村級選舉后的治理困境與對策

譚青山

（俄亥俄克里夫蘭州立大學(xué) 政治系，美國）

村級選舉后的治理困境與對策

譚青山

（俄亥俄克里夫蘭州立大學(xué) 政治系，美國）

村級選舉在中國已經(jīng)實施了二十余年，其制度化建設(shè)已經(jīng)取得了很大的進步。然而，人們普遍認為村級選舉對村級治理所起的作用甚微。盡管村級選舉和國家政策的重點開始轉(zhuǎn)向強調(diào)“村級民主決策、管理和監(jiān)督”，但當選的村委會并沒有完全發(fā)揮出有效的村民自治潛力，選舉出來的村委會并沒有在村級事務(wù)上進行有效的治理。導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理薄弱之因有制度上的缺陷，國家對村民自治定位的宏觀影響以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的微觀掌控。這些因素一直阻礙著村民自治制度化的實施和村莊治理績效提升。村民自治在維持社會穩(wěn)定以及為數(shù)億農(nóng)民提供公共產(chǎn)品方面具有重要的作用，不能被忽略，更不能失敗。必須實施新的村民自治模式，整合和區(qū)別傳統(tǒng)村組織的職能，解決村級治理制度化建設(shè)這一關(guān)鍵問題。

村級選舉；村級治理；村民自治；治理模式

每三年一次的村級選舉使村民的民主權(quán)利意識有所提高，選舉規(guī)則也不斷規(guī)范。但人們普遍認為村級選舉對村級治理所起的作用甚微，多數(shù)人感到選舉制度所取得的成果尚未轉(zhuǎn)化為對村級事務(wù)的積極治理。為什么村級選舉沒有帶來有效的村級治理？本文試圖考察導(dǎo)致村級治理不力的因素——紊亂的村級治理結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的干預(yù)以及村級的雙重領(lǐng)導(dǎo)——來尋找這一問題的答案。盡管中國農(nóng)村近些年發(fā)生了許多變化，但村級治理仍然是農(nóng)村政治和社會穩(wěn)定至關(guān)重要的基層政治形式。本文提出一個新型的治理模式，將主要的村級行為體綜合考慮在內(nèi)，以確保通過村級選舉形成中國農(nóng)村有效的村級治理。

一、村級治理現(xiàn)狀

村民自治被認為是1980年代后期以來中國農(nóng)村的一個重要的政治進步①。村級自治起初是為了填補人民公社解散之后的政治真空而在基層形成的村民自發(fā)行動②，目的是解決村級治理問題。村民自治實際上是國家權(quán)力在農(nóng)村基層收退而產(chǎn)生的農(nóng)村社會基層的一片自治空間，從民主選舉開始，然后加入民主管理、民主決策和民主監(jiān)督等內(nèi)容，通過國家民政部加以實施和推進③。

應(yīng)該說，村民自治在整個國家政治發(fā)展和制度建設(shè)中，開始并沒有提高到一個戰(zhàn)略高度來看待，也沒有整合到國家制度建設(shè)中。村民組織法試行十幾年，村民自治制度化建設(shè)停留在建立和實施村民選舉的規(guī)則和程序上④。至今沒有從1998年的組織法里衍生出村民自治法和選舉法。村民自治一直遇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的反對，中央決策層面也猶豫不決，沒有將其提高到國家制度建設(shè)的高度來對待和實行。因而，這些年來的村民自治實踐和制度建設(shè)，并沒有質(zhì)的飛躍。村民自治的實際操作留給了地方政府，而地方政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）并不認為村民自治的實施和發(fā)展是其工作的主要任務(wù)，更不認為會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員帶來多大政績。恰恰相反，更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員認為村民自治嚴重削弱了政府的權(quán)力，使他們的工作難以開展。這也是為什么大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治的實踐當中起了阻礙或者消極作用的原因。

學(xué)者和實踐者基本贊同村級選舉是村民自治的重要組成部分，并隨著每三年的定期選舉也取得了很大的進步，但他們在村級選舉對村級治理的意義和影響問題上存在不同的看法⑤。從歷史的角度來看，村民可以在總體自由、公平的情況下進行民主選舉，有能力選舉出他們的領(lǐng)導(dǎo)人⑥。村級選舉為村民參與和提高選舉關(guān)聯(lián)性提供了一個民主平臺⑦。從選舉規(guī)則和程序上來看，盡管一些至關(guān)重要的制度建設(shè)仍然急需完成，但村級選舉制度在這些年中總體上得到了加強⑧。

村級選舉是否改善了村級治理呢？這里的村級治理指給鄉(xiāng)村生活帶來積極變化的村級決策、執(zhí)行及管理。盡管村級選舉制度建設(shè)和選舉操作上取得了很大的進步，但學(xué)者們并不認同村級選舉對村級治理具有多大的實際效果⑨。許多研究表明，村級選舉與農(nóng)村政治發(fā)展的各種變化息息相關(guān)。比如，村級選舉與村級自治的制度建設(shè)尤其是村民代表大會的建立緊密相連⑩。村級選舉也有利于形成基于法治、理性、透明、符合國際通行準則的選舉制度（11）。對某省研究的數(shù)據(jù)顯示，村民們對其自治制度的評價基本是積極的（12）。村級選舉涉及幾億村民的政治參與，也從總體上提高了參與者民主權(quán)利的政治意識。學(xué)者注意到，村級選舉使大量的村民具有參與村級選舉進程的欲望（13），提高了村民的政治功效感（14），為村民履行公民責(zé)任（15）以及公民社會的形成開辟了道路（16）。選舉活動中將手中選票投給某一候選人，從而大量的村民成為戰(zhàn)略上的“理性選民”（17）。村民選舉也對其他基層組織的選舉產(chǎn)生了積極的影響。例如，在村級選舉之后出現(xiàn)的村黨支書的“兩票”選舉制（18）。

當涉及村級選舉對村級治理的實際意義時，研究得出了喜憂參半的發(fā)現(xiàn)（19）。最近的一項研究表明，村級選舉使村委會責(zé)任更加明晰，提高了村級預(yù)算中公共開支的比例（20）。類似的發(fā)現(xiàn)也表明村級選舉使村委會公共開支的分配得以改善（21）。其他的研究表明不同類型的選舉對村級治理也會產(chǎn)生不同的影響。例如，真正具有競爭性的選舉中，當選的村干部會在土地分配的決策中更有責(zé)任感（22）。

法律規(guī)定村委會是群眾性自治組織，這意味著村民應(yīng)該通過選舉村干部來管理本村日常事務(wù)，以此來有效地實現(xiàn)對村莊的治理。村民選舉的干部一方面應(yīng)該有能力行使其選舉所賦予的治理權(quán)力，同時也要接受選民對其行使治理權(quán)力的監(jiān)督。但研究表明村級治理依然虛弱，當選的村委會并未完全發(fā)揮出其自治的潛力或有效的行使治理權(quán)力，而是面臨著許多限制，從而影響了其能力的展開（23）。盡管有國家的立法措施和村級選舉作保障，但村民自治卻不足以應(yīng)對和解決嚴重的“三農(nóng)”問題（農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)），尤其是如何使村民脫貧致富的問題（24）。也不能保障村民利益，從而陷入自身發(fā)展空間不斷縮減的困境。中國學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為“實施村民自治的悖論”（25）。

許多研究表明，村民自治日益成為一種流于形式而無實質(zhì)內(nèi)容的形式。（26）在貧困農(nóng)村，村委會干部手中并沒有足夠的資源來為村民做事或進行村莊治理。（27）在那些擁有一定資源的村，村里的賬目要“村財鄉(xiāng)管”，（28）這使許多村委會在做事上要服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管制，從而喪失了自治意義。還有的地方，村民自治由于村委會和村黨支部之間的矛盾而陷于癱瘓。依據(jù)對山西、河北、陜西、福建、安徽、吉林六省的調(diào)查，“兩委”不能很好相處的分別占各省內(nèi)總 村 數(shù) 的 10%、12．8%、4．07%、39．8%、7%、6%（29）。在北京，一些村黨支部書記在選舉后干脆拒絕將村公章交給新當選的村委會主任（30）。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常會站在充當其“代理人”的村黨支部書記的一邊（31）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府通常通過掌握土地使用的控制權(quán)，扮演“土地交易者”角色，而村委會對村里的土地沒有自主權(quán)。從理論上來說，村土地歸全體村民集體所有，只有村委會與村民進行協(xié)商的情況下，通過村代表大會決議，才能決定如何處置村土地。現(xiàn)實情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣政府在農(nóng)村土地商品化的問題上替村民進行了決策，從而使村民喪失了村民自治中一個至關(guān)重要的資源。（32）由于沒有村委會和村民代表的有效參與，農(nóng)村土地征用近些年產(chǎn)生了一系列的社會矛盾和沖突，廣大的村民在鄉(xiāng)村城市化的變革中成了再次被剝削的對象。村民只有選舉投票權(quán)，選舉后沒有決策參與權(quán)，也沒有監(jiān)督權(quán)利，就談不上維護自己的權(quán)益。

近些年來，中央政府加大了解決“三農(nóng)”問題的力度。但這種經(jīng)濟導(dǎo)向的政策為村民自治和治理帶來了半喜半憂的結(jié)果。通過免稅、減費、農(nóng)業(yè)補貼這些旨在增加農(nóng)民收入的措施減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(dān)，重點建設(shè)公路、電力、公共設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。這類的投資直接牽涉村民和村委會的利益，在一定程度上改善了農(nóng)民的生活和農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)。但這一新農(nóng)村發(fā)展政策并沒有改觀農(nóng)村治理現(xiàn)狀。實際上村民與村委會在建設(shè)“社會主義新農(nóng)村”過程中的作用非常有限。除了配合國家修路到村，村級治理更受控于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府了。對安徽的一份調(diào)查表明，90%以上的受訪村干部證實了現(xiàn)實與國家發(fā)展目標之間存在的巨大差距（33）。農(nóng)村政策給予了縣和鄉(xiāng)政府更大的權(quán)力，因為他們才是村級項目和資金分配的主要決策者。這一新的發(fā)展使村民自治更進一步受制于鎮(zhèn)和縣政府的計劃和控制。同一份調(diào)查也表明，70%的村干部表達了對“面子工程”和資金不足的擔(dān)憂。

二、鄉(xiāng)村自治困境的因素分析

村民自治已經(jīng)實行了20多年，在村級選舉進程中，學(xué)者和實踐者們開始關(guān)注村民自治的其他方面。主要負責(zé)落實村民自治的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司已經(jīng)將工作重點轉(zhuǎn)向 “民主決策、管理和監(jiān)督”。中央政府發(fā)布了若干重要的“一號文件”來促進農(nóng)村的投資和發(fā)展，并號召大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任職。（34）盡管這種自上而下的行動使農(nóng)村的狀況和治理有所改善，但村民自治仍未克服現(xiàn)有的障礙，如制度薄弱、資源匱乏以及新農(nóng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的其他新問題。

（一）制度缺陷

村級治理薄弱的一個根本原因就是村民自治的制度構(gòu)成存在問題。1998年《村民委員會組織法》規(guī)定了村民自治制度框架建設(shè)的一些原則，但沒有詳細規(guī)定村民自治的制度化程度。該法明確提及三個村級自治機構(gòu)：村民委員會、村民大會（村民代表大會）、村黨支部。村委會是村級行政機構(gòu)，其主要職能包括管理村內(nèi)公共事務(wù)，管理經(jīng)濟發(fā)展、集體土地和財產(chǎn)以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成計劃生育、救災(zāi)等國家給予的任務(wù)等等。該法賦予了村民大會部分村級“立法職能”，村民大會可以制定或修改村民自治章程（第20條），還負責(zé)村收入分配的審批，村辦學(xué)校、公路及其他公共工程的資金籌措，監(jiān)管村商業(yè)項目，村民土地承包合同以及村土地的使用（第19條）。

在第18條中對村委會與村民大會的關(guān)系進行了明確的規(guī)定，村委會要對村民大會負責(zé)，并向村民大會直接匯報情況。村民大會每年對村委會及其成員的工作進行評議。這些原則應(yīng)該相對直接地促進了村民自治的制度化建設(shè)，該法對村黨支部的模糊規(guī)定使村民自治的制度化發(fā)展變得更加復(fù)雜。該法沒有具體規(guī)定村黨支部的職能，但恰恰將其設(shè)定為村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心。正是這一領(lǐng)導(dǎo)地位，使村民自治制度建設(shè)出現(xiàn)了各種各樣的問題。許多的實踐者努力避免那些會被認為超越了村黨支部權(quán)力的自治制度建設(shè)。在那些按照法律文字規(guī)定建立村委會和村民大會的村子里，村民自治也僅僅是名義上的而沒有執(zhí)行管理職能。很多村委會常常拖延決策時間，將最終的決策權(quán)交予村黨支部。（35）

村級選舉的制度化建設(shè)重點是建立標準的章程、規(guī)范、程序和規(guī)則，與此不同，村民自治制度建設(shè)是基礎(chǔ)性、實驗性及無規(guī)律可循的。人們做了很多加強村的嘗試，一些村子制定了章程，其中用規(guī)則和程序界定了村委會和村民大會的權(quán)力和職能。問題在于村民自治的執(zhí)行通常是村委會或村黨支部行使了過多的權(quán)力而忽視了村級治理制度的實際安排，多數(shù)的村民大會或村民代表大會并沒有發(fā)揮其決策和監(jiān)督職能，村級治理的權(quán)力仍然是集中在村黨支部書記或村委會主任這些精英手中，而非真正的自治（36）。

由于不同的地理條件、經(jīng)濟發(fā)展程度，具體操作及個人意志等因素，中國農(nóng)村呈現(xiàn)出各種不同的村級治理模式。最典型的有五種村級治理模式：第一種是村黨支書主導(dǎo)型治理，其特點是村支書說了算，村委會服從，治理可以運轉(zhuǎn)；第二種是村委會主任主導(dǎo)性治理，村主任強勢，黨支部弱勢，治理可以運轉(zhuǎn)；第三種是村支書和村主任“一肩挑”治理，村黨支部和村委會權(quán)力集中于一人，治理可以運轉(zhuǎn)；第四種是村黨支部和村委會二元化領(lǐng)導(dǎo)，村支書和村主任都強勢，互不相讓，治理不暢或癱瘓；最后一種是村支部和村委會都不作為，村支書和村主任放棄職責(zé)，放任自流，治理癱瘓或沒有治理。

這五種治理模式也有一些共同點：由精英治理，沒有制衡和監(jiān)督機制。由主要行為者決策，村民大會或代表大會只是名義上存在，沒有問責(zé)機制。這些模式下的多數(shù)決策中，村民或是被動地跟隨村干部或是直接被繞過了，村民幾乎沒有任何參與村級治理的機會。當問題極度惡化時，群眾抗議就成為惟一的解決辦法（37），精英雙重領(lǐng)導(dǎo)模式也導(dǎo)致了癱瘓和不作為。另一個極端是由一個很強硬的支部書記和一個固執(zhí)的村委會主任擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的村子通常會形成僵局使村處于癱瘓狀態(tài)。同樣糟糕的另一模式是支部書記和村委會主任都不愿去承擔(dān)義務(wù)但又不想看到對方發(fā)號施令，村民就不得不忍受一個不作為的村委會，這類治理常常出現(xiàn)在那些資源匱乏的村子里。

村民自治的制度發(fā)展也有一些亮點。人們早就認識到村民大會是一個無效的機構(gòu)，因為召集一個需要大量村民參加的會議很困難。因此，許多村子開始用村民代表大會來取代村民大會，其代表也需要通過選舉產(chǎn)生，并相應(yīng)的制定了一些規(guī)則和程序，村民代表大會作為村民自治的立法機構(gòu)更加實際和可行。另一個重要的發(fā)展是村級選舉的制度化。在農(nóng)村規(guī)范的制度規(guī)則和程序已經(jīng)得以建立，村級選舉基本上是在選舉制度的指導(dǎo)和管理下進行的，這些制度可以規(guī)范和糾正選舉中的一些問題（38）。村民自治的制度建設(shè)的重中之重就是要發(fā)展，完善村民代表大會制度，發(fā)揮其應(yīng)有的決策作用，從而真正保證村民的利益。

學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)村級選舉對村民自治的其他方面，尤其是村級治理，還沒有產(chǎn)生了一種“外溢”效應(yīng)。這主要體現(xiàn)在村民對村委會在處理村務(wù)上的能力不信任。在近期一個關(guān)于村民對上級政府的訴求的調(diào)查顯示，村級選舉對村民的訴求沒有影響，村民對村委會及鎮(zhèn)政府為農(nóng)民辦事的能力信心不足（39）。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的干預(yù)

削弱村民自治的另一個因素來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。盡管《村民委員會組織法》明確地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能給予村委會以“指導(dǎo)、支持、幫助”，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項（第4條）。反過來，村委會要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作。然而在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有遵循該法的條款或精神，在處理村級事務(wù)中只是將村委會作為其“代理人”，習(xí)慣于用行政手段來治理或干涉村務(wù)（40）。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍對村民自治持懷疑態(tài)度。一份調(diào)查顯示，60．4%的人贊成村級選舉不適合農(nóng)村社會現(xiàn)實，62%的人認為選舉為他們的工作增加了難度。44．4%認為他們轄區(qū)內(nèi)適合村民自治的村子不到50%。大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指出這些村不適合村民自治的原因有兩點：經(jīng)濟落后以及村民受教育水平低下（41）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實施《村民委員會組織法》以來，仍然沒有根本轉(zhuǎn)變對村民自治的態(tài)度，當有需要時依然將村委會視為下級“行政單位”。盡管《村民委員會組織法》規(guī)定了“指導(dǎo)”的關(guān)系，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在處理農(nóng)村事務(wù)時一直將村委會視為其“從屬機構(gòu)”。在人民公社解散之后，中央政府依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來管理廣大農(nóng)村，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)貫徹和執(zhí)行國家法律、法規(guī)和政策，落實各項國家任務(wù)以及自身的行政工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不經(jīng)過村委會或黨支部這類的中介而直接與村民接觸是不可能的。這也就是該法規(guī)定村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實國家任務(wù)的原因。有學(xué)者生動地描述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何向村干部施壓，拿走村民的家具來繳納稅款，使村民接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟作物種植計劃，其結(jié)果導(dǎo)致村民很大損失（42）。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強勢于村委會，這對村民自治提出了挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員可以利用各種辦法來控制選舉，如從影響村委會選舉提名到物色聽話的人來“陪選”。國家推行的“一肩挑”更進一步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部施加影響敞開了大門。（43）黨支部是村民自治的領(lǐng)導(dǎo)核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過吸收黨外的村委會主任進入黨的體系，利用黨這條線對村級治理進行干預(yù)。隨著更多的村委會主任成為黨支部書記，他們更多的是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不是村民負責(zé)。（44）對于那些“難控制的”不合作的村委會主任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簡單地施展一下手段就能夠使其順從。（45）

村民自治缺少財務(wù)上的獨立性使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多了一個干預(yù)的途徑。在農(nóng)村稅費改革之前，村委會財源主要依靠數(shù)額有限的“村提留”，那些有企業(yè)的村子有額外的收入。在稅費改革之后，只從事農(nóng)業(yè)的村子就沒有任何集體收入，也沒有任何資源可以使用。要啟動任何項目，村委會或者向村民募集資金，或者向鄉(xiāng)鎮(zhèn)尋求資金支持，這就使村受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制和管理。對于那些有企業(yè)或其他收入來源的村子，新的“村財鄉(xiāng)管”項目，削弱了村委會的財政動議和管理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過他們的管理權(quán)力來弱化村民自治。一個典型的例子是陜西省鄭莊鎮(zhèn)建設(shè)了一個80多間辦公室的辦公樓，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有40名工作人員。這么多的房間空余及120萬元的貸款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定使用其“賬戶管理”權(quán)，向村里施壓，令其租用空余的辦公室作為村聯(lián)絡(luò)處。例如，黨屯村的村委會主任就被迫與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂為期30年的租用合同，并被要求預(yù)先償付10萬元。黨屯村是一個規(guī)模小又貧困的村子，資源有限，強迫村民拿錢是完成這一浪費工程最快的辦法。（46）

（三）國家導(dǎo)向和宏觀發(fā)展政策

盡管國家頒布了《村民委員會組織法》，但一些學(xué)者對村民自治仍然持懷疑態(tài)度。有人認為，與其說村民自治是基于各種社會力量的需要所產(chǎn)生的制度創(chuàng)新，不如說是政府精英的“禮物”（47）。還有人認為，村民自治是任由政府擺布的：如果需要，就會有村民自治，如果不需要，那就不會有。因此，村民自治對基層民主的發(fā)展是可有可無的，或是無關(guān)緊要的（48）。

認為國家在村民自治中具有舉足輕重的作用并不是沒有道理的。國家通過了《村民委員會組織法》，實行了村級選舉，促進了“民主決策、管理和監(jiān)督”，但村民自治和選舉從開始就不是國家優(yōu)先發(fā)展的事務(wù)，因此才有了它穩(wěn)定甚至有些“隱秘”地發(fā)展。村級選舉之所以被世界所認知很大程度上得益于卡特中心的村民選舉考察報告，在那之后中央政府才開始密切關(guān)注農(nóng)村的政治發(fā)展。不少高層領(lǐng)導(dǎo)人都下到農(nóng)村去考察過村民自治情況，在了解和聽取關(guān)于村級選舉狀況的報告后，得知村委會已經(jīng)開始挑戰(zhàn)村黨支部的權(quán)威時，中央領(lǐng)導(dǎo)層感到有必要加強農(nóng)村黨組織建設(shè)。中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在2002年聯(lián)合下發(fā)的14號文件表明了國家推進村民自治的新思路（49）。通過發(fā)布這一題為“關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知”的罕見的聯(lián)合文件，重申了村級選舉的必要，但同時再次表明村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，公開支持“一肩挑”模式，號召村黨組織成員同時在村委會和黨支部內(nèi)交叉任職。黨的這一文件有效地結(jié)束了關(guān)于村民自治中誰能發(fā)號施令的爭論。

國家關(guān)于取消農(nóng)業(yè)稅和建設(shè)新農(nóng)村的政策也影響到村民自治的發(fā)展。當然，取消農(nóng)業(yè)稅，加強農(nóng)業(yè)補貼的確減輕了農(nóng)民負擔(dān)，增加了農(nóng)村收入。農(nóng)業(yè)稅曾經(jīng)是村財政的主要來源，但現(xiàn)在村委會要依靠縣財政對村委會的“轉(zhuǎn)移支付”來取得一部分治理資源，在許多不富裕的村子，這是惟一的收入來源。新農(nóng)村建設(shè)中，村委會還必須拿出錢來配套，由于手中的資源嚴重匱乏，許多村委會不是舉債度日，就是無所作為，只是名義上的存在。

村委會越來越依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村干部從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)取工資，他們的薪水取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其責(zé)任和表現(xiàn)的評定，財政上的依賴更進一步使村委會處于從屬地位（50）。此外，國家建設(shè)新農(nóng)村的政策也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制力得到了加強。國家用于改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的資金都是通過縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃撥的，公路、輸電線路、健康、衛(wèi)生項目等各類農(nóng)村發(fā)展項目以及村經(jīng)濟和資源都被納入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理范圍。在山東省蘇村鎮(zhèn)，鎮(zhèn)里以建設(shè)社會主義新農(nóng)村的名義，決定在該鎮(zhèn)的中心村建設(shè)一條64米寬，1150米長的商業(yè)街。完成這一項目必須要拆除道路兩旁140戶村民的房屋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但拆了房子，還在沒有任何補償?shù)那闆r下沒收了“宅基地”，其依據(jù)是這是集體財產(chǎn)。（51）當然，村民的宅基地歸村里而非鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有，即使是村委會也沒有對宅基地的隨意處置權(quán)。

三、一種新的村民自治模式的探討

與村級選舉制度一樣，村民自治也處在十字路口上（52）。在廣大的農(nóng)村，村級選舉并沒有產(chǎn)生有效的治理制度。上面提到的因素繼續(xù)削弱村級治理機構(gòu)的權(quán)力，最終將使村民自治被遺忘。正如一些人指出的，隨著年輕人去城里打工，村子逐漸變成了一個“空巢”，而村委會也逐漸變得沒有實際意義了（53）。但國家建設(shè)社會主義新農(nóng)村的政策也扭轉(zhuǎn)了一些村治虛化的趨勢，現(xiàn)在從事農(nóng)業(yè)也逐漸有所收益。隨著農(nóng)村道路、房屋、活動中心、學(xué)校、衛(wèi)生設(shè)施、水管建設(shè)，污水和垃圾處理事務(wù)的增多，這為村民參與和促進村民自治提供了新的機會。同時，由于土地征用和山林補償所引起的眾多糾紛，從而影響社會穩(wěn)定，所有這些新的農(nóng)村事務(wù)的治理都要求村民對民主決策、高效管理及有效的監(jiān)管進行更多的參與。

村級治理的制度化建設(shè)是民主決策、管理和監(jiān)督的關(guān)鍵，它關(guān)系到是否有適宜的治理結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則、規(guī)范和程序來保障村民對村級治理和監(jiān)督的參與。村級治理制度化需要考慮到現(xiàn)有的村組織和權(quán)力的分配。如果不能全面考慮或無視這些因素的影響，那么新的制度安排一定會遇到問題。

現(xiàn)實情況下，村級治理機構(gòu)涉及三個主要的村級組織，即村黨支部、村委會、村民大會（或村民代表大會）。盡管村民代表大會一直是村級治理的一部分，其作用在每個村子中各不相同，但大多數(shù)都沒有有效代表村民的利益，一直是村黨支部或村委會或兩者共同在行使著治理權(quán)。眾所周知，黨支部和村委會常常陷入權(quán)力斗爭，引起“兩委”不和，這已經(jīng)成為村級治理中一個主要的問題。因此，新的制度模式必須要考慮村民代表性、決策機制，行政效能、組織間的權(quán)力平衡問題。下面提出的新的村民自治模式的建議，目的是要克服影響村民自治的主要問題，如“兩委”困局、缺乏效用的村民大會以及村委會問責(zé)制。（見圖1）。

圖1 村級治理模式

這一模式就是：以村民代表大會為主導(dǎo)的治理模式：村民代表大會為決策機構(gòu)，可謂“民主決策”；村委會為執(zhí)行，管理機構(gòu)，可謂“民主管理”；村黨支部為權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)，可謂“民主監(jiān)督”。該模式將村民代表大會作為村級治理的最高機構(gòu)，它作為一個小型“立法機構(gòu)”，有權(quán)制定和修改村民自治章程、規(guī)則及其他合同，審批村委會關(guān)于村土地和資源使用、學(xué)校、村公共項目、經(jīng)濟議案和整體福利的預(yù)算和行政建議，并具有罷免權(quán)。村民代表大會的大部分職責(zé)在《村民委員會組織法》中都有規(guī)定。要使其真正發(fā)揮職能關(guān)鍵是要建立一些特別委員會，其中包括由選舉出的代表和會計組成的財政委員會。其他委員會，如公共項目委員會、紀律委員會或規(guī)劃委員會可以依據(jù)各村的需要來決定成立與否。這些專門的委員會負責(zé)審查村委會的預(yù)算、項目建議，篩選建議，就村民代表大會的決定的執(zhí)行與村委會進行溝通。

關(guān)于村民大會的成員或選舉村民代表大會的代表的規(guī)定在農(nóng)村已經(jīng)建立起來，但村民代表大會工作程序的法規(guī)還不完備也沒有形成制度。要由村民代表大會來完成新自治模式的建立和制度化，同時制定章程來規(guī)定各個村級管理機構(gòu)的職能和責(zé)任、規(guī)則和工作程序。

村委會是村民自治的行政機構(gòu)，在村莊治理中發(fā)揮管理職能。村委會的主要職能是管理本村日常事務(wù)，執(zhí)行村民代表大會做出的決定。這一模式將決策權(quán)賦予了村民代表大會，因此在沒有取得村民同意的情況下，村委會不能采取任何重大的行動。通過對村委會行政權(quán)力的界定，這一模式減低了權(quán)力斗爭的可能性，解決了誰行使什么權(quán)力的混亂。也使得村委會不能“代替”村民在涉及重大村民利益的事務(wù)上擅自做主。村委會的職能和責(zé)任應(yīng)該在村章程中通過規(guī)則和程序來限定。

這一模式的另一個主要方面涉及的是村黨支部的作用。村黨支部曾被作為村民自治的核心領(lǐng)導(dǎo)，在村級治理中具有舉足輕重的權(quán)力。然而，這也是村級治理僵硬、爭議、混亂的一個主要原因?，F(xiàn)有組織法只是定位黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心。但什么是領(lǐng)導(dǎo)核心卻沒有定義和細化。根據(jù)村民組織法，具體村務(wù)決策和管理是由村民代表大會和村委會負責(zé)的。所謂領(lǐng)導(dǎo)核心，應(yīng)該是道德、價值和思想的領(lǐng)先，黨支部應(yīng)該是站在道德制高點上帶領(lǐng)村民來對村級治理進行民主監(jiān)督，實現(xiàn)村民的民主權(quán)利。而不是插手具體治理，更不能包辦村民自治。新的模式吸收了村黨支部在村級治理中的傳統(tǒng)地位和作用，賦予其道德領(lǐng)軍作用和監(jiān)督權(quán)，這也與《村民委員會組織法》中對其領(lǐng)導(dǎo)核心的職能的規(guī)定相一致。在這一治理體系中，村黨支部擺脫了日常事務(wù)的管理，承擔(dān)起對決策機構(gòu)和行政機構(gòu)進行監(jiān)督的獨特作用。這樣，黨支部就可以重塑其先進代表的形象，成為村民利益的真正維護者，并為村民的根本利益而工作。

作為一個村級治理的監(jiān)督者，村黨支部的主要職能是雙重的：監(jiān)督行政和決策部門的工作，處理投訴，調(diào)查可能的不當行為、濫用職權(quán)和腐敗現(xiàn)象，并可以通過村民代表會議進行懲罰，罷免違法亂紀的村干部。村黨支部道德上的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用對保證村委會正常運作是很重要的。村黨支部具有調(diào)查權(quán)，以保障自治法規(guī)和條例得到有效的貫徹和落實。村黨支部可與村民代表大會密切合作來保障法規(guī)的執(zhí)行，建議村民代表大會采取嚴格的行動，包括召回那些不適合其職務(wù)的當選干部。

當前要再次強調(diào)村黨支部在村民自治中的作用，部分源于村級治理機構(gòu)麻煩纏身，道德敗壞這一現(xiàn)實，如效率低下、濫用職權(quán)，拉幫結(jié)派、黑勢力威脅、管理不善、權(quán)力腐敗等等?；鶎狱h支部應(yīng)盡快改變其傳統(tǒng)角色，與時俱進。之所以政府這幾年針對基層治理的政策并不能有效解決或減少鄉(xiāng)村治理問題，是因為村黨支部在村級治理中的定位沒有真正得以解決。基層黨組織不應(yīng)該成為村民自治的阻礙因素，而應(yīng)該成為改善農(nóng)村基層治理的重要力量。

注釋

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③Kelliher，Daniel．“The Chinese debate over village self-government．”TheChinaJournal37（1997）：63-86．O'Brien，Kevin J． “Implementing political reform in China's villages．”TheAustralianJournalofChineseAffairs32（1994）：33-59．Shi，Tianjian．“Village committee elections in China；institutionalist tactics for democracy．”WorldPolitics51．3（1999）：385-412．

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⑩Chan，Sylvia．“Villagers'representative assemblies：toward democracy or centralism？”China：AnInternational Journal1．2（2003）：179-199．Lawrence，Susan V．“Village representative assemblies：Democracy，Chinese style．”AustralianJournalofChineseAffairs32（1994）：61-68．Yuan，Dayi，et al．Nongcunjicengminzhujiansheyanjiu（Studiesonruralgrassrootsdemocraticdevelopment）．Beijing：Zhongguo shehui chubanshe，2002．

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（21）Zhang，Xiaobo，Shenggen Fan，et al．“Local governance and public goods provision in rural China．”Journal ofPublicEconomics88（2004）：2857-2871．

（22）Kennedy，John James，Scott Rozelle，et al．“Elected leaders and collective land：Farmers'evaluation of village leaders'performance in rural China．”JournalofChinesePoliticalScience9．1（2004）：1-22．

（23）O'Brien，Kevin J．，and Han Rongbin．“Path to democracy？Assessing village elections in China．”Journalof ContemporaryChina18．60（2009）：359-378．

（24）Chen，Guidi，and Tao Chun．Zhongguonongmin diaocha（SurveyofChinesePeasants）．Dang Dai（Contemporary）．Beijing：Beijing People's Literature Publishing House，2003．Wen，Tiejun．Sannongwentiyushijifansi（RuralChina'scentenaryreflection）．Hong Kong：SDX Joint，2005．

（25）Xu，Yong．Cunminzhizhidechengzhang：xingzhengfangquanyushehuifayu（Developmentofvillage－selfgovernment：administrativedecentralizationandsocialdevelopment）．An International Conference on Deliberative Democracy and Chinese Practice of Participatory and Deliberative Institutions．Hangzhou：Zhejiang University，2004．329-331．

（26）有關(guān)流于形式而無實質(zhì)內(nèi)容的自治形式上的爭論，參見He，Xuefeng．Dangqiancunminziahiyanjiugaixu（researchsurveyofcurrentvillageselfgovernment）．October 19，2000．http：／／www．gongfa．com／cunminzizhizongshu．htm．Xu，Yong．“Zhongguo minzhu zhilu：zong xingshi dao shiti（China's democratic path：from formality to substance）．”KaifangShidai（OpenTimes）11（2000）．

（27）對于那些受稅費改革而減少收入的村，尤其如此。這些村只能完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)。參見Xu，Yong．Xiangcun zhiliyuzhongguozhengzhi（VillagegovernanceandChinesepolitics）．Beijing：zhongguo shehui kexue chubanshe，2003．177-184．

（28）這一實踐的早期描述，可參見Zhao，Shukai．“xiangcunguanxi，zaikongzhizhongtuojie—shisheng ershixiangdiaocha（townshipvillagerelations—asurvey oftwentytownshipsintenprovinces）．”JournalofHuazhongNormalUniversity5（2005）．

（29）Tan，Suo．“Noncun jiceng minzhu zhengzhi jianshe xinketi（new issues of grassroots democratic political development in the countryside）．”Liaowang（OutlookWeekly）Beijing29（2002）：48-51．

（30）Tang，Jun．“Cunzhurenxuanjuhoudegongzhang zhicheng（thesealcontroversyaftertheelectionofthevillagecommitteechair）．”Jinghuashibao（BeijingTimes）Oct．9（2007）：3．

（31）Wu，Yi．Xiaozhenxuanxiao：yigexiangzhenzhengzhiyunzuodeyanyiyuchanshi（Astudyonatownship'spoliticaloperations）．Beijing：SDX Joint，2007．

（32）根據(jù)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所的一份調(diào)查問卷，村鎮(zhèn)土地糾紛以取代收費引起的爭議，成為村民抗爭的首要原因。參見，Yu，Zhengrong．“Nongmin weiquan kangzheng jizhong tudi jiufen，tudi cheng nongcun shouyao wenti（Villagers'rights protect focused on land disputes：land became the number one issue in the countryside）．”Liaowang dongfangzhoukan（OrientalOutlook），2005．

（33）Dong，Chunyu，and Manling Li．cunguanshijiede xinnongcunjianshe－laiziAnhuishengdediaochabaogao（buildingthenewsocialistcountrysidefromtheperspectiveofvillageofficials－anAnhuisurvey）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversary of the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

（34）選擇大學(xué)生到農(nóng)村任職是中國共產(chǎn)黨的一項戰(zhàn)略措施。大多數(shù)將成為村黨支部書記。參見：中共中央組織部李源潮部長給即將上任村官的大學(xué)生的一封信，http：／／cpc．people．com．cn／gb／64093／64094／7216737．html．

（35）在其它情況下，當選村委會主任辭職以示抗議。參見Cui，Shixin．“Cunguan weihe yao cizhi：dui Shandong 57ming cunweihui chengyuan jiti yao cizhi shijian de diaocha yu sikao（why did village want to cadres resign：review and reflection on the incident of the collective resignation of 57village committee members in Shandong）．”People'sDaily，Mar．21（2001）：9．

（36）Chan，Sylvia．“Villagers'representative assemblies：toward democracy or centralism？”China：AnInternational Journal1．2（2003）：179-199．Kelliher，Daniel．“The Chinese debate over village self-government．”TheChina Journal37（1997）：63-86．

（37）Hu，Rong．Noncunjicengzhengquantuihuayu nongminshangfang（involutionofruralgrassrootsgovernmentandvillagers'appeal）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversaryof the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

（38）Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．

（39）Hu，Rong．Noncunjicengzhengquantuihuayu nongminshangfang（involutionofruralgrassrootsgovernmentandvillagers'appeal）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversaryof the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

（40）Xu，Yong，and Wu Yi Eds．Xiangtuzhongguode minzhuxuanju（DemocraticelectioninruralChina）．Wuhan：Huazhong shifan daxue chubanshe，2001．

（41）Li，Shiyang．Townshipofficials'influenceonvillageelections，1-14．Beijing：EU-China Training Programme on Village Governance，2003．

（42）Wu，Yi．Xiaozhenxuanxiao：yigexiangzhenzhengzhiyunzuodeyanyiyuchanshi（Astudyonatownship'spoliticaloperations）．Beijing：SDX Joint，2007．

（43）江蘇和海南村委會主任為黨員的比率最高。

（44）中國的有些學(xué)者警告這種實踐會將村民自治退回到人民公社式的治理模式。參見Bai，Gang，and Shouxing Zhao．XuanjuyuZhili（ElectionandGoverning）．Beijing：Zhongguo shehuikexue chubanshe，2001．293．

（45）《南方周末》2003年3月20號。

（46）丁海濤、陳昌奇：《陜西一鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債蓋辦公樓 逼各行政村花10萬元租用》，新華社，西安，2006年9月15號。

（47）Zheng，Yongnian．Zhongguohuibiandeminzhu ma？（WillChinabecomemoredemocratic？）．Liang an ji ceng xuan ju yu zheng zhi she hui bian qian：Hafo da xue dong xi fang xue zhe di dui hua（cross-Strait grassroots election and sociopolitical change：West-East scholars'dialogue at Harvard）．Ed．Mingtong Chen，Yongnian bian zhu Zheng，Yunhan Zhu，et al．Taibei：Yue dan chu ban gu fen you xian gong si，1998．

（48）Mao，Dan．“Xiangcun zuzhihua he cunmin minzhu－Zhejiang shaoshanshi jianshanxia cun diaocha （village organization and democracy—a study of jianshanxia village in Shaoshan，Zhejiang）．”Zhongguoshehuikexuejikan（ChineseSocialScienceQuarterly）22（1998）：14-15．

（49）Tan，Qingshan．VillageelectionsinChina：Democratizingthecountryside．New York：Edwin Mellen，2006．

（50）Zhong，Yang，and Jie Chen．“To vote or not to vote：An analysis of peasants'participation in Chinese village elections．”ComparativePoliticalStudies35．6（2002）：865-885．

（51）秦佩華、丁志軍：《山東沂南蘇村鎮(zhèn)：強行收回農(nóng)民宅基地又高價出售》，《人民日報》2007年4月3日第9版。

（52）Tan，Qingshan．“Building democratic infrastructure：Village electoral institutions．”JournalofontemporaryChina18．60（2009）：411-420．

（53）He，Gejun．Noncun‘kongchaohua’：zizhixuanju yucunzhiminzhudetiaozhan（rural“emptynest”：a challengetovillageelectionanddemocracy）．Collection of the International Conference on Villagers'Self-Government and the Building of a New Socialist Countryside：Celebrating the 20th Anniversary of the PRC Organic Law of Village Committees，Wuhan，2007．

責(zé)任編輯王敬堯

2010-08-12

教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目“增強政府社會管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）