中國(guó)城管調(diào)查

文/余志暉

中國(guó)城管調(diào)查

文/余志暉

在現(xiàn)代中國(guó)，隨著改革開(kāi)放的不斷深入和建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，城市的建設(shè)事業(yè)迅猛發(fā)展，從而給城市的建設(shè)管理帶來(lái)了許多新的問(wèn)題。亂搭亂蓋建筑物，亂挖亂占城市道路、園林綠地，妨礙交通、影響城市綠化；亂貼亂畫(huà)、亂堆亂倒、亂吐亂扔、亂擺攤設(shè)點(diǎn)，嚴(yán)重影響城市容貌；各種毀壞、破壞公用設(shè)施，破壞城市規(guī)劃的現(xiàn)象屢有發(fā)生。這些問(wèn)題如果不及時(shí)解決，勢(shì)必嚴(yán)重影響城市公用設(shè)施功能的正常發(fā)揮，從而制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

為了盡快扭轉(zhuǎn)落后面貌，給市民提供一個(gè)清潔優(yōu)美的城市環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展，保證國(guó)家和地方城建法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實(shí)施，許多地方的城市政府陸續(xù)組建了城建監(jiān)察隊(duì)伍。尤其是建設(shè)部第372號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城建管理監(jiān)察工作的通知》下發(fā)之后，城建監(jiān)察隊(duì)伍更是如雨后春筍，在全國(guó)縣城以上的城市普遍組建。至今，城建監(jiān)察隊(duì)伍已遍及全國(guó)大、中、小型城市，而且還在不斷發(fā)展壯大。

“城管”，全稱(chēng)“城市管理綜合執(zhí)法”部門(mén)，也就是城建監(jiān)察隊(duì)伍的簡(jiǎn)稱(chēng)。城管成立于1997年，最初承擔(dān)著工商行政、城市規(guī)劃、園林綠化、交通管理和市容環(huán)境衛(wèi)生的全部或部分職能。自2002年以來(lái)，城管執(zhí)法的職責(zé)不斷增加，目前已擴(kuò)充到了13個(gè)方面292個(gè)案由。這其中包括施工工地、城市節(jié)水、城市河湖，以及旅游、停車(chē)、市政等諸多方面的管理，涉及公眾生活的各個(gè)方面。

但與此同時(shí)，城市管理綜合執(zhí)法所引發(fā)的社會(huì)矛盾沖突也備受關(guān)注。一方面，對(duì)于城管執(zhí)法手段的簡(jiǎn)單粗暴，市民（特別是被管理對(duì)象）一直非議不斷；另一方面，以2006年北京城管工作人員李志強(qiáng)在執(zhí)法工作中被無(wú)照經(jīng)營(yíng)者殺害為極端表現(xiàn)，頻繁發(fā)生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和擔(dān)憂不斷加劇。當(dāng)各級(jí)政府、城管部門(mén)及其執(zhí)法人員所付出的甚至包括生命在內(nèi)的昂貴代價(jià)與市民的抱怨形成強(qiáng)烈的對(duì)比時(shí)，我們需要把焦點(diǎn)聚焦于“城管”中。

一、城管執(zhí)法的作用。

自從城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度全面推行以來(lái)，在我國(guó)城市管理方面發(fā)揮了突出的作用，其地位也日益顯示出其重要性。有效地解決了我國(guó)城市管理方面存在的多頭執(zhí)法，職權(quán)交叉,行政執(zhí)法隊(duì)伍膨脹及執(zhí)法擾民等問(wèn)題，使頗具諷刺意義的“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”現(xiàn)象得到有效緩解。同時(shí)，由于精簡(jiǎn)了執(zhí)法隊(duì)伍，不但在執(zhí)法效率及水平上未減，且有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，并且減少了我國(guó)財(cái)政的支出，克服了機(jī)構(gòu)臃腫，最主要的是在改善城市管理方面取得了顯著成效。具體歸納如下：

1.能夠有效地解決城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法，重復(fù)處罰，執(zhí)法擾民等問(wèn)題，進(jìn)一步提高了行政執(zhí)法水平；

2.相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是對(duì)行政管理權(quán)，審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)，處罰權(quán)適當(dāng)分離的積極探索，能夠?yàn)楦母铿F(xiàn)行行政管理模式積累經(jīng)驗(yàn)；

3.行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，能夠?yàn)楹侠砼渲谜块T(mén)的職能，精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)探索新路子。

在推行城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)的過(guò)程中，各地都取得了較好的成績(jī)，城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)被認(rèn)為“已經(jīng)成為我國(guó)建立新的法律運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中的重要里程碑”、“新時(shí)期我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的必然選擇”。但是，在執(zhí)行過(guò)程中，也遇到了一些問(wèn)題，主要集中在城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)涉及到的理論問(wèn)題及實(shí)際操作問(wèn)題。

二、城管執(zhí)法存在的主要問(wèn)題。

近年來(lái)，城管人員暴力執(zhí)法時(shí)有發(fā)生，并逐漸上升。以2009年為例，當(dāng)年3月16日，廣州城管持鐵棍暴打餐飲人員；4月25日，南京城管?chē)鷼忻裰缕浯蟊闶Ы?、骨折?月26日，幼兒園在門(mén)口開(kāi)晚會(huì)，渭南城管闖進(jìn)幼兒園晚會(huì)現(xiàn)場(chǎng)打傷5名老師；7月4日，河南鄭州城管粗暴執(zhí)法，開(kāi)車(chē)碾斷瓜農(nóng)腿；7月27日，上海城管?chē)鷼獢傌湥?月14日，福建泉州市城管辦副主任揮拳擊面打斷六旬老太鼻梁，陜西銅村村民進(jìn)城賣(mài)桃被城管打成顱腦損傷；8月17日，廈門(mén)城管毆打商販……

究竟是誰(shuí)賦予城管人員打人的權(quán)利？為什么城管人員執(zhí)法必定伴隨暴力沖突？這就涉及到以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.執(zhí)法的法律問(wèn)題。按照國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)［2002］17號(hào)文件要求，目前在城管范圍比較規(guī)范又集中行使的行政處罰權(quán)主要涉及4個(gè)部門(mén)（系統(tǒng)）：建設(shè)行政主管部門(mén)（包括市政、園林、公用、規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生等）的全部行政處罰權(quán)；工商行政管理部門(mén)對(duì)無(wú)照商販的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)社會(huì)生活噪聲污染和建筑施工污染的行政處罰權(quán)；公安部門(mén)對(duì)侵占道路行為的行政處罰權(quán)。共涉及幾十部法律、法規(guī)、規(guī)章，幾百款罰則，其中，既有全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)章，也有省級(jí)人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件。在具體執(zhí)法工作中，還要顧及地方人大、政府、部門(mén)的一些規(guī)定。且有些法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒(méi)有處罰條款，給執(zhí)法工作帶來(lái)難度?！缎姓S可法》實(shí)施以后，行政許可與行政處罰之間的矛盾與沖突使行政執(zhí)法無(wú)所適從；

2.執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)問(wèn)題。這里并不是說(shuō)城管人員自身素質(zhì)差，而是說(shuō)“相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)”給執(zhí)法主體提出了絕大多數(shù)人所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的素質(zhì)要求——只有當(dāng)執(zhí)法人員對(duì)其工作所涉及的工商、環(huán)境、園林、衛(wèi)生、規(guī)劃等多個(gè)領(lǐng)域的行政管理相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和法律知識(shí)都非常精通時(shí)，他作出的處罰才比較專(zhuān)業(yè)、比較容易為相對(duì)方所接受。必須清楚，處罰權(quán)是行政權(quán)中最嚴(yán)厲、對(duì)相對(duì)方影響最大、最容易引發(fā)社會(huì)矛盾的一項(xiàng)權(quán)力，因此它需要最謹(jǐn)慎的行使。而城管執(zhí)法所特有的跨多個(gè)領(lǐng)域行使處罰權(quán)，卻使得必要的謹(jǐn)慎都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

3.執(zhí)法人員人身保障問(wèn)題。城管執(zhí)法的場(chǎng)合是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對(duì)的管理對(duì)象主要是困難群體和弱勢(shì)群體，在新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，這類(lèi)執(zhí)法的難度可想而知。執(zhí)法中碰到“要錢(qián)沒(méi)有，要命有一條”的情況往往使執(zhí)法人員陷入尷尬的境地。社會(huì)矛盾的突出，謀生的需要，往往使一些人根本不顧法律、法規(guī)的尊嚴(yán)，違法違章現(xiàn)象大量存在，管理與被管理者經(jīng)常達(dá)到你不給我設(shè)攤，我無(wú)法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屢有發(fā)生，執(zhí)法人員的人身安全保障受到極大的威脅。據(jù)報(bào)載，廣州城管幾乎“天天被打”，各城市都存在這方面情況，只是程度不同罷了。因此，加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的人身保障已是一項(xiàng)亟待解決的突出問(wèn)題。

4.執(zhí)法環(huán)境問(wèn)題。這里說(shuō)的環(huán)境，主要是執(zhí)法環(huán)境、輿論氛圍、群眾的城管意識(shí)等。城管執(zhí)法是一個(gè)敏感的話題，新舊體制轉(zhuǎn)軌期間引發(fā)的社會(huì)矛盾最容易體現(xiàn)在城管執(zhí)法的過(guò)程中。市容環(huán)境差，批評(píng)城管執(zhí)法不到位，而一旦加強(qiáng)了管理，導(dǎo)致矛盾沖突，又責(zé)怪城管野蠻執(zhí)法。從心理學(xué)的角度看，從眾心理、同情弱者的心理使大部分群眾不站在管理者的立場(chǎng)上。無(wú)論是市民評(píng)城管，還是年終考核，城管執(zhí)法不倒數(shù)幾位已是不易。同時(shí)在不斷發(fā)生的暴力抗法中也可窺見(jiàn)城管執(zhí)法環(huán)境的惡劣。這里面既有執(zhí)法隊(duì)伍自身建設(shè)、隊(duì)伍素質(zhì)上原因，也有整個(gè)社會(huì)大環(huán)境的影響。城管執(zhí)法特定的管理對(duì)象注定了城管執(zhí)法的矛盾性、沖突性和逆反性，因此營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境也是執(zhí)法保障的基本面。

三、城管出現(xiàn)的問(wèn)題已經(jīng)引起百姓的公憤，表現(xiàn)在三方面。

其一，我國(guó)各地城管從1998年成立到現(xiàn)在，本來(lái)就不怎么合法。據(jù)《南方周末》披露，城管自稱(chēng)是政府的“私生子”，從來(lái)就沒(méi)有政府財(cái)政撥款，只靠街頭罰款來(lái)生存，這不是典型的非法“三亂”組織嗎！更重要一點(diǎn)是，城管既不是軍隊(duì)，也不是警察，可10多年來(lái)他們從徒手打砸搶暴力執(zhí)法，到最近的武裝到牙齒、心狠手毒打死人的兇殘執(zhí)法，使黨紀(jì)國(guó)法，徒具虛文；人權(quán)觀念，儼然天上，實(shí)在為法制社會(huì)所難容；

其二，城管暴力執(zhí)法危害民生。1998年各地城管成立的主要目的，就是清理整頓各種街頭攤販，不給攤販經(jīng)濟(jì)以合法身份，不納入秩序化管理。致使10多年來(lái)城管和攤販的巷戰(zhàn)幾乎天天發(fā)生，矛盾也越來(lái)越尖銳，最后發(fā)展到雙方暴力升級(jí)流血、死傷。固然城市美化市容整潔很重要，但不能忘了處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的數(shù)千萬(wàn)下崗工人、失地農(nóng)民和失業(yè)學(xué)生。如果失去了馬路，他們的基本生活怎么辦？希望在何方？數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的攤販民生無(wú)依，那城市市容再漂亮又有存在的必要嗎？那樣在漂亮的外表之下只能是暗流涌動(dòng)，這樣社會(huì)安全基礎(chǔ)肯定是不穩(wěn)定的；

其三，城管執(zhí)法客觀上扼殺草根經(jīng)濟(jì)。只要我們認(rèn)真想一想，就會(huì)明白，從某種程度上講，城管人員對(duì)攤販的“圍追堵截”，是忘了我們今天的繁榮和富裕是從當(dāng)年自由和草根創(chuàng)業(yè)中來(lái)的。而自由的草根創(chuàng)業(yè)精神才是經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)發(fā)展與和諧的源泉，才是企業(yè)家精神和企業(yè)家成長(zhǎng)的搖籃。只要認(rèn)真看一看，今天有無(wú)數(shù)的成功企業(yè)家就是從當(dāng)年幾十、幾百元的街頭攤販做起的。而現(xiàn)在城管對(duì)街頭攤販的“圍剿”，這是在斷百姓的根。

因此，解決城管問(wèn)題，須從以下幾方面入手：

1.明確城管法律授權(quán)，加強(qiáng)立法的人性化；

2.提高執(zhí)法部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)法人員素質(zhì)；

3.限制城管職責(zé)，建立完善監(jiān)察制度；

4.構(gòu)建應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的相應(yīng)機(jī)制。

城管部門(mén)的存在既有其必要性，也有需改善的地方。城市管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，管理對(duì)象涉及社會(huì)的各個(gè)層面，城管部門(mén)應(yīng)該建立何種機(jī)制，采取何種方式，使用哪種手段，來(lái)解決城市管理中的現(xiàn)實(shí)難題，必需堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持以民為本，堅(jiān)持執(zhí)法為民，努力加強(qiáng)執(zhí)法管理能力建設(shè)，講究執(zhí)法辦案藝術(shù)，一切從城市管理的實(shí)際出發(fā)，具體問(wèn)題具體分析，具體問(wèn)題具體對(duì)待，自覺(jué)地把和諧社會(huì)的理念統(tǒng)一于城市管理執(zhí)法實(shí)踐，才能實(shí)現(xiàn)城市管理與人們百姓的雙贏。

（作者單位：廣州大學(xué)公共管理學(xué)院）