關(guān)于非稅收入預(yù)算管理問題的探討

陜西省咸陽市秦都區(qū)財政局 王創(chuàng)柱

我國的政府收入一直以來按照預(yù)算管理的方式進行劃分，將地方政府的收入分為預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理，習(xí)慣性地將稅收融資的政府收益或類似于稅收的收入劃分到預(yù)算管理當(dāng)中，而對收費、罰款、基金等收入，則劃分到預(yù)算外管理，并由此來界定各部門對資金的支配使用權(quán)。但隨著經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟社會化發(fā)展趨勢，政府收入與政府職能對應(yīng)的客觀要求，2004年10月，我國政府遵循財務(wù)預(yù)算完整性原則，將政府的非稅收入納入預(yù)算管理，對政府資金進行統(tǒng)一管理。因此，加強政府非稅收入的預(yù)算管理，有助于政府建立起符合市場經(jīng)濟體制的收入預(yù)算管理體系，促進非稅收入的不斷規(guī)范。

一、非稅收入預(yù)算管理的現(xiàn)狀分析

(一)非稅收入的預(yù)算管理范圍

我國原有的非稅收入預(yù)算管理制度的收支科目，是與計劃經(jīng)濟體制下的政府財政收入職能相適應(yīng)的，已無法適應(yīng)時代發(fā)展的客觀要求，不能真實地反映政府財政收支活動。同時，也不符合國際政府收入管理的慣例，不能提供客觀的政府收支信息。為此，2007年我國政府正式全面實施政府收支分類改革，將“非稅收入”科目納入預(yù)算管理，徹底改變原預(yù)算管理的缺陷，從而真實全面地提供政府經(jīng)濟活動。其科目下具體包括：政府性基金收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、專項收入、彩票資金收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入、其他收入。

(二)非稅收入的預(yù)算管理方式

目前，我國政府非稅收入納入預(yù)算管理方式主要分為三類，分別為一般預(yù)算收入、專項收入、基金收入。一般預(yù)算是指政府日?；顒拥念A(yù)算收支，分為預(yù)算收入和預(yù)算支出兩部分。預(yù)算收入將全部繳入國家金庫存儲，支出則由國家財政劃撥使用。預(yù)算收支情況需向本級人民代表大會報批，并對收支結(jié)果向社會公布。非稅收入中實行一般預(yù)算管理的科目類別主要包括行政事業(yè)性收費、罰沒收入、國有資源有償使用收入等。專項收入名義上也屬于一般預(yù)算管理的一部分，但其處理方式比較特殊。專項收入的支出與收入是相掛鉤的，不能用于其他一般性的預(yù)算支出活動。專項收入主要包括：排污費收入、水資源費用收入、內(nèi)河航道養(yǎng)護費收入、公路運輸管理費收入、水路運輸管理費收入、教育費附加收入、礦產(chǎn)資源補償費收入、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費及價款收入等，這類專項收入的用途范圍，必須嚴(yán)格按照規(guī)定用于專項支出活動?；痤A(yù)算收入需全額上繳給國庫，先收后支，專款專用。各級政府的基金預(yù)算收支需單獨編制報表審計，基金預(yù)算要求自我平衡。

二、非稅收入預(yù)算管理中存在的問題

自我國將非稅收入納入預(yù)算管理，完善公共財政預(yù)算體系，規(guī)范政府財政收支行為等工作取得成效，但由于預(yù)算管理的形式多樣，同時，政府監(jiān)督約束力度不夠，相關(guān)的法律環(huán)境還比較欠缺，沒有真正地形成綜合財政預(yù)算管理的有效機制，非稅收入的預(yù)算管理仍存在一些問題。

(一)部門預(yù)算機制不完善，尚未形成非稅收入綜合預(yù)算體系

目前，我國的部門預(yù)算管理體系還不健全，表現(xiàn)在未建立起科學(xué)規(guī)范的非稅收入綜合預(yù)算。對納入預(yù)算管理的非稅收入要求全部上繳至國庫，同時，應(yīng)部門預(yù)算管理改革的要求，部門的預(yù)算管理范圍要將單位所有的收支納入預(yù)算，編制綜合預(yù)算，但受預(yù)算管理機制等因素影響，上繳的非稅收入雖已設(shè)立專門的賬戶管理，但仍由部門使用該類資金，并且未納入部門的預(yù)算編制。盡管預(yù)算外資金已納入到部門預(yù)算，但很多預(yù)算外資金未與預(yù)算資金統(tǒng)籌安排，使部門的預(yù)算外資金仍游離在財政預(yù)算管理之外，沒有形成真實完整的綜合預(yù)算管理體系，降低了預(yù)算管理對政府非稅收入資金的監(jiān)管能力。

(二)非稅收入支出預(yù)算的收支掛鉤現(xiàn)象嚴(yán)重，降低預(yù)算管理效率

財政部門對非稅收入支出預(yù)算一直沿用傳統(tǒng)的收支掛鉤的預(yù)算方式，特別是一些自收自支的事業(yè)單位在編制預(yù)算時，對除政府性基金收入及其他專門用途的專項預(yù)算收入之外的納入預(yù)算的收入按照收支掛鉤的方式處理，變相降低預(yù)算管理成效，削弱財政部門對非稅收入支出的管控力度。另外，單位仍存在著一些認識上的誤區(qū)，沿用過去的“誰收誰用、多收多用、多罰多返”的管理方式，沒有真正做到綜合預(yù)算管理，存在“明脫暗掛”的問題。

(三)非稅收入預(yù)算的相關(guān)法規(guī)和監(jiān)督機制不健全，缺乏約束力

我國政府對非稅收入預(yù)算管理政策的制定、預(yù)算編制與執(zhí)行等，還缺少全面細致的法律法規(guī)約束，這在一定程度上削弱政府的宏觀調(diào)控能力，增加財政部門綜合預(yù)算實行的難度。財政部門預(yù)算應(yīng)該是一個綜合、完整、真實的政府財政預(yù)算，應(yīng)既包括預(yù)算內(nèi)資金，又包括預(yù)算外資金。但《預(yù)算法》中預(yù)算外資金等非稅收入沒有相應(yīng)的條款約束，造成部門預(yù)算和政府預(yù)算的口徑不一致，使得在編制綜合預(yù)算時非稅收入缺乏相關(guān)法規(guī)依據(jù)。

三、非稅收入預(yù)算管理的對策研究

(一)完善綜合預(yù)算體系，增強非稅收入統(tǒng)籌安排管理能力

要加強非稅收入的綜合預(yù)算，增強非稅收入統(tǒng)籌管理能力。改革部門內(nèi)部的預(yù)算管理職能，將綜合預(yù)算的思路在政府部門內(nèi)部推廣。各級財政部門在編制財政綜合預(yù)算時，實現(xiàn)政府稅收收入和非稅收入的統(tǒng)籌安排，合理制定預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)，進一步明確預(yù)算支出范圍和細化預(yù)算支出項目；要按照大預(yù)算收支平衡的觀念執(zhí)行預(yù)算工作，即全面落實政府的非稅收入“收支兩條線”管理，將部門的非稅收入全部核算到單位的收支預(yù)算當(dāng)中，實行統(tǒng)籌安排管理，合理編制部門的綜合預(yù)算。財政部門應(yīng)盡快研究確定非稅收入預(yù)算管理辦法，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，加大非稅收入統(tǒng)籌調(diào)配力度，通過綜合預(yù)算編制，保證政府公共財政預(yù)算支出的需要。

(二)執(zhí)行收支“脫鉤”，逐步建立非稅收入分類預(yù)算管理

財政預(yù)算部門要逐步摒棄傳統(tǒng)的“收支掛鉤”預(yù)算方式，保證非稅收入的收支嚴(yán)格分開，其預(yù)算編制符合客觀要求和規(guī)定。非稅收入的分類預(yù)算是指按照政、事分開的原則，非稅收入在依法征收的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)其按照各自用途特征進行分類預(yù)算管理。對不同用途的專項收入和政府性基金等非稅收入實行預(yù)算編制和統(tǒng)籌安排的預(yù)算方式。對用于公共支出的非稅收入要按照收支分離的方式進行，在部門的項目預(yù)算中獨立編制；政府對社會公共資源有償使用的非稅收入要進行統(tǒng)籌安排；對專項用途的非稅收入，在保證收支自衡、專門用途的條件下，依據(jù)客觀經(jīng)濟事業(yè)的建設(shè)發(fā)展需要，進行單獨的編制預(yù)算和管理控制。

(三)加強法律法規(guī)監(jiān)管力度，強化非稅收入預(yù)算約束

各級政府的財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行財政預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)，加快法規(guī)制度的建設(shè)步伐，健全非稅收入預(yù)算的監(jiān)督管理機制，使非稅收入依法管理，保證各單位部門能夠科學(xué)、準(zhǔn)確地編制非稅收入綜合預(yù)算。加大對預(yù)算管理的監(jiān)督力度，進一步規(guī)范財政預(yù)算程序和方法，確保預(yù)算結(jié)果的真實性、合理性；對非稅收入預(yù)算當(dāng)中的違規(guī)行為，給予一定的懲處以警示。財政部門要將單位所有非稅收入編入部門的收入預(yù)算，細化收支科目，全面反映其收支狀況，抵制部門預(yù)算少報、漏報、虛報等違規(guī)行為。財政部門要進一步完善預(yù)算編制原則、程序、方法，增強預(yù)算編制的透明度。嚴(yán)格執(zhí)行非稅收入預(yù)算管理辦法，任何部門和單位不得在執(zhí)行中隨意調(diào)整預(yù)算。加強關(guān)于財政預(yù)算的法律法規(guī)執(zhí)行力度，強化政府非稅收入的預(yù)算約束能力。

結(jié)束語

隨著我國政府財政部門對非稅收入納入預(yù)算管理的進程不斷深入，其相關(guān)的法律法規(guī)也將陸續(xù)出臺，各級政府職能部門要加強對非稅收入預(yù)算管理的監(jiān)督和控制，完善政府財政預(yù)算管理辦法，提高非稅收入預(yù)算管理的思想認識和法規(guī)政策學(xué)習(xí)，在實際工作中不斷實踐摸索適合部門或單位的綜合預(yù)算管理體系。本文描述了我國當(dāng)前非稅收入預(yù)算管理的現(xiàn)狀，分析了我國非稅收入預(yù)算管理存在的主要問題，并提出解決預(yù)算管理問題的具體對策和建議，以促進政府非稅收入預(yù)算管理制度不斷完善，真正地發(fā)揮政府財政預(yù)算的職能。

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