自然災(zāi)害救治與我國(guó)地方政府治理方式的變革

李慧勇 李冰心

摘 要：作為突發(fā)公共事件之一的自然災(zāi)害，給人類帶來(lái)了巨大的痛苦和災(zāi)難。作為危機(jī)事件的當(dāng)然管理主體，地方政府是實(shí)現(xiàn)災(zāi)害救治重任的最直接的擔(dān)當(dāng)者。我國(guó)是一個(gè)多災(zāi)多難的國(guó)家，自然災(zāi)害的頻頻爆發(fā)，對(duì)地方政府治理方式提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)積極采取應(yīng)對(duì)策略，變革政府治理方式，以更好地應(yīng)對(duì)災(zāi)害。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害；災(zāi)害救治；政府治理；治理方式

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2011）07-0013-04

自然災(zāi)害是由不可抗力因素引起的、自然變異超過(guò)一定程度、給人類生產(chǎn)和生活造成損失和危害的現(xiàn)象或事件。作為國(guó)家突發(fā)公共事件之首的自然災(zāi)害，給人類帶來(lái)了巨大的痛苦和災(zāi)難。我國(guó)自古就是一個(gè)多災(zāi)多難的國(guó)家，災(zāi)害種類之多堪稱“世界之最”，眾多的自然災(zāi)害給我國(guó)帶來(lái)了巨大的災(zāi)難與損失。2009年，全國(guó)各類自然災(zāi)害共造成約4.8億人（次）受災(zāi)，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到2523.7億元。2010年又是一個(gè)多事之秋，南方在春播季節(jié)遭遇大面積的旱災(zāi)，5月后又面臨洪澇之災(zāi)；北方大部分省市則是持續(xù)高溫，旱情嚴(yán)重。災(zāi)害給人民的生產(chǎn)、生活造成了極大的破壞，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、危及社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

人類要生存下去并獲得發(fā)展，就必須對(duì)災(zāi)害造成的沖擊和破壞作出反應(yīng)（包括救災(zāi)、抗災(zāi)、賑災(zāi)等）。在災(zāi)害面前，各級(jí)政府責(zé)無(wú)旁貸成為災(zāi)害治理的核心力量。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過(guò)程中，地方政府的應(yīng)急能力和管理水平成為評(píng)價(jià)其工作和進(jìn)步程度的一個(gè)重要標(biāo)志，也是政府獲得政治合法性的重要依據(jù)。

一、救災(zāi)主導(dǎo)——災(zāi)害應(yīng)對(duì)中我國(guó)地方政府責(zé)任定位

政府作為公權(quán)的代表，必須在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中起主導(dǎo)作用。這一規(guī)定不是來(lái)自災(zāi)害本身，而是由政府的性質(zhì)、職能及其權(quán)威和能力決定的，同時(shí)也是現(xiàn)代政府塑造政治合法性基礎(chǔ)的客觀需要。

國(guó)家是一種“特殊的公共權(quán)力”，這是馬克思主義對(duì)于國(guó)家本質(zhì)的基本規(guī)定。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力本身也是對(duì)公共權(quán)力的一種繼承。國(guó)家在執(zhí)行統(tǒng)治任務(wù)的同時(shí)，也擔(dān)負(fù)著調(diào)整人與自然和人與社會(huì)關(guān)系的責(zé)任，以便于其更有力地實(shí)行統(tǒng)治。盡管西方學(xué)者和馬克思主義經(jīng)典作家在國(guó)家起源問(wèn)題上存在較大的分歧，但都把加強(qiáng)社會(huì)管理、保持社會(huì)有序發(fā)展視為國(guó)家的本質(zhì)屬性?！熬S護(hù)秩序……，看來(lái)已幾乎成為政治組織和政治活動(dòng)的普遍目標(biāo)，它無(wú)疑是政治體系和政治活動(dòng)所提供的主要價(jià)值之一?！盵1]作為國(guó)家意志的體現(xiàn)者和執(zhí)行者，各級(jí)政府理所當(dāng)然要維護(hù)和貫徹國(guó)家的這一屬性。為社會(huì)提供公共安全服務(wù)，是國(guó)家的重要職責(zé)，同樣是現(xiàn)代政府所必須承擔(dān)的一項(xiàng)基本職能。從這個(gè)意義上講，維護(hù)公共安全，使人們盡可能地免受自然力的侵害，是各級(jí)政府履行社會(huì)管理職能的重要內(nèi)容。而政府主導(dǎo)應(yīng)對(duì)災(zāi)害實(shí)質(zhì)上也是政府調(diào)整社會(huì)關(guān)系、有效治理社會(huì)的過(guò)程。

在災(zāi)害面前，只有各級(jí)政府有能力提供主要的公共資源、享有制度安排和制度實(shí)施的合法權(quán)力。作為一種公共危機(jī)，自然災(zāi)害往往會(huì)給整個(gè)社會(huì)或部分地區(qū)帶來(lái)巨大的損失，嚴(yán)重?fù)p害公共利益。面對(duì)突如其來(lái)的災(zāi)難，原子型的個(gè)人力量或者小團(tuán)體顯得微不足道，很難與來(lái)勢(shì)迅猛的災(zāi)難相抗衡。相比較而言，各級(jí)政府擁有憲法和法律賦予的合法強(qiáng)制權(quán)力，掌握著大量的物質(zhì)資源，配有組織化程度較高的組織體系，具備較強(qiáng)的指揮組織能力。這種保持社會(huì)發(fā)展有序狀態(tài)的約束性力量，就是政府代表國(guó)家所掌握的特殊的公共權(quán)力。毫無(wú)疑問(wèn)，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)和治理過(guò)程中，起主導(dǎo)作用的只能是政府。作為突發(fā)危機(jī)事件的當(dāng)然管理主體，地方政府更是實(shí)現(xiàn)這一重任的最直接的擔(dān)當(dāng)者。

政府在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，也是其塑造政治合法性基礎(chǔ)的客觀需要。政治合法性是政治系統(tǒng)在實(shí)施政治統(tǒng)治和政治管理中不可或缺的政治資源，反映了社會(huì)對(duì)政治權(quán)力的接納和制約，它是“人們內(nèi)心的一種態(tài)度，這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的”。[2]從政治系統(tǒng)的角度來(lái)看，政府需要不斷培育開(kāi)發(fā)合法性的基礎(chǔ)或資源，以獲取和增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)它的認(rèn)可、信任和支持。在頻發(fā)的自然災(zāi)害等公共危機(jī)面前，政府勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，與社會(huì)公眾共度難關(guān)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)應(yīng)對(duì)災(zāi)害，有效維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，這不僅是公眾擺脫災(zāi)難、減少損失的需要，也是政府能夠存續(xù)、國(guó)家政治統(tǒng)治能夠有序進(jìn)行下去的重要條件。

從我國(guó)來(lái)看，新中國(guó)成立后，全心全意為人民服務(wù)始終是我國(guó)各級(jí)政府行政的根本理念，黨的十七大又將“建設(shè)服務(wù)型政府”確定為行政管理體制改革的重要目標(biāo)?！盀槿嗣穹?wù)的政府”和“服務(wù)型政府”是兩個(gè)角度的問(wèn)題，分別體現(xiàn)著政府的性質(zhì)和職能。二者在21世紀(jì)的結(jié)合，將使我國(guó)政府在總體上逐步成為一個(gè)以公共服務(wù)為主要職能的政府，即服務(wù)型政府。服務(wù)型政府的基本職能是滿足公共需求、提供公共產(chǎn)品、維護(hù)公共秩序、保障公共安全、為公民生活提供高質(zhì)量的服務(wù)。這就要求政府在加強(qiáng)和改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序。由此，在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中不斷提升政府管理水平，更好地發(fā)揮其職責(zé)與作用，及時(shí)有效地處理突發(fā)公共危機(jī)事件，是我國(guó)各級(jí)政府管理社會(huì)的一項(xiàng)重要職能，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義。

二、救災(zāi)壓力——自然災(zāi)害對(duì)我國(guó)地方政府治理方式的挑戰(zhàn)

根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中的分類，公共危機(jī)主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四大類。其中，自然災(zāi)害發(fā)生的原動(dòng)力來(lái)自于自然界，它主要是由超出人類控制范圍的自然力（有時(shí)有人為因素的加入）造成的災(zāi)害，與其他三類公共危機(jī)事件相比，自然災(zāi)害具有種類繁多、不可抗性、爆發(fā)頻繁、危害劇烈等特點(diǎn)?？梢哉f(shuō)，自古至今，自然災(zāi)害無(wú)時(shí)不發(fā)生、無(wú)處不發(fā)生，人類既不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，也不能完全控制這種“天災(zāi)”的發(fā)生和肆虐。與其他突發(fā)事件相比，自然災(zāi)害在物質(zhì)、精神等方面對(duì)人類造成了極大的破壞，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要瓶頸，也對(duì)地方政府的治理方式提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，從動(dòng)因上來(lái)講，自然災(zāi)害本身并不構(gòu)成推動(dòng)地方政府變革的根本原因。也就是說(shuō)，災(zāi)害是引發(fā)地方政府治理方式變革的誘發(fā)因素，但不是促使這一變革實(shí)現(xiàn)的推動(dòng)因素。在自然災(zāi)害面前政府面臨的壓力主要來(lái)自社會(huì)對(duì)政府作為的期待和政府不能有效應(yīng)對(duì)的矛盾：一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主政治的進(jìn)步，公眾的價(jià)值觀念發(fā)生了很大的變化，人的自身安全、健康、尊嚴(yán)、權(quán)利等問(wèn)題越來(lái)越受到重視。當(dāng)生命財(cái)產(chǎn)遭遇侵害、生活環(huán)境動(dòng)蕩不安時(shí)，公眾把抗擊災(zāi)害、恢復(fù)重建的希望主要寄予政府，并且隨著社會(huì)的日益民主和透明，對(duì)政府作為的期待和對(duì)政府治理能力的期望值也不斷提高。政府不僅要能夠盡力保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，消除或削弱災(zāi)害損失，緩減災(zāi)民的心理壓力，使災(zāi)后社會(huì)各系統(tǒng)盡快恢復(fù)正常狀態(tài)，而且還要能夠使公眾的參與權(quán)和知情權(quán)得到保障，使他們活得更有尊嚴(yán)。另一方面，與社會(huì)對(duì)政府職責(zé)和效能日益高漲的規(guī)定和要求相對(duì)應(yīng)的，卻是地方政府不能有效地應(yīng)對(duì)和管理。突發(fā)性災(zāi)害事件發(fā)生后，即會(huì)通過(guò)信息技術(shù)和通訊手段等迅速傳播開(kāi)來(lái)，在較短的時(shí)間內(nèi)聚集人們大量的注意力。同時(shí)，由于自然災(zāi)害都發(fā)生于地方，作為事件發(fā)生后的第一反應(yīng)者，地方政府的行為也會(huì)迅速地暴露在聚光燈下：政府是否對(duì)災(zāi)害事件迅速做出反應(yīng)、是否及時(shí)發(fā)布災(zāi)害信息、能否迅速組織力量實(shí)施救助和展開(kāi)災(zāi)后重建、能否合理解決災(zāi)害暴露出的隱形問(wèn)題，能否有效化解災(zāi)害引發(fā)的社會(huì)矛盾等等，都為人們所關(guān)注。如果地方政府對(duì)于災(zāi)害事件處理得當(dāng)，決策及時(shí)有效，不僅能迅速化解危機(jī)，而且能在公眾面前樹(shù)立良好的權(quán)威，建立良好的信任關(guān)系，贏得公眾的支持。反之，如果地方政府不能有效地應(yīng)對(duì)和管理，在盡可能短的時(shí)間內(nèi)減少災(zāi)害損失，恢復(fù)社會(huì)秩序，而是令公眾直接感受到政府效能的低下，那么政府的責(zé)任心和治理能力就會(huì)大打折扣，這必然會(huì)對(duì)政府的政治合法性和權(quán)威形象帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

從我國(guó)來(lái)看，新中國(guó)成立后，各級(jí)政府對(duì)抗災(zāi)救災(zāi)工作都十分重視，投入大量的人力物力財(cái)力進(jìn)行救治，并在救災(zāi)實(shí)踐中積累了行之有效的政府應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，救災(zāi)理念更加人性化，組織機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制不斷健全，救災(zāi)物資裝備系統(tǒng)不斷完善。但是，在看到成績(jī)的同時(shí)，我們還必須認(rèn)識(shí)到其治理方式還不能很好地適應(yīng)自然災(zāi)害發(fā)展的實(shí)際，具體來(lái)看：

1.政府多頭管理導(dǎo)致的協(xié)調(diào)不暢。與其他突發(fā)性事件相比，自然災(zāi)害具有突發(fā)性、綜合性、跨行政區(qū)域等特點(diǎn)：災(zāi)害瞬間爆發(fā)，人類社會(huì)不可能完全預(yù)先準(zhǔn)備和避免；由于復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境，一災(zāi)爆發(fā)，往往引發(fā)一系列次生災(zāi)害形成多災(zāi)并發(fā)的災(zāi)害群；自然災(zāi)害是生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的自然過(guò)程，有其發(fā)生的區(qū)域和范圍，并不限于某一行政區(qū)域，有時(shí)甚至還會(huì)跨越國(guó)界。自然災(zāi)害的這些特點(diǎn)對(duì)各級(jí)政府救災(zāi)工作提出了挑戰(zhàn)，要求不同系統(tǒng)、不同部門、不同地區(qū)之間加強(qiáng)配合，增強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的協(xié)調(diào)性。目前，我國(guó)地方政府應(yīng)急管理體制存在的主要問(wèn)題是“部門分割，條塊分治，整合不夠，信息不暢，責(zé)任不明，主體單一”，[3]無(wú)法有效解決上下級(jí)之間特別是各職能部門之間的矛盾沖突。應(yīng)急管理“重心偏上”，災(zāi)害應(yīng)對(duì)中基層政府過(guò)分依賴上級(jí)政府，導(dǎo)致上級(jí)政府部門疲于奔命，而下級(jí)政府卻顯得“無(wú)所事事”。另外，屬地為主原則、多部門管理、管理職責(zé)不甚清晰的情況，也在一定程度上增加了不同行政區(qū)域、不同部門之間相互協(xié)調(diào)相互合作的難度，甚至出現(xiàn)了相互扯皮、相互推諉的現(xiàn)象，大大降低了災(zāi)害應(yīng)對(duì)的效率。

2.政府的“單邊行動(dòng)”和社會(huì)組織及個(gè)人主動(dòng)參與不夠。按照傳統(tǒng)觀念，人們往往把關(guān)注的重點(diǎn)放在政府身上，認(rèn)為提供公共服務(wù)是政府的義務(wù)，救災(zāi)是政府的事情；就政府方面而言，包辦代替和包攬一切的習(xí)慣依然存在，而對(duì)發(fā)揮社會(huì)組織等方面的作用考慮得不夠。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，災(zāi)害發(fā)生后，主要是由紅十字會(huì)擔(dān)當(dāng)主要救助角色，同時(shí)注重發(fā)揮其他民間組織在救災(zāi)中的重要作用。而在我國(guó)，一旦災(zāi)情爆發(fā)，沖鋒在前的往往是各級(jí)政府和軍隊(duì)。這固然有其行動(dòng)迅速、指揮統(tǒng)一、組織得力的一面，但當(dāng)災(zāi)害已成為一種常態(tài)化的頻發(fā)時(shí)，繼續(xù)以“單邊行動(dòng)”的方式來(lái)應(yīng)對(duì)災(zāi)害，既不合時(shí)宜，也顯得力不從心?，F(xiàn)代社會(huì)事務(wù)日益繁忙，政府無(wú)論如何都是精力有限、財(cái)力有限，不可能承擔(dān)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的所有責(zé)任，也承擔(dān)不起。災(zāi)害治理不僅僅是各級(jí)政府的計(jì)劃和行動(dòng)，同時(shí)它也是一項(xiàng)社會(huì)性活動(dòng)。與其他公共危機(jī)事件相比，救災(zāi)抗災(zāi)活動(dòng)的公益性特征更明顯一些，也更加適合社會(huì)組織和個(gè)人的支持和積極參與，而在這方面的政策支持和監(jiān)督機(jī)制還較為匱乏。

3.信息披露和公開(kāi)制度不夠健全?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)信息社會(huì)，信息的傳播速度、渠道、范圍已今非昔比。先進(jìn)的通訊手段尤其是互聯(lián)網(wǎng)的普及，大大便利了信息的傳播，某個(gè)地區(qū)一旦發(fā)生災(zāi)害，轉(zhuǎn)瞬之間便會(huì)傳遍大江南北。當(dāng)然，其中的信息魚目混雜，真假難辨。相比較而言，國(guó)家話語(yǔ)、政府話語(yǔ)在公眾心目中享有較高的權(quán)威性，絕大多數(shù)人更愿意按照政府發(fā)布的信息和解讀來(lái)對(duì)災(zāi)害作出判斷。然而，“內(nèi)外有別”的傳統(tǒng)思維使得災(zāi)害事件發(fā)生后，一些地方政府對(duì)于信息發(fā)布總是持消極態(tài)度，認(rèn)為救災(zāi)是政府的事情，沒(méi)有必要對(duì)外通報(bào)，或者擔(dān)心引起社會(huì)不穩(wěn)定，而采取捂蓋、遮掩的方式來(lái)控制信息的大范圍傳播。面對(duì)政府在信息披露方面的消極作為，公眾就會(huì)創(chuàng)造自己的話語(yǔ)空間，并建立自己的信任體系。信息的不確定性反而成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素，同時(shí)也會(huì)使地方政府陷入被動(dòng)，這對(duì)政府的形象、合法性和治理能力構(gòu)成重大威脅，也大大降低了災(zāi)害應(yīng)對(duì)的效率。

4. 部分地方政府官員和工作人員災(zāi)害應(yīng)對(duì)的責(zé)任心不強(qiáng)、觀念陳舊。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中，各級(jí)政府官員和工作人員往往起著舉足輕重的作用，他們的決策力、執(zhí)行力在很大程度上決定著救災(zāi)效果的好壞。絕大多數(shù)政府官員和工作人員本著為人民服務(wù)的宗旨，以人民公仆的心態(tài)投入到抗災(zāi)救災(zāi)的工作中去。但不可否認(rèn)，也有部分地方政府官員和工作人員由于“官本位”觀念作祟，延續(xù)著政治思考和處置的習(xí)慣，以為所有公共突發(fā)事件均屬于政治問(wèn)題，帶著所謂“為民做主”的有色眼鏡救災(zāi)工作和災(zāi)民，而對(duì)人民的生命價(jià)值和公民基本權(quán)利不夠尊重，這就使得救災(zāi)工作缺乏人性化，使得救災(zāi)效果大打折扣。

三、改革創(chuàng)新——災(zāi)害救治中我國(guó)地方政府治理方式變革的策略

戴維·伊斯頓說(shuō)：“我們可以把政治生活看作一個(gè)行為系統(tǒng)，它處于一個(gè)環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對(duì)這種環(huán)境產(chǎn)生反作用。”[4]自然災(zāi)害可以視為是影響政府行為方式的重要環(huán)境變量，這里主要表現(xiàn)為災(zāi)害應(yīng)對(duì)中暴露出的地方政府治理能力的不足，從而促使政府在政策措施、管理體制等方面做出調(diào)整和改變，這一過(guò)程也就是地方政府治理方式變革的過(guò)程。政府治理方式就是政府治理的手段或方法，也就是政府“怎樣做”的問(wèn)題。

作為一種政治行為，政府治理與政府管理具有一定的共通性，二者都是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，都需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的都是為了維護(hù)正常的社會(huì)秩序。但是，管理的主體是政府，客體是全體社會(huì)成員，管理過(guò)程是一個(gè)自上而下、對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)行單一向度的管理；而治理的主體既可以是政府，也可以是非政府組織，甚至可以是公民個(gè)人，治理客體是社會(huì)公共事務(wù)，治理過(guò)程是一個(gè)上下互動(dòng)、協(xié)調(diào)合作的管理過(guò)程。

前已述及，自然災(zāi)害來(lái)勢(shì)兇猛，破壞性極強(qiáng)，波及面很廣，轉(zhuǎn)瞬間給社會(huì)造成強(qiáng)大的沖擊。因此，盡管政府在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用是其義不容辭的義務(wù)，但當(dāng)災(zāi)害已成為一種頻發(fā)狀態(tài)時(shí)，僅靠各級(jí)政府的“單一救災(zāi)”顯然不可能，也不現(xiàn)實(shí)。相比較而言，救災(zāi)的公益性特征更為突出一些。治理理論提倡政府與社會(huì)力量之間合作共治，形成一種共同協(xié)商解決問(wèn)題的決策和執(zhí)行機(jī)制。政府與社會(huì)互動(dòng)合作不僅有助于更好地應(yīng)對(duì)災(zāi)害、化解危機(jī)，還能較好地保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時(shí)可以在政府與社會(huì)之間建立良好的關(guān)系，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)。

自然災(zāi)害同其他任何事物一樣，具有雙重性，它既給人類社會(huì)帶來(lái)了難以名狀的災(zāi)難和矛盾，也在客觀上為政府治理方式的變革提供了機(jī)遇和契機(jī)。正如恩格斯所說(shuō)的：“沒(méi)有哪一次巨大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進(jìn)步為補(bǔ)償?shù)?。”[5]從我國(guó)來(lái)看，針對(duì)災(zāi)害應(yīng)對(duì)中存在的問(wèn)題，推動(dòng)地方政府治理方式的變革，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面著手：

1.完善政府組織機(jī)制，增強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的協(xié)調(diào)性。治理理論既重視政府與社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)合作，更強(qiáng)調(diào)內(nèi)部組織之間的協(xié)調(diào)性。無(wú)論治理的主體有多少，政府始終在其中起主導(dǎo)作用，政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)性是確保政府治理有效運(yùn)行的重要前提。由前所述，我國(guó)政府在災(zāi)害治理中還存在著政府多頭管理、協(xié)調(diào)不暢，不能適應(yīng)救災(zāi)應(yīng)急的需要等問(wèn)題。追根溯源，官僚體制是造成內(nèi)部協(xié)調(diào)性和外部適應(yīng)性困難的主要根源。在突發(fā)性災(zāi)難面前，必須做到快速反應(yīng)、果斷決策、協(xié)調(diào)作戰(zhàn)。官僚體制顯然很難適應(yīng)這種需求，需要建立新的組織來(lái)承擔(dān)，有學(xué)者將這種用來(lái)完成“緊迫任務(wù)”的組織稱之為“任務(wù)型組織”。[6]當(dāng)然任務(wù)型組織不是也不可能替代官僚制常規(guī)組織，它所做的主要工作是災(zāi)害發(fā)生后的救災(zāi)工作。許多學(xué)者提出建立專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)配合，對(duì)此筆者不能茍同。提出建立專門應(yīng)急職能部門確實(shí)找到了舊有官僚體制協(xié)調(diào)性不夠的癥結(jié)所在，但是，各種災(zāi)害類型繁多，災(zāi)情各異，具有很強(qiáng)的不可預(yù)測(cè)性，而指望某一個(gè)綜合性的部門來(lái)主導(dǎo)救災(zāi)顯然不現(xiàn)實(shí)。況且，建立這樣的職能部門也只是增加了一個(gè)官僚制組織，它必然和已有的相關(guān)部門發(fā)生職能交叉、工作重復(fù)的問(wèn)題，而且其內(nèi)部組織之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題又會(huì)成為新的問(wèn)題。因此，我們認(rèn)為建立任務(wù)型組織可以更好地適應(yīng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的需要：平時(shí)，由省級(jí)政府牽頭，設(shè)立議事性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)研究減災(zāi)工作的方針、規(guī)劃、政策等，協(xié)調(diào)開(kāi)展重大減災(zāi)活動(dòng)；災(zāi)害發(fā)生后，組建相關(guān)的救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部，根據(jù)災(zāi)情大小，由不同層級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場(chǎng)，通過(guò)其權(quán)威和權(quán)力協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各方資源。我國(guó)政府在這些方面已經(jīng)取得了很大的成效，我們應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步創(chuàng)設(shè)出適合國(guó)情又簡(jiǎn)潔高效的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制。

2.構(gòu)建政府與社會(huì)“多元主體”、“雙向互動(dòng)”的合作機(jī)制。根據(jù)治理理論，公民參與是治理的題中應(yīng)有之義，“中國(guó)政府治理的真諦和本質(zhì)就是要讓全社會(huì)的公民包括各種公民組織來(lái)依法參與對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理，即政府與公民進(jìn)行良好的合作。這是現(xiàn)代政府治理的最突出特點(diǎn)之一?！盵7]而當(dāng)前的情況仍然是政府獨(dú)大，其他各方的參與度還不夠深入和成熟。必須從根本上轉(zhuǎn)變救災(zāi)工作只是各級(jí)政府的事情的傳統(tǒng)觀念，真正認(rèn)識(shí)到災(zāi)害應(yīng)對(duì)是一個(gè)政府與社會(huì)“多元主體”、“雙向互動(dòng)”的過(guò)程，從而形成政府管理與社會(huì)自治有效銜接和良性互動(dòng)的多元主體合作機(jī)制。其中，政府是主導(dǎo)，主要以“重要的參與者”、議程設(shè)定者和促成公共問(wèn)題解決方案的中間人的身份發(fā)揮作用。[8]同時(shí)進(jìn)行廣泛的社會(huì)動(dòng)員，促使各種社會(huì)組織尤其是專門從事救災(zāi)活動(dòng)的組織，如紅十字會(huì)、各種基金會(huì)、工作協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等發(fā)揮政治參與的積極作用，地方政府要加大政策支持力度，為社會(huì)組織提供更多的活動(dòng)空間，同時(shí)也要加強(qiáng)監(jiān)管，以提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)的效率，增強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的實(shí)際效果。

3.及時(shí)準(zhǔn)確地公開(kāi)災(zāi)害信息，提升政府輿論引導(dǎo)水平。治理是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，信息溝通和共享是協(xié)調(diào)合作的重要前提。災(zāi)害發(fā)生后，作為最早親臨現(xiàn)場(chǎng)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，地方政府應(yīng)將災(zāi)情依法、及時(shí)、權(quán)威地向公眾公開(kāi)，并形成動(dòng)態(tài)的信息發(fā)布鏈，這可以使災(zāi)民對(duì)災(zāi)情了然于胸，有利于克服災(zāi)民恐慌心理、穩(wěn)定公眾情緒。向社會(huì)公開(kāi)災(zāi)情的嚴(yán)重程度及救災(zāi)的重點(diǎn)，不僅有助于政府科學(xué)施救，也會(huì)促使社會(huì)組織及公眾迅速地、有針對(duì)性地參與到災(zāi)害救助中來(lái)。而且，及時(shí)公開(kāi)災(zāi)情及救災(zāi)進(jìn)展情況，傳遞的是政府與人民“在一起”的信號(hào)，體現(xiàn)的是政府對(duì)社會(huì)的責(zé)任，展示的是“陽(yáng)光政府”的形象，從而增強(qiáng)地方政府與社會(huì)的互信，形成救災(zāi)合力。要做到及時(shí)準(zhǔn)確公開(kāi)信息，各級(jí)政府要建立統(tǒng)一的災(zāi)情信息庫(kù)，構(gòu)建完善的信息監(jiān)測(cè)和處理系統(tǒng)；要制定規(guī)范化的信息發(fā)布制度，確保信息的時(shí)效性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性；不僅要將災(zāi)情的真實(shí)情況公布于眾，還要對(duì)信息作出科學(xué)的解讀，對(duì)公眾進(jìn)行相應(yīng)的社會(huì)心理引導(dǎo)。

4.推進(jìn)問(wèn)責(zé)制，增強(qiáng)各級(jí)政府工作人員的服務(wù)意識(shí)。無(wú)論政府治理的硬件建設(shè)如何完善，其最終效果還與政府官員責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、大局意識(shí)等緊密相關(guān)?！皢?wèn)責(zé)”強(qiáng)調(diào)官員權(quán)責(zé)對(duì)等。構(gòu)建服務(wù)型政府是政府職能的重大轉(zhuǎn)變，決不能單純地理解為轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、改善服務(wù)態(tài)度等。但不可否認(rèn)的是，樹(shù)立為人民服務(wù)的理念始終是建設(shè)服務(wù)型政府的前提和基礎(chǔ)。災(zāi)區(qū)人民雖然遭遇到了自然災(zāi)害的侵襲，可能變得一無(wú)所有而需要救助，但其人格是平等的，仍然享有基本的人權(quán)。各級(jí)政府機(jī)關(guān)工作人員要始終牢記我們的政府是人民的政府，要始終保持人民公仆的本色，以人為本，全心全意為人民服務(wù)，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

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