位不高，且受到高校管理層的約束，缺乏獨(dú)立性，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)只能按照學(xué)校管理層的要求開(kāi)展工作，無(wú)法起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。

此外，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的外部監(jiān)督缺乏連續(xù)性和主動(dòng)性，只有在接受國(guó)家主管部門(mén)委托的情況下，才行使審計(jì)職能，而且審計(jì)范圍和審計(jì)內(nèi)容受到獨(dú)立學(xué)院管理部門(mén)的限制，對(duì)獨(dú)立學(xué)院的監(jiān)督和管理意義不大。

3 獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部控制制度的建立

3.1 構(gòu)建科學(xué)的獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)

首先要明晰獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)是最重要的控制環(huán)境因素之一，只有在健全的法人治理結(jié)構(gòu)之下，內(nèi)部控制制度才能取得預(yù)期的成效，達(dá)到預(yù)期的目的。獨(dú)立學(xué)院治理結(jié)構(gòu)從本質(zhì)上講首先是一種制度安排，即基于所有權(quán)和管理權(quán)分離而必須建立的關(guān)于不同治理主體之間權(quán)力分配和制衡關(guān)系的制度安排；其次是一種契約關(guān)系，即以法律為依據(jù)，以簡(jiǎn)約的方式規(guī)范獨(dú)立學(xué)院各利益主體之間的關(guān)系；再次是一種有效的運(yùn)行機(jī)制，即通過(guò)一定的激勵(lì)和約束手段調(diào)動(dòng)各種因素、協(xié)調(diào)各種關(guān)系、以獨(dú)立學(xué)院實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。構(gòu)建科學(xué)的獨(dú)立學(xué)院法人治理結(jié)構(gòu)，需要明晰獨(dú)立學(xué)院的產(chǎn)權(quán)、理順各利益主體之間的關(guān)系，要落實(shí)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，改造董事會(huì)，解決獨(dú)立學(xué)院所有者與管理層的連接問(wèn)題，并要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。

3.2 建立健全獨(dú)立學(xué)院風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

獨(dú)立學(xué)院存在著辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)兩種風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立學(xué)院由于擴(kuò)招后普遍面臨著教育資源緊缺的局面，負(fù)債辦學(xué)已經(jīng)成為許多學(xué)校的選擇，所以目前獨(dú)立學(xué)院所面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

首先，獨(dú)立學(xué)院管理者要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到建設(shè)攤子過(guò)大、貸款過(guò)多、支付利息過(guò)高有可能引發(fā)的財(cái)務(wù)危機(jī)將給學(xué)校帶來(lái)的危害。科學(xué)規(guī)劃學(xué)校的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)進(jìn)度，使學(xué)校建設(shè)活動(dòng)置于良好的資金保障之下，以使學(xué)校保持可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

其次，建立健全高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、籌資管理制度和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院必須加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析，監(jiān)測(cè)學(xué)校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，控制貸款規(guī)模。在貸款的使用上，應(yīng)該考慮資金成本，注意分清輕重緩急，妥善安排好資金，掌握好資金使用的進(jìn)度和節(jié)奏，并形成一套“嚴(yán)格審批、?？顚Ｓ?、封閉運(yùn)行、跟蹤監(jiān)控、考核效益”的貸款資金使用機(jī)制，通過(guò)對(duì)貸款項(xiàng)目實(shí)行“目標(biāo)分解、公開(kāi)招標(biāo)、責(zé)任落實(shí)、驗(yàn)收考核”的辦法，并組織有關(guān)方面專家，分項(xiàng)目對(duì)資金使用過(guò)程進(jìn)行檢查，并對(duì)資金的使用效果做出正確評(píng)價(jià)，提高資金使用效益，使獨(dú)立學(xué)院的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低點(diǎn)，促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展。應(yīng)該把高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制與高校領(lǐng)導(dǎo)干部的任免、獎(jiǎng)懲制度掛鉤。

3.3 加強(qiáng)內(nèi)部及外部監(jiān)督

監(jiān)督是實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)內(nèi)部控制執(zhí)行質(zhì)量的制度和相應(yīng)的程序組成，是管理當(dāng)局對(duì)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行效果進(jìn)行經(jīng)?；蚨ㄆ诘脑u(píng)價(jià)，以確定內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)是否按照既定的目的運(yùn)行，以及對(duì)特定情況下發(fā)生的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，在幫助管理?dāng)局更有效地達(dá)至預(yù)期控制目標(biāo)的過(guò)程中發(fā)揮作用，是一種隨著時(shí)間的推移而評(píng)估制度執(zhí)行質(zhì)量的過(guò)程。

獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部審計(jì)部門(mén)不僅需要對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行日常監(jiān)督，還需要定期對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。從而診斷出內(nèi)部控制制度中和執(zhí)行中的弱點(diǎn)和不足，對(duì)于制度中的缺陷，則要適時(shí)進(jìn)行改進(jìn)和修訂，對(duì)于執(zhí)行中的不足，采取措施強(qiáng)化實(shí)施力度。

另外，政府機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督，通過(guò)多種途徑（報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電話、信訪等）聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，特別是深入各個(gè)獨(dú)立學(xué)院實(shí)地全面考查、調(diào)研，加大對(duì)高校監(jiān)察的頻率和力度。獨(dú)立學(xué)院可以定期或不定期的委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（例如會(huì)計(jì)師事務(wù)所）對(duì)其內(nèi)部管理狀況進(jìn)行監(jiān)督，定期向社會(huì)公布審計(jì)報(bào)告。借助必要的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的專業(yè)、職業(yè)能力，利用社會(huì)外部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行再控制，發(fā)現(xiàn)管理漏洞，不斷改進(jìn)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)與運(yùn)行，提高管理水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

我們要深刻理解關(guān)于實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的規(guī)定，嚴(yán)格按照國(guó)家制定的有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范來(lái)建立健全獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部會(huì)計(jì)控制。注意克服獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的缺陷，使獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的實(shí)施有一個(gè)較好的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，獨(dú)立學(xué)院內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度貫穿于學(xué)院內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行過(guò)程之中，這一控制搞好了，會(huì)計(jì)工作質(zhì)量就有保證，各類違紀(jì)、錯(cuò)、弊事端就會(huì)大大減少，就能促進(jìn)辦學(xué)效率和教學(xué)經(jīng)費(fèi)使用效益穩(wěn)步提高。

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