主要西方國家高等教育撥款模式的比較

深圳大學(xué) 易淑君

國家政治、經(jīng)濟和文化的差異，決定了各國財政體制和高等教育撥款模式之間存在差異。本文通過對主要西方國家高等教育撥款模式的簡介，比較分析它們之間的異同點，為改革和完善我國高等教育經(jīng)費撥款機制提供借鑒。

一、以美國為代表的多樣化競爭模式

在美國，教育管理權(quán)實質(zhì)上屬于各州，具有典型的分權(quán)制特點。

(一)美國高等教育管理體制的基本特點

美國的教育權(quán)長期以來屬于各州而非聯(lián)邦政府，各州的高等教育管理部門與州政府的一體化程度不盡相同，私立高校在高等教育機構(gòu)中占有不小比重，故高校管理的分權(quán)和多元化特征十分典型。

在分權(quán)體制下，州政府對高校并非實行全面控制，而是讓高校主要面對市場，直接參與生源市場、科技市場、勞動力市場的競爭。

各高校以校外人士為主的董事會掌握學(xué)校的最終權(quán)利，避免了學(xué)校的發(fā)展脫離社會發(fā)展的需求。

(二)聯(lián)邦政府對高等教育的撥款

聯(lián)邦政府對高等教育的撥款主要是學(xué)生資助和研究資助，學(xué)生資助主要通過直接向?qū)W生發(fā)放助學(xué)金和貸款或直接撥款給學(xué)校，通過學(xué)校發(fā)放給學(xué)生獎學(xué)金、助學(xué)金方式來實現(xiàn)；另外，聯(lián)邦政府提供研究開發(fā)經(jīng)費，資助研究性大學(xué)科學(xué)研究和改革創(chuàng)新活動，大部分研究經(jīng)費的管理與使用由多個聯(lián)邦政府機構(gòu)負責(zé)。

(三)州政府對高等教育的撥款

各州政府提供本州公立大學(xué)40%至60%的經(jīng)費，州政府的撥款通過專門人員組成的委員會進行，專門委員會在高等教育界和政府之間起到“溝通”與“緩沖器”作用。各州的財政撥款模式不完全相同，體現(xiàn)多元化特點，其共同點是必須經(jīng)過立法機構(gòu)批準。

二、以德國為代表的地方政府主導(dǎo)模式

德國高等教育機構(gòu)的最主要收入來源是基本經(jīng)費，其次是額外的研究經(jīng)費和行政管理經(jīng)費。

(一)州政府負責(zé)高校的基本經(jīng)費

德國高等教育經(jīng)費主要依靠公共資金，高等教育機構(gòu)必須遵守預(yù)算法及會計法，這些法規(guī)由各州自己制定，但各州間基本相似，各州對每所大學(xué)的撥款都列在年度預(yù)算中。對高等教育經(jīng)費使用的主要規(guī)定包括：在財政年度之前做出單項的項目預(yù)算（支出類別）；不得跨項目預(yù)算使用經(jīng)費；高校根據(jù)人員編制獲得人員資金，并不得挪做他用；本年度結(jié)余的資金不得轉(zhuǎn)到下一個財政年度等等。

(二)聯(lián)邦與州政府共同負責(zé)高等學(xué)校的基本建設(shè)

德國憲法規(guī)定，聯(lián)邦與州政府共同制定高等學(xué)校的發(fā)展的整體計劃，并由州政府具體組織實施。當(dāng)高等教育發(fā)展需要擴大規(guī)模，包括購置土地、基本建設(shè)以及對現(xiàn)有設(shè)施的改造等，應(yīng)由聯(lián)邦與州政府共同負責(zé)，但一般情況下只有在所需資金達到一定數(shù)量時，聯(lián)邦政府才會有資金投入。

近年來，德國部分州政府對高等教育經(jīng)費預(yù)算撥款方式有由項目預(yù)算向“一攬子”預(yù)算發(fā)展趨勢，金額的確定上開始向公式化撥款方法轉(zhuǎn)變。德國部分州開始實行“一攬子”預(yù)算，只把人員經(jīng)費除外；部分州則允許高等教育機構(gòu)跨項目使用資金，有部分州政府在不同程度上實行了公式化撥款的辦法，部分州開始使用合同或目標協(xié)議，這被視為以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算方法近年來，各州政府趨向于在資金內(nèi)部分配方面給予大學(xué)更多的靈活性。

三、以法國為代表的中央政府主導(dǎo)模式

法國政府一直是高等教育經(jīng)費的主要投入者。1984年以前，法國教育部除科研經(jīng)費外，每年一次根據(jù)各學(xué)校的性質(zhì)、規(guī)模和招生計劃將維持性經(jīng)費分配給所屬學(xué)校。各校及其教育與科研單位制定自己的預(yù)算。法國學(xué)校的經(jīng)費絕大部分來自國家。1984年開始實行合同制度，大學(xué)通過合同得到的經(jīng)費約占國家教育撥款總數(shù)的1/3，政府按合同撥款的經(jīng)費主要用于教學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施維護和科學(xué)研究。學(xué)生的資助金不是通過大學(xué)發(fā)放，而是由政府直接撥付。

(一)國家對公立高等教育機構(gòu)基本經(jīng)費的確定方式

法國大部分公立高等教育機構(gòu)都是由政府統(tǒng)一的模式來計算并確定人員編制和經(jīng)費的。計算經(jīng)費的基礎(chǔ)是招生人數(shù)，所有專業(yè)都分成模塊，用權(quán)重的方法計算，專業(yè)的層次和類型決定權(quán)重值。經(jīng)費的分配還有四個標準：額外需要的工作人員時數(shù)、特殊的教育功能類型、校舍面積及非教輔人員的工資。學(xué)生支付的費用要從國家經(jīng)費中扣除。私立高等教育機構(gòu)如果是國家承認的，也會獲得公共經(jīng)費。經(jīng)費的數(shù)量和使用目的在高等教育機構(gòu)與國家簽訂的合同中有明確規(guī)定。

(二)高等學(xué)校的研究經(jīng)費

用于研究與發(fā)展活動的經(jīng)費主要來自3個渠道：政府、企業(yè)和國外。國家公共研究經(jīng)費是在周期性評估及對研究成果進行評估的基礎(chǔ)上分配的。

高等學(xué)校建筑物和儀器設(shè)備投資原則上也由中央和地方政府撥款解決。教育機構(gòu)可以根據(jù)自身需要對教學(xué)研究以及圖書館在內(nèi)的學(xué)校建筑和設(shè)備提出建議，高等教育機構(gòu)的投資項目由學(xué)校校董會根據(jù)高等教育的學(xué)術(shù)政策進行審查和評估，然后呈報給教育部，由教育部做最后決定。1989年以來，國家開始與地方政府教育行政部門共同分擔(dān)大學(xué)的建筑物、附加設(shè)施和設(shè)備的相關(guān)投資。

四、以英國為代表的委托獨立機構(gòu)模式

1992年教育法案頒布以來，英國高等教育撥款委員會成立，將英國的高等教育納入統(tǒng)一撥款體系。英國目前共有四個高等教育撥款機構(gòu)，分別是：英格蘭高等教育撥款委員會、威爾士高等教育撥款委員會、蘇格蘭高等教育撥款委員會、北愛爾蘭就業(yè)與學(xué)習(xí)部。撥款資金總體數(shù)目由中央政府決定，資金分配的總體原則和比例也有政府（議會）提出，但資金分配到具體學(xué)校是撥款機構(gòu)的獨立責(zé)任。撥款機構(gòu)對教學(xué)與科研撥款分別撥付。教學(xué)撥款體現(xiàn)公平性原則，科研撥款則主要根據(jù)科研水平，以競爭方式有選擇的進行撥款。英國撥款委員會撥款模式基本為：以標準費用為基礎(chǔ)的教學(xué)撥款和以水平為標準的科研撥款。教學(xué)撥款的原則與方法是：按照培養(yǎng)學(xué)生的基礎(chǔ)成本和大學(xué)生的規(guī)模，并參考原撥款基數(shù)確定；以水平為標準的科研撥款的基本原則是：根據(jù)科研的質(zhì)量和水平有選擇的對科研進行撥款。

五、以日本為代表的雙重結(jié)構(gòu)模式

日本不同于其他發(fā)達國家，在過去很長一段時期，提供教育服務(wù)的主體是民間部門，國家以補貼形式扶持私學(xué)的發(fā)展。近年來，日本高等教育財政結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化特征，即出現(xiàn)：以國家財政性投入為主體的國立學(xué)校特別會計制度、以國家財政性補助為輔的私立學(xué)校振興補助制度、以及通過地方自制體向公立高等院校支付補助金的制度。該制度顯示了日本高等教育財政主與輔的雙重作用，表明政府對不同設(shè)置主體充當(dāng)不同的角色。

公立高等院校的經(jīng)費應(yīng)由地方政府負責(zé)，國家通過地方自治體會計制度向公立高校支付一定的補助金，但金額較少。私立院校的收入主要來源于學(xué)生繳納的學(xué)雜費，政府補助金在私立院校財政收入中僅起輔助性作用。

很長一段時期來，日本高等教育財政分配有兩種方式：一種稱為統(tǒng)一分配方式，也稱為定量分配，主要根據(jù)師生比配置一定的教育經(jīng)費，旨在保障教育研究活動的正常、穩(wěn)定進行；一種稱為傾斜分配方式，根據(jù)其他標準，通過業(yè)績評估進行差額配置。強調(diào)經(jīng)費使用的效率性。近年來，日本高等教育財政制度改革的突出特征之一表現(xiàn)為充分引入市場機制，通過競爭達到公平、有效配置。

六、國際視眼下高等教育撥款機制幾大典型模式的異同點分析

(一)共同特性

通過世界范圍內(nèi)主要高等教育撥款機制典型模式的簡單比照，不難發(fā)現(xiàn)它們之間具有以下共同特性：

(1)兼顧公平與效率的原則。各國的國情和財政體制多種多樣，但處理高等教育撥款模式時都圍繞著教育公平與效率的基本原則，尋求兩者的最佳平衡點。

(2)區(qū)分一般經(jīng)費與專項經(jīng)費。一般撥款主要與學(xué)校招生規(guī)模、學(xué)科特點等指標關(guān)系較大；專項撥款主要通過競爭方式，以達到經(jīng)費使用的最高效益。

(3)設(shè)立“緩沖器”機構(gòu)。許多國家在大學(xué)與政府之間設(shè)立一個緩沖組織來處理一般性和專項撥款的決策，既有利于維護高校的自由，國家又能施加影響。

(4)國家在積極實施影響的同時注重維護大學(xué)自主辦學(xué)。

(5)強調(diào)公開競爭和績效評估的理念。

(6)直接撥款與間接撥款并用。

(7)中央加地方兩級撥款模式，該模式的形成對于原來高等教育辦學(xué)中央集權(quán)型的國家來說是分權(quán)趨勢的加強，對于原來以地方辦學(xué)為主的國家來說是中央政府高等教育辦學(xué)職能的加強。

(8)法律手段的保證。制定專項法律，明確政府和高校之間的權(quán)限，維護高校獨立自主，有利于撥款的規(guī)范操作。

(二)差異

除上述共同特性之外，幾大模式之間也具有明顯差異，表現(xiàn)在：

(1)撥款機構(gòu)獨立性差異。主要分兩種情況，一種是撥款機構(gòu)為獨立設(shè)置，受政府領(lǐng)導(dǎo)的半官方中介組織，如英國；另一種是高等教育撥款由附屬于政府有關(guān)機構(gòu)的各種緩沖器組織進行，主要起咨詢作用，包括法國、德國、美國和日本等。

(2)撥款的程序差異。撥款有協(xié)商撥款（高校與政府協(xié)商）、程序撥款（公式撥款）和評估與撥款結(jié)合（以評估為基礎(chǔ)撥款）三種情況，有些國家可能幾種撥款程序共用。

(3)經(jīng)費使用自主程度的差異。經(jīng)費到位后，有的可以統(tǒng)籌使用，有的必須?？顚Ｓ?。

(4)高等教育管理權(quán)限的主導(dǎo)地位差異。高等教育辦學(xué)、管理和撥款可分為中央主導(dǎo)、地方主導(dǎo)和雙重主導(dǎo)。

通過比較分析各國政府對高等教育撥款模式的主要特點，有利于我們在研究適應(yīng)我國高等教育事業(yè)發(fā)展的政府經(jīng)費撥款機制的過程中揚長避短，更科學(xué)、更公平、更合理促進中國高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。