統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀評價和路徑選擇
——以湖北咸安區(qū)為例

陳才文 鄭 媛

（1.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079；2.中國社會科學(xué)院 財政與貿(mào)易研究所，北京100032）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀評價和路徑選擇
——以湖北咸安區(qū)為例

陳才文1鄭 媛2

（1.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079；2.中國社會科學(xué)院 財政與貿(mào)易研究所，北京100032）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會和加快推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的必然選擇，是樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)。本文分析了咸安區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，分析了城鄉(xiāng)差距形成的原因，提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的路徑選擇。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；經(jīng)濟發(fā)展；路徑選擇

咸安區(qū)國土面積1502平方公里，轄14個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦、場），138個行政村，2298個村民小組；總?cè)丝?9.78萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口35.47萬人；是一個典型的農(nóng)業(yè)大區(qū)。盡管近幾年來，咸安區(qū)采取了對外招商引資和優(yōu)先發(fā)展新型工業(yè)、著力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化的縣域經(jīng)濟發(fā)展思路，城鄉(xiāng)經(jīng)濟實現(xiàn)了平穩(wěn)較快增長，城鄉(xiāng)面貌得到了極大改善，城鄉(xiāng)居民生活水平明顯提升。但是，城鄉(xiāng)差距依然很大，給咸安縣域經(jīng)濟的發(fā)展帶來了一定的障礙。

一、咸安區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀評價

（一）城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在不足

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的基礎(chǔ)和前提。受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)體制的長期影響，咸安城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著一些不足。2000年一2009年咸安GDP分產(chǎn)業(yè)完成情況見表1①

表1 2000—2009年咸安GDP分產(chǎn)業(yè)完成情況單位：億元

續(xù)表

1.農(nóng)業(yè)在GDP中的比重持續(xù)下降。2000年，咸安區(qū)第一產(chǎn)業(yè)完成GDP5.87億元，占全區(qū)GDP的比重達(dá)到31.29，可謂是“三分天下有其一”；到2009年，第一產(chǎn)業(yè)完成GDP14.9億元，在絕對值上增加了9.03億元，但占全區(qū)GDP的比重卻下降到18.31，下降了12.98個百分點。從三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展變化情況態(tài)勢來看，農(nóng)業(yè)占GDP的比重連續(xù)十年呈下降的態(tài)勢。而且，從圖勢上看，這種趨勢將持續(xù)發(fā)展，農(nóng)業(yè)對全區(qū)GDP增長的貢獻(xiàn)將越來越小。

2.第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足。十年間，咸安二、三產(chǎn)業(yè)占全區(qū)GDP的比重分別增長了6.76、6.22個百分點，第二產(chǎn)業(yè)增長幅度明顯高于服務(wù)業(yè)。根據(jù)庫茲涅茲和錢納里的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論，服務(wù)業(yè)比重在人均GDP達(dá)到1000美元以后，會出現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢，第二產(chǎn)業(yè)的比重開始下降。目前，咸安人均GDP超過2000美元，但第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重低于第二產(chǎn)業(yè)，充分說明咸安第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，蘊涵巨大的增長潛力。

（二）城鄉(xiāng)居民收入相差甚遠(yuǎn)

城鄉(xiāng)居民收入差距在一定程度上反映了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。2000一2009年咸安區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入情況見表2

表2 城鄉(xiāng)居民人均收入比較 單位：元

1.城鄉(xiāng)居民收入差距很大。十年來，咸安農(nóng)村居民人均純收入從2000年的2090元上升到2009年的5116元，增加了1.44倍，年平均增加302.6元，增長14.48%；咸安城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2000年的5199元上升到2009年的12589元，增加了1.42倍，年平均增加739元，增長14.2%。可看出，目前咸安農(nóng)村居民的收入水平只是相當(dāng)于十年前城鎮(zhèn)居民收入水平。從這一點，可判定：咸安城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距至少在十年以上。

2.城鄉(xiāng)居民收入差距呈逐步縮小態(tài)勢。從城鄉(xiāng)居民人均收入比上看，咸安城鄉(xiāng)居民人均收入差距總體上呈現(xiàn)緩慢縮小的趨勢。2000年開始，咸安城鄉(xiāng)居民收入比節(jié)節(jié)攀升，到2003年，達(dá)到了2.88倍，高于全省平均水平（2003年湖北省城鄉(xiāng)居民人均收入差距為2.85倍）為十年來最大。隨后幾年，城鄉(xiāng)居民人均收入比雖有曲折波動，但總體呈現(xiàn)逐步縮小之勢。而且，這種態(tài)勢趨于穩(wěn)定。

（三）城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)懸殊較大

城市與農(nóng)村家庭兩者擁有的財產(chǎn)狀況也反映了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距。從城鄉(xiāng)住戶調(diào)查的人均財產(chǎn)性收入來看，城鄉(xiāng)財產(chǎn)差距相當(dāng)大。2000年—2009年城鄉(xiāng)住戶人均財產(chǎn)性收入情況見表3

表3 2000—2009年城鄉(xiāng)住戶人均財產(chǎn)性收入單位：元

1.城鎮(zhèn)居民在財產(chǎn)擁有量上占絕對優(yōu)勢。十年間，咸安城市住戶人均財產(chǎn)性收入和農(nóng)村住戶人均財產(chǎn)性收入之間的差距，最大達(dá)到42.9倍，最小也有1.71倍，這意味著咸安更多的社會財富掌握在城鎮(zhèn)居民手中。

2.城鄉(xiāng)居民人均儲蓄存款差距相當(dāng)懸殊。單純從城市住戶人均財產(chǎn)性收入中的利息收入來看，城市住戶利息收入高于農(nóng)村住戶財產(chǎn)性收入（2009年除外）。這說明，咸安城鎮(zhèn)居民擁有城鄉(xiāng)儲蓄的絕大部分份額，農(nóng)村居民的儲蓄率大大低于城市。同時，也從一個側(cè)面反映出咸安城市與農(nóng)村財產(chǎn)分配的極大不公平和城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)上的明顯差距。

（四）城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量差距十分明顯

城鄉(xiāng)居民收入水平的差距導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民消費水平的差距。居民生活水平的高低主要從物質(zhì)和精神兩個方面去衡量。由于精神方面的滿足難以用具體的指標(biāo)進(jìn)行定量反映。因此，在研究時，只選取具體的經(jīng)濟指標(biāo)進(jìn)行分析。

1.人均消費支出水平。

2000年—2009年咸安城鄉(xiāng)住戶人均消費支出情況見表4

表4 2000年—2009年咸安城鄉(xiāng)住戶人均消費支出單位：元

（1）城鄉(xiāng)住戶人均消費水平差距呈增大的趨勢。2000年，城鄉(xiāng)住戶人均消費水平的絕對數(shù)相差2945.32元；2009年，兩者之間的差距擴大到6437.52元，是2000年兩者差距的2.18倍。這說明，十年來，咸安城鄉(xiāng)居民人均消費支出水平不僅沒有縮小，反而還進(jìn)一步擴大。尤其是最近幾年，這一差距還在快速拉大，農(nóng)民的消費水平與城鎮(zhèn)居民消費水平在絕對數(shù)量上落后10年以上?！敖?jīng)濟決定消費”。城鄉(xiāng)居民消費水平的差距，也正好驗證了前文“城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距至少在十年以上”的觀點。

（2）農(nóng)村消費能力逐步增強。2009年，咸安農(nóng)村住戶人均消費水平在2000年的基礎(chǔ)上增加了2274.82元，增加1.71倍。這說明，咸安農(nóng)村消費市場的潛力被逐步激發(fā)，農(nóng)村消費能力逐步增強。在此影響下，城鄉(xiāng)消費差距由2000年的3.22下降到2009年的2.79，盡管幅度不大，但農(nóng)村消費能力逐步增強已成大勢。

2.主要耐用消費品擁有量。判斷咸安城鄉(xiāng)居民生活水平上存在的巨大差距，還要走進(jìn)居民家中，分析居民家庭主要耐用物品的擁有量，以反映其家庭的現(xiàn)代生活水平。2000年、2009年咸安城鄉(xiāng)居民家庭主要物品擁有量分別見表5、表6

表5 2000年咸安城鄉(xiāng)居民家庭主要耐用物品擁有量

2000年咸安城鄉(xiāng)居民家庭主要耐用物品的擁有量懸殊很大，空調(diào)機和熱水器等現(xiàn)代家用電器還沒有進(jìn)入農(nóng)村一般家庭；2009年農(nóng)村家庭主要耐用物品擁有量大幅度上升，空調(diào)機和熱水器、家用電腦等現(xiàn)代生活用品開始走入農(nóng)村百姓生活?？梢钥闯觯贪厕r(nóng)村居民家庭現(xiàn)代生活用品的擁有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后城市居民，城市居民的生活水平普遍高于農(nóng)村家庭。

3.城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)。恩格爾系數(shù)是指食品支出在消費總支出中所占的比例。聯(lián)合國糧農(nóng)組織根據(jù)恩格爾系數(shù)確定了一個劃分貧富的標(biāo)準(zhǔn)，即恩格爾系數(shù)在60%以上，表示生活絕對貧困；恩格爾系數(shù)在50—60%之間，表示生活處于溫飽水平；恩格爾系數(shù)在40—50%之間，表示生活達(dá)到小康水平；恩格爾系數(shù)在20—40%之間，表示生活富裕；恩格爾系數(shù)在20%以下，表示生活極富裕。2000年—2009年咸安城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)見表7

表7 2000年—2009年咸安城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)

（1）城鎮(zhèn)居民保持了較高的生活水平。2000年，咸安城鎮(zhèn)居民的生活水平已經(jīng)超過全?。?8.31%）平均水平，達(dá)到富裕水平。十年間，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)波動幅度不大，說明城鎮(zhèn)居民生活水平基本穩(wěn)定。

（2）農(nóng)村居民的生活水平持續(xù)上升。2000年，咸安農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)高達(dá)58%，雖處于溫飽水平，但離絕對貧困僅一線之隔；2009年，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)降到40.55，達(dá)到小康水平，距富裕水平僅一步之遙?？梢哉f，十年間，咸安農(nóng)村居民生活水平發(fā)生了極大變化，生活質(zhì)量明顯提升。

（3）城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)總的變動趨勢是縮小。2000年，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)兩者之間的差距高達(dá)21.89；2009年，兩者之間的差距僅3.18。十年間，城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)差距縮小了18.71。從2000年—2009年城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)差距變化圖來看，兩者的差距呈總體下降趨勢，且幅度較大。其間，2007、2008年下降的幅度最大，幾乎“探底”。這充分說明，咸安城鄉(xiāng)居民生活水平差距逐步縮小。

（五）城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)凸顯不均等

1.城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展不均衡。首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)師資素質(zhì)上的差異。受鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)條件相對較差、優(yōu)秀教師拔高使用等因素的影響，農(nóng)村中小學(xué)尤其是村級小學(xué)，留下的多是年齡較大的老教師，難以承擔(dān)新課改和素質(zhì)教育的教學(xué)任務(wù)。其次，表現(xiàn)為教學(xué)資源配置上的失衡。咸安農(nóng)村初小和教學(xué)點，一個教師一般要承擔(dān)2—3個班、2—3門課的教學(xué)任務(wù)。同時，教學(xué)資源又嚴(yán)重浪費，校舍大多處于閑置狀態(tài)，辦學(xué)規(guī)模很小，班額大多只有10多個人。在城區(qū)中小學(xué)，很多班額超過70、80人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過教育部頒布的標(biāo)準(zhǔn)。最后，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)學(xué)校硬件建設(shè)上的差距，鄉(xiāng)村學(xué)校硬件建設(shè)遠(yuǎn)不能滿足素質(zhì)教育的教學(xué)需要。

2.城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平存在較大差異。從城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)硬件建設(shè)和醫(yī)務(wù)人員配備上來看，城鄉(xiāng)居民享受的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量存在明顯的差距。從城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生保障體系來看，農(nóng)村居民實行的是新型合作醫(yī)療，其年籌資水平遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的月籌資水平。由此，決定了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度仍然是極低水平的醫(yī)療保障，與城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保障制度不可同日而語，甚至還很難談得上是真正的醫(yī)療保障制度；從居民衛(wèi)生醫(yī)療消費來看，2009年咸安城鎮(zhèn)居民年均醫(yī)療保健支出507.7元，農(nóng)村居民年均醫(yī)療保健支出328.98元，農(nóng)村居民醫(yī)療保健支出大大低于城市居民水平。

3.農(nóng)村社會保障顯失公平。目前，咸安城鎮(zhèn)“五大社會保險”的相關(guān)制度已全部出臺并付諸實施，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險已實現(xiàn)全覆蓋，住房公積金、經(jīng)濟適用房和廉租房等住房保障制度全面推開。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度至今仍處于探索階段，多數(shù)農(nóng)村居民的養(yǎng)老仍然以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式為主；農(nóng)村失業(yè)、工傷和生育保險制度至今尚未建立；農(nóng)村社會救助制度也不夠完善，救助項目較少，主要局限于最低生活保障、五保戶供養(yǎng)和災(zāi)害救助等基本生活救助，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助和法律救助等社會救助制度還不夠普遍；農(nóng)村社會福利制度殘缺不全，農(nóng)村養(yǎng)老院供養(yǎng)面小，供養(yǎng)水平低；失地農(nóng)民尤其是年齡在40歲以上的婦女、50歲以上男子，主要靠土地補償金維持生活，一旦用完了補償金，生活保障問題就會更加凸顯。

4.城鄉(xiāng)居民其他方面的差距十分明顯。由于咸安城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟發(fā)展上存在著明顯的差距，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民在就業(yè)培訓(xùn)、文化娛樂、體育活動及社會信息等方面存在明顯差距。

二、咸安城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距的根源探析

咸安城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距并不是短期形成的，而是在長期的經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，受多方面的影響，逐年累積形成的。具體來說，既有宏觀因素上的影響，也有地域性因素。

（一）宏觀因素的影響

1.歷史性因素。新中國成立以來，我國實施工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，特別是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，漸漸形成了一種向鄉(xiāng)村汲取人力、物力和財力的汲取型財政體制，這種體制一直沿襲到本世紀(jì)初。咸安城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的差距與這個大的歷史背景有極大關(guān)聯(lián)。

2.制度性因素。由于城鄉(xiāng)分割的二元制度安排，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在教育、衛(wèi)生、戶藉、社保等方面的差異，廣大農(nóng)民在諸多公共服務(wù)方面難以享受正常的國民待遇，他們不得不直接面對市場自己出錢買單來滿足這些方面的需求，為此作出了巨大犧牲。

3.政策性因素。建國初期至2001年農(nóng)村稅費改革前，國家實行的是“重城輕鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)隔離政策，在戶籍、兵役、教育、就業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)、財政補貼等一系列制度上，都存在著明顯的城鄉(xiāng)有別。在這種政策下，象咸安這樣的落后地區(qū)，在改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活條件上顯得“先天不足”，造成農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于城市經(jīng)濟社會發(fā)展。

（二）地域性因素的影響

1.產(chǎn)業(yè)性因素——農(nóng)村資源優(yōu)勢未能轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。咸安的竹木資源、旅游資源和礦產(chǎn)資源極為豐富，楠竹、桂花、苧麻等產(chǎn)量和品質(zhì)居全省乃至全國前列。同時，咸安也擁有豐富的旅游資源。然而，豐富的資源優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展停留在以資源、原材料等初級產(chǎn)品出售為依托的低水平發(fā)展水平，資源就地加工的產(chǎn)業(yè)鏈條短，深加工能力不強，并且與農(nóng)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性較弱，沒有形成完整的促進(jìn)經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)鏈，直接影響了咸安統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)程。

2.城鎮(zhèn)化因素——小城鎮(zhèn)發(fā)育緩慢，支撐和帶動能力弱。咸安區(qū)現(xiàn)有建制鎮(zhèn)9個，其特點是數(shù)量多、規(guī)模小、功能弱。全區(qū)除橫溝橋鎮(zhèn)、雙溪橋鎮(zhèn)外，其余尚未形成規(guī)模，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)帶動效應(yīng)。從建成區(qū)面積看，建制鎮(zhèn)平均建成區(qū)面積2平方公里；從總?cè)丝谝?guī)模看，9個建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均常住人口3100人，其中人口在5000人以上的只有1個鎮(zhèn)，在3000—5000人的有5個鎮(zhèn)，規(guī)模最小的建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口僅有2000人。可以看出，咸安現(xiàn)有的建制鎮(zhèn)無論是建成區(qū)面積還是鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模都比較小，這種多而小的布局不利于產(chǎn)業(yè)的形成和市場的拓展，難以形成人流、物流和信息流，其聚集輻射功能自然就弱。由于建制鎮(zhèn)自身經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱，多數(shù)建制鎮(zhèn)沒有形成特色經(jīng)濟，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，尤其是二、三產(chǎn)業(yè)十分薄弱，致使小城鎮(zhèn)有“形”無“魂”，缺乏生機和活力，制約了城鎮(zhèn)化水平的提高。

3.勞動力因素——農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不夠。近幾年來，咸安區(qū)大力推進(jìn)“山上再造”、“低丘崗改造”，大量的土地向能人大戶集中，生產(chǎn)和管理技術(shù)不斷提高，農(nóng)業(yè)邊際報酬遞減影響十分明顯，農(nóng)村勞動力相對過剩。加上，受農(nóng)村耕地漸進(jìn)性缺失、農(nóng)民工回流等因素的疊加影響，農(nóng)村勞動力過剩問題更加突出。同時，由于農(nóng)村基層培訓(xùn)轉(zhuǎn)移載體還不完善、區(qū)內(nèi)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高、小城鎮(zhèn)功能不強、農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)容納能力有限等原因，相當(dāng)多的鄉(xiāng)村從業(yè)人員的穩(wěn)定性還不強，處于“半工半休”狀態(tài)，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移未能形成促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的“現(xiàn)實生產(chǎn)力”。

三、咸安區(qū)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑選擇

從現(xiàn)實基礎(chǔ)來講，咸安區(qū)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展適逢其時。根據(jù)世界經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律，工業(yè)化中期階段是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過渡，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善的階段。2009年，我區(qū)人均GDP13609元（2001美元），農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)GDP的結(jié)構(gòu)大約為18∶82，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為35∶65，城鎮(zhèn)化水平40.6%。這四大指標(biāo)與國際經(jīng)驗反映出的工業(yè)化中期發(fā)展階段是吻合的。當(dāng)前，全省、全市正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新起點，因此，咸安區(qū)要緊緊抓住當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大好形勢，加快推進(jìn)把城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.選擇“一種模式”，有序推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程。在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，咸安必須結(jié)合自身的區(qū)域優(yōu)勢和地方特色，選擇適宜區(qū)情的發(fā)展模式。根據(jù)近幾年咸安的發(fā)展實踐，筆者認(rèn)為，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，咸安應(yīng)該秉承既有的工作思路，以“點軸開發(fā)模式”推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?？梢园丫哂袇^(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等這些特定的區(qū)域看成“點”，把鐵路、公路、邊界、流域、河岸等看成“軸線”，點與點之間通過各種交通干線聯(lián)系在一起形成經(jīng)濟軸線布局。值得一提的是，這種模式與咸安區(qū)現(xiàn)在的發(fā)展重點非常吻合。目前，咸安區(qū)把“五區(qū)二城一帶”作為區(qū)域發(fā)展的重點，符合“點軸開發(fā)模式”，應(yīng)該作為全區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的平臺和載體。

2.堅持“一張規(guī)劃”，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化。要緊緊圍繞“主城區(qū)、中心鎮(zhèn)、中心村（社區(qū)）”三個層級，統(tǒng)籌整合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點城鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)規(guī)劃及水利、交通、電力、廣電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、社會保障等公共服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃等各項規(guī)劃，搞好規(guī)劃之間的銜接配套，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全域覆蓋。在區(qū)域規(guī)劃上，將馬橋、官埠、橫溝、賀勝、雙溪定位為城市化和工業(yè)化推進(jìn)區(qū)域，將汀泗、向陽湖定位為都市農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)培育區(qū)域。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，明確各區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享、錯位發(fā)展，克服區(qū)域之間同質(zhì)發(fā)展、惡性競爭。同時，明晰發(fā)改、住建、國土、規(guī)劃等部門在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中的職能與責(zé)任，強化規(guī)劃的執(zhí)行和管理，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和實踐性。通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃這個“牛鼻子”，有效引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

3.推進(jìn)“三個集中”，著力優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局。一是工業(yè)向園區(qū)集中。引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)到咸安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和107國道沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園聚集發(fā)展。咸安經(jīng)濟開發(fā)區(qū)重點對接森工、機電、醫(yī)藥食品、電子制造、玻璃器皿等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，鞏固現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在引進(jìn)關(guān)聯(lián)企業(yè)、釋放產(chǎn)能方面下功夫，全力支持以巨寧為代表的森工產(chǎn)業(yè)集群，以華博為代表的機電制造集群，以精華為代表的苧麻紡織集群的發(fā)展；107國道沿線賀勝、橫溝、官埠等鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園要進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在化工、鑄造、電石、衛(wèi)材等產(chǎn)業(yè)上適當(dāng)分工、協(xié)作發(fā)展。二是農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。進(jìn)一步抓好重點鎮(zhèn)建設(shè)，健全城鎮(zhèn)功能，突出城鎮(zhèn)特色，吸納轉(zhuǎn)移農(nóng)民。以新農(nóng)村建設(shè)為抓手，以中心村為平臺，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)一批設(shè)施完善的新型農(nóng)村社區(qū)，促進(jìn)農(nóng)民集中居住。對主城區(qū)規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶，原則上逐步拆遷并實現(xiàn)集中安置。三是土地向規(guī)模經(jīng)營集中。鼓勵農(nóng)民以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；鼓勵以村（組）為單位，組建農(nóng)村土地股份合作社或農(nóng)民專業(yè)合作社，實行土地統(tǒng)一經(jīng)營或發(fā)包給其他公司經(jīng)營；鼓勵種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)技推廣機構(gòu)和工商企業(yè)投資創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)基地，開展“代耕代種”。

4.推進(jìn)“四個提升”，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。一是提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平。認(rèn)真做好農(nóng)田水利、通村（組）公路建設(shè)和管護(hù)、農(nóng)村能源、廣電網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)村文體設(shè)施建設(shè)等工作，讓城市現(xiàn)代氣息涌入農(nóng)村，讓農(nóng)民體驗市民生活。二是提升農(nóng)村社會事業(yè)水平。鞏固義務(wù)教育“兩免一補”政策，加快農(nóng)村中、小學(xué)布局調(diào)整和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，推動城鄉(xiāng)教師互動交流，全面提高農(nóng)村教學(xué)質(zhì)量。整合城鄉(xiāng)醫(yī)療醫(yī)技資源，完善縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。深入開展科技、文化、衛(wèi)生、法律“四下鄉(xiāng)”活動，深化群眾性精神文明創(chuàng)建工作，提升城鄉(xiāng)群眾的生活質(zhì)量。探索建立農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險制度，分年提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村低保享受標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障“一張網(wǎng)”。三是提升農(nóng)村消費水平。高標(biāo)準(zhǔn)新建或改造一批農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心集貿(mào)市場，深入推進(jìn)“萬村千鄉(xiāng)”市場工程建設(shè)。有序推進(jìn)家電、汽車、農(nóng)機具、建材等“下鄉(xiāng)”，活躍農(nóng)村消費市場。五是提升農(nóng)村居民綜合素質(zhì)。整合農(nóng)村勞動力培訓(xùn)資源，加強農(nóng)村實用人才培訓(xùn)和農(nóng)民轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民謀生和致富技能。以農(nóng)村事務(wù)為重點，有計劃地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村級主要干部進(jìn)行集中輪訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村管理服務(wù)水平。

5.實施“五項改革”，不斷增強統(tǒng)籌城鄉(xiāng)活力。一是建立財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制。區(qū)鄉(xiāng)兩級財政支農(nóng)投入增幅要高于一般預(yù)算收入增幅5個百分點；整合涉農(nóng)資金，并重點向小城鎮(zhèn)傾斜、向農(nóng)民集中居住區(qū)傾斜。加大村級公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”財政獎補力度，逐步將村級公共服務(wù)和社會管理資金納入財政預(yù)算。二是改革農(nóng)村土地管理制度。逐步放寬農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用限制，探索以土地入股興辦現(xiàn)代企業(yè)的途徑和方式，探索農(nóng)村宅基地?fù)Q住房、換就業(yè)、換社保的有效辦法。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，建立農(nóng)村用地交易市場，農(nóng)用地交易收益主要用于農(nóng)村住房改造和農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)等補貼。爭取利用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，加強農(nóng)村土地綜合規(guī)劃整治，有效解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)緊缺問題。三是改革農(nóng)村金融制度。鼓勵組建涉農(nóng)租賃公司，為“三農(nóng)”客戶提供大型農(nóng)機具和成套設(shè)備租賃服務(wù)。擴大“三農(nóng)”融資，允許農(nóng)民以房屋、果園、林木、土地承包經(jīng)營權(quán)、大型農(nóng)機具等作抵押，擴大有效擔(dān)保物范圍。探索設(shè)立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款等貸款種類，增加農(nóng)戶小額貸款投放，積極發(fā)展聯(lián)戶貸款，解決農(nóng)民信貸難題。四是改革城鄉(xiāng)戶籍制度。逐步取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口性質(zhì)劃分，以具有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統(tǒng)一登記為“居民戶口”，實行城鄉(xiāng)一元化的戶口登記制度。對于已登記為“居民戶口”且在農(nóng)村有承包土地的人員，可保留土地承包經(jīng)營權(quán)，同時依法享有和履行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)。五是改革農(nóng)村行政管理體制。改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度目標(biāo)管理考評考核辦法，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同的功能定位和發(fā)展特色，實行差異化的考核內(nèi)容和辦法，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)由傳統(tǒng)管理型向現(xiàn)代服務(wù)型轉(zhuǎn)變。推進(jìn)強鎮(zhèn)擴權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村鎮(zhèn)建設(shè)、投資項目等方面的審批權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理等方面的執(zhí)法權(quán)。合理規(guī)劃布局農(nóng)村社區(qū)，探索建立集計生服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)指導(dǎo)、農(nóng)技服務(wù)、文化娛樂、糾紛調(diào)解等于一體的社區(qū)綜合服務(wù)中心，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化進(jìn)程。

注釋

①文中數(shù)據(jù)來源于咸安區(qū)各年度統(tǒng)計年鑒，除特殊說明外，下文中相關(guān)數(shù)據(jù)均引用于此，不再作另外說明。

教育部人文社科重點基地重大招標(biāo)項目“增強政府社會管理與公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）

責(zé)任編輯 平樂