健全機(jī)制 依法管理———建立內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制問題的思考

何曉志

（安徽省池州市貴池區(qū)長(zhǎng)江河道管理局 247000）

健全機(jī)制 依法管理
———建立內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制問題的思考

何曉志

（安徽省池州市貴池區(qū)長(zhǎng)江河道管理局 247000）

建立并不斷完善內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制是近年來各級(jí)政府和部門正在研究落實(shí)的重大課題，也是實(shí)現(xiàn)河道安全、社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵之舉。在管理工作中建立健全內(nèi)河采砂監(jiān)督管理長(zhǎng)效工作機(jī)制，確保采砂不對(duì)環(huán)境、生態(tài)、防洪安全等方面構(gòu)成威脅，是采砂管理工作的重中之重。筆者在學(xué)習(xí)、借鑒先進(jìn)管理模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合管理工作實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)和體會(huì)，以點(diǎn)帶面，探討內(nèi)河采砂監(jiān)督管理長(zhǎng)效工作機(jī)制問題，期望能夠進(jìn)一步抓住規(guī)律性特點(diǎn)，突出關(guān)鍵環(huán)節(jié)，落實(shí)重點(diǎn)措施，解決重點(diǎn)問題，取得實(shí)在成效。

內(nèi)河采砂 長(zhǎng)效管理 機(jī)制 思考

1 內(nèi)河采砂現(xiàn)狀

安徽省池州市貴池區(qū)位于長(zhǎng)江中下游南岸，全區(qū)國(guó)土面積2516km2，耕地面積300km2，人口66萬，轄9個(gè)鎮(zhèn)、9個(gè)街道辦事處，是國(guó)家級(jí)生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)所在地。境內(nèi)有黃湓河、秋浦河、白洋河、九華河、青通河五大河流入長(zhǎng)江，支流縱橫交錯(cuò)、水系復(fù)雜。由于自然原因和水土流失，貴池內(nèi)河砂石淤積嚴(yán)重，這些河流也就形成了較為豐富的砂石資源。20世紀(jì)80年代以來，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基本建設(shè)對(duì)砂石建筑用料需求增加，由于成本低，收益較高，內(nèi)河出現(xiàn)以小水泥船加小型吸砂泵的機(jī)械作業(yè)方式進(jìn)行采砂活動(dòng)，采砂作業(yè)者以沿河居住的農(nóng)民和漁民為主。20世紀(jì)90年代末，隨著長(zhǎng)江禁止采砂和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，砂石需求量劇增，內(nèi)河出現(xiàn)鏈斗式采砂船、射流式采砂船和挖掘機(jī)、裝載機(jī)等中型專業(yè)采砂設(shè)備，個(gè)體戶和公司進(jìn)入內(nèi)河形成了規(guī)模開采。

筆者經(jīng)過調(diào)查，貴池2009年內(nèi)河共有采砂船只134條，其中中型鏈斗式采砂船45條。小型吸砂船主要分布在秋浦河殷匯、涓橋、墩上、梅龍段。除此以外，汛期長(zhǎng)江水位上漲后，外來吸砂船也進(jìn)入秋浦河、九華河、青通河流域吸砂，導(dǎo)致這三條河流非法采砂現(xiàn)象十分嚴(yán)重。另外，沿河砂場(chǎng)密布，砂場(chǎng)業(yè)主無論河砂來路是否合法，一概照收。還有一些砂場(chǎng)業(yè)主更是將采砂船和運(yùn)砂船實(shí)行捆綁聯(lián)合作業(yè)，形成河砂產(chǎn)、供、銷一條龍生產(chǎn)方式。

針對(duì)非法采砂所造成的危害，貴池區(qū)政府和相關(guān)部門投入了大量的人力、物力打擊非法采砂，然而一段時(shí)間后又出現(xiàn)反彈，收效甚微。

2009年以來，貴池區(qū)政府高度重視內(nèi)河砂石資源管理工作，成立了內(nèi)河砂石資源管理指揮部，設(shè)立了專門辦事機(jī)構(gòu)，制定了規(guī)范性文件，大力開展輿論宣傳，并編制內(nèi)河采砂規(guī)劃，基層也相應(yīng)成立了管理組織，依法打擊非法采砂，進(jìn)一步規(guī)范采砂行為，使內(nèi)河采砂管理工作開始走上了良性發(fā)展軌道。

2 內(nèi)河采砂管理存在的問題

一年多來，貴池內(nèi)河砂石資源管理工作取得了顯著成效，但是，存在的問題也不容忽視，在利益驅(qū)動(dòng)下，內(nèi)河非法采砂現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，管理難度大，矛盾突出，主要表現(xiàn)在以下方面。

2.1 認(rèn)識(shí)有差距

沿河鎮(zhèn)街、行政村的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)存在著畏難情緒，瞻前顧后，依賴上級(jí)管理，怕碰硬，怕得罪人，一出問題或矛盾就向上推諉，不愿承擔(dān)責(zé)任；有的工作沒有主動(dòng)性和積極性；有的村干部出于自身利益，公開保護(hù)非法采砂者；有的對(duì)河道非法采砂危害性認(rèn)識(shí)不足，一味地想著眼前的地方經(jīng)濟(jì)，追求“采砂經(jīng)濟(jì)”，對(duì)違法行為姑息遷就；一些非法采砂者還認(rèn)為“靠山吃山，靠水吃水，自家門口采砂賣砂不犯法”。

2.2 缺乏河道采砂規(guī)劃

河道采砂管理不僅是政策性很強(qiáng)的管理工作，也是技術(shù)性很強(qiáng)的管理工作。由于長(zhǎng)江禁采導(dǎo)致砂石料緊缺、砂價(jià)上漲，巨大的利潤(rùn)會(huì)誘使非法采砂。近幾年，貴池的秋浦河、九華河、青通河等河流非法采砂導(dǎo)致有的河段岸灘崩塌，群眾反映強(qiáng)烈，已經(jīng)引起政府的高度重視。制定科學(xué)合理的采砂規(guī)劃已迫在眉睫。

2.3 監(jiān)管手段不足、力度不夠

主要表現(xiàn)在以下方面：

a.一些小型采砂船只利用機(jī)動(dòng)靈活的特點(diǎn)，采用夜間、陰雨天、節(jié)假日偷采，逃避打擊的手段不斷翻新。

b.貴池河流眾多，管理戰(zhàn)線長(zhǎng)，執(zhí)法人員和設(shè)備嚴(yán)重不足，同時(shí)受河流自然條件制約，難以及時(shí)采取有效措施打擊非法采砂行為。

c.對(duì)于發(fā)現(xiàn)的非法采、運(yùn)、銷砂石行為依法處置難度大。

2.4 行政執(zhí)法效能不和諧

主要表現(xiàn)在以下方面：

a.執(zhí)法體制通而不暢，“條塊”關(guān)系難以協(xié)調(diào)和部門職能交叉重疊。

b.執(zhí)法過程操作隨意。包括事實(shí)認(rèn)定上的隨意、執(zhí)法程序上的隨意、自由裁量上的隨意、決定執(zhí)行上的隨意。

c.隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重滯后，如執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足和執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高等。

2.5 “三無”船只難以管理

貴池區(qū)內(nèi)河航行的船只基本都是無船名（號(hào)）、無船籍港、無船舶證書（船舶檢驗(yàn)及登記證書）的“三無”船只。豐水季節(jié)各類“三無”采砂船只與地方一些非法采砂者勾結(jié)，進(jìn)入內(nèi)河日夜瘋狂采砂，給監(jiān)管帶來很大的壓力。

3 無序采砂造成的影響

3.1 無序采砂對(duì)水環(huán)境和生態(tài)的影響

目前，內(nèi)河采砂有旱采和水采兩種方式。水采作業(yè)產(chǎn)生的懸浮物、船舶廢水、工作人員生活污水排放等可能對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成污染影響，不利于保護(hù)水生動(dòng)植物，特別是對(duì)魚類產(chǎn)卵更有不利影響，影響水生生物的生存環(huán)境和生活取用水。旱采作業(yè)中對(duì)卵石進(jìn)行二次破碎已成為一種新的砂石獲取方式，但機(jī)械破碎勢(shì)必會(huì)有污水排放，影響下游人畜飲用水安全。因此，在保護(hù)水生動(dòng)植物和生活飲用水安全范圍內(nèi)應(yīng)禁止采砂或采取必要的工程措施以消除不利影響。

3.2 無序采砂對(duì)防洪的影響

超范圍無序開采，會(huì)導(dǎo)致河道深槽逼岸，容易造成崩岸、滑坡等險(xiǎn)情。在重要彎道段凹岸、控制河勢(shì)的重要節(jié)點(diǎn)、汊道分流區(qū)盲目開采，容易使主流改變方向，造成河道沖刷或淤塞加劇，改變河勢(shì)。因此在各種工程及其附屬設(shè)施安全保護(hù)范圍內(nèi)和河道頂沖、險(xiǎn)工險(xiǎn)段應(yīng)禁止采砂。

3.3 無序采砂對(duì)航運(yùn)的影響

由于主河道砂質(zhì)較好，且容易開采，船只無序聚集，使通航河流船舶航行困難，容易引發(fā)水上交通事故。因此在航道中采砂應(yīng)限制機(jī)具數(shù)量，加強(qiáng)采砂作業(yè)組織和管理。

3.4 無序采砂對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的影響

在橋梁、穿河管道、過河通信線路和水利工程等設(shè)施附近采砂，對(duì)安全會(huì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅并造成經(jīng)濟(jì)損失。因此采砂作業(yè)應(yīng)留足安全保護(hù)距離并設(shè)立明顯標(biāo)志。

3.5 無序采砂對(duì)旅游的影響

在旅游景點(diǎn)附近采砂作業(yè)和砂石棄料亂堆亂放有礙景觀。因此在景區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)避免采砂。

3.6 無序采砂對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響

無序采砂，容易出現(xiàn)采砂者之間、采砂者和當(dāng)?shù)厝罕娭g的糾紛乃至流血、群體上訪以及安全等事件，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4 長(zhǎng)效管理措施

筆者認(rèn)為建立健全內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制主要有以下七個(gè)方面。

4.1 堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)是落實(shí)內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理措施的保證

有關(guān)法規(guī)都規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)河道采砂管理和監(jiān)督檢查工作這一管理主體的責(zé)任，但采砂管理涉及多個(gè)部門，實(shí)際操作中協(xié)調(diào)難度大。筆者認(rèn)為，有些地方采取的措施值得借鑒。具體是：縣（區(qū)）級(jí)以上地方政府設(shè)立內(nèi)河砂石資源管理組織機(jī)構(gòu)，縣（區(qū)）級(jí)以上地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)總責(zé)，政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)全縣（區(qū)）內(nèi)河砂石資源管理工作，下設(shè)辦公室，從水務(wù)、公安、國(guó)土等部門抽調(diào)專人集中辦公，沿河鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的組織，主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，并確定專職工作人員，具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。相關(guān)職能部門在縣（區(qū)）內(nèi)河砂石資源管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)內(nèi)河砂石資源管理。

4.2 充分運(yùn)用宣傳輿論載體，加強(qiáng)宣傳是落實(shí)內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制的重要前提

要以“中國(guó)水周”、“水法宣傳月”等為契機(jī)，以廣播、電視、報(bào)紙、標(biāo)牌標(biāo)語等為載體，大力宣傳《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》、《河道采砂管理辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章和辦法。使群眾深入了解河道采砂應(yīng)實(shí)行許可制度，無序采砂的危害以及違法采、運(yùn)、銷砂石資源要受到處罰，同時(shí)，對(duì)在采砂管理中涌現(xiàn)的先進(jìn)事跡和先進(jìn)人物進(jìn)行宣傳，對(duì)違法采砂進(jìn)行曝光，營(yíng)造出良好的社會(huì)輿論氛圍，樹立良好的社會(huì)風(fēng)氣，引導(dǎo)廣大干群知法守法。

4.3 充分發(fā)揮行政執(zhí)法效能是落實(shí)內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制的基礎(chǔ)

針對(duì)影響行政執(zhí)法效能的不和諧因素。筆者認(rèn)為，發(fā)揮行政執(zhí)法效能的對(duì)策主要如下：

a.健全執(zhí)法責(zé)任制和考核制。政府和各部門要依據(jù)法律、法規(guī)，制定和健全切實(shí)可行的行政執(zhí)法責(zé)任制，明確執(zhí)法的職責(zé)和要求，使權(quán)力與責(zé)任相一致，實(shí)行責(zé)任追究制，保證行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。并完善執(zhí)法評(píng)議考核制。用評(píng)議、考核、獎(jiǎng)勵(lì)等有效辦法激勵(lì)各執(zhí)法主體依法行政、執(zhí)法人員依法辦事。

b.提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)。包括開展執(zhí)法人員政治思想教育，使執(zhí)法人員牢固樹立科學(xué)的世界觀、人生觀和價(jià)值觀，不斷提高法制意識(shí)，增強(qiáng)依法行政觀念；建立執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，增強(qiáng)執(zhí)法人員依法行政的自覺性，提高執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量；完善行政執(zhí)法隊(duì)伍管理制度。加強(qiáng)執(zhí)法人員考核、任用、獎(jiǎng)懲等制度建設(shè)，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好人才管理機(jī)制。

c.加強(qiáng)和完善社會(huì)輿論監(jiān)督。在完善內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，充分運(yùn)用群眾舉報(bào)、檢舉、揭發(fā)、控告、建議和報(bào)刊、廣播、電視新聞?shì)浾撁浇榈扔行У耐獠勘O(jiān)督方式，把各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法活動(dòng)置于廣大人民群眾和社會(huì)的監(jiān)督之下，促進(jìn)行政執(zhí)法活動(dòng)公平、公正、合法。

4.4 疏堵結(jié)合是落實(shí)內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理措施的關(guān)鍵

長(zhǎng)江采砂自2000年開始在中下游干流實(shí)行全面禁采，對(duì)遏制采砂混亂局面、保障防洪安全、沿江重要工程設(shè)施的正常運(yùn)行起到了積極作用。但由于全線禁采，沿江地區(qū)建筑砂石料供不應(yīng)求，導(dǎo)致砂價(jià)大幅上漲或以次充好，高額的利潤(rùn)同時(shí)也誘使一部分非法采砂者鋌而走險(xiǎn)，對(duì)沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來一定程度的負(fù)面影響，也增加了采砂管理的難度。因此內(nèi)河采砂要吸取長(zhǎng)江采砂管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。內(nèi)河采砂要采取疏堵結(jié)合的方法，嚴(yán)格實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃制度。通過規(guī)劃和許可，劃定可采區(qū)讓從業(yè)者有砂可采，通過規(guī)劃和批準(zhǔn)占用堆砂場(chǎng)，讓合法開采的砂石有地方可堆，以引導(dǎo)采砂者規(guī)范開采，保障禁采區(qū)實(shí)行禁采。同時(shí)，嚴(yán)格禁采區(qū)和禁采期的公告制度，加強(qiáng)巡查機(jī)制并完善信息網(wǎng)絡(luò)體系，嚴(yán)厲打擊非法采砂活動(dòng)。

4.5 加強(qiáng)源頭管理是落實(shí)內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制的重點(diǎn)

a.要公開公正公平地實(shí)行采砂許可，可采取公開招標(biāo)、拍賣的方式進(jìn)行，同時(shí)要以收取履約保證金和現(xiàn)場(chǎng)清理保證金等形式加以保障，并明確采區(qū)范圍、船只數(shù)量、開采期限等要求，這些要求是現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的重要依據(jù)。

b.依據(jù)采區(qū)開采量確定堆砂場(chǎng)，杜絕堆砂場(chǎng)過多過大，防止通過合法的堆砂場(chǎng)地收購(gòu)非法的砂石資源。

c.海事部門加強(qiáng)對(duì)無船名（號(hào)）、無船籍港、無船舶證書（船舶檢驗(yàn)及登記證書）的“三無”船只的監(jiān)管，對(duì)“三無”船只不符合規(guī)范的、無拆解價(jià)值的“三無”船舶，就地沒收、銷毀。地方政府對(duì)專業(yè)采砂船或以漁民為主體的采砂船可經(jīng)收購(gòu)、拆除后由政府指定地點(diǎn)統(tǒng)一集中看管。同時(shí)，政府結(jié)合技能培訓(xùn)引導(dǎo)采砂者改變身份、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，重新就業(yè)。

4.6 各司其職、部門協(xié)作是落實(shí)內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制的手段

縣（區(qū)）級(jí)以上地方政府公安、交通運(yùn)輸、國(guó)土資源、旅游等行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，協(xié)助做好河道采砂監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助和配合縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門（采砂日常管理機(jī)構(gòu)）做好河道采砂管理工作。必須落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府日常巡查和協(xié)調(diào)地方矛盾的職責(zé)，必須落實(shí)水行政主管部門（采砂日常管理機(jī)構(gòu)）定期和不定期巡查職責(zé)和牽頭作用；必須落實(shí)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，水行政主管部門（采砂日常管理機(jī)構(gòu)）要及時(shí)對(duì)違法采砂行為予以取證和定性；公安部門負(fù)責(zé)保障集中整治和日常打擊的秩序，對(duì)發(fā)生的治安或刑事案件，要依法從快予以查處，從重打擊內(nèi)河采砂中發(fā)生的違法犯罪行為；工商部門要及時(shí)取締沿河無證砂場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；財(cái)稅部門要及時(shí)足額征收稅費(fèi)；采砂日常管理機(jī)構(gòu)要積極協(xié)調(diào)地方海事機(jī)構(gòu)對(duì)“三無”采砂船只進(jìn)行查處。

4.7 不斷提高管理水平和解決實(shí)際問題是內(nèi)河采砂長(zhǎng)效管理機(jī)制的目標(biāo)

a.不斷加強(qiáng)管理手段。首先要以不斷完善的法律法規(guī)作為支撐，理順體制、強(qiáng)化管理?！吨腥A人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》及2009年8月1日施行的《安徽省河道采砂管理辦法》等法規(guī)的相繼出臺(tái)，對(duì)規(guī)范河道采砂提供了堅(jiān)強(qiáng)的法律保障，改變了以往河道采砂管理體制不順、管理措施不力的狀況。其次要落實(shí)“四個(gè)專門”。即專門的機(jī)構(gòu)、專職的管理人員、專用執(zhí)法準(zhǔn)備和專項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)。同時(shí)要不斷加強(qiáng)管理能力建設(shè)。通過對(duì)內(nèi)河采砂管理職責(zé)、目標(biāo)、形勢(shì)、現(xiàn)狀和存在的突出問題的分析，不斷探索對(duì)采砂管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理人員編制、執(zhí)法基地建設(shè)、執(zhí)法準(zhǔn)備配備、管理經(jīng)費(fèi)投入等問題的優(yōu)化。

b.加強(qiáng)高新技術(shù)在采砂管理中的應(yīng)用。規(guī)范內(nèi)河砂石的開采，不僅要有法可依，還應(yīng)當(dāng)利用不斷發(fā)展和提高的科學(xué)技術(shù)，實(shí)行河道采砂管理的現(xiàn)代化。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)（GPS）、地理信息系統(tǒng)（GIS）全球移動(dòng)通訊系統(tǒng)（GSM）等技術(shù)的快速發(fā)展，對(duì)河道采砂進(jìn)行高科技管理已經(jīng)成為可能。其中，安徽省在長(zhǎng)江采砂管理中已成功運(yùn)用基于現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)上的“河道采砂監(jiān)管系統(tǒng)”和長(zhǎng)江水利委員會(huì)的“長(zhǎng)江采砂管理遠(yuǎn)程可視化實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)”建設(shè)，對(duì)減少時(shí)間、空間、氣候以及人為因素對(duì)采砂作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管過程的影響，提高管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平和監(jiān)管效率具有積極地作用。內(nèi)河采砂管理工作要在不斷學(xué)習(xí)、借鑒的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新，摸索適合內(nèi)河采砂管理的新手段和新方法。

5 結(jié)語

內(nèi)河采砂工作千頭萬緒，涉及方方面面，只有進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)，加強(qiáng)責(zé)任，解放思想，開拓創(chuàng)新，才能不斷推動(dòng)內(nèi)河采砂工作向科學(xué)、有序、可控的目標(biāo)發(fā)展前進(jìn)。