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    農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社治理機(jī)制法律分析

    2011-08-15 00:50:50儲(chǔ)成兵
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2011年23期
    關(guān)鍵詞:基層社聯(lián)合社代表大會(huì)

    □文/儲(chǔ)成兵

    一、合作社聯(lián)合社治理結(jié)構(gòu)框架

    合作社聯(lián)合社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu),是指構(gòu)成聯(lián)合社組織內(nèi)部各要素的配合和排列組合方式。它包括聯(lián)合社組織內(nèi)各部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。建立精干高效的聯(lián)合社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)體系,其重要的前提是加強(qiáng)組織管理,即有效控制聯(lián)合社內(nèi)部組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備所進(jìn)行的管理。

    治理結(jié)構(gòu)以權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營管理者之間相互制衡為特征。合作社聯(lián)合社的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與公司一樣遵循分權(quán)制衡原則,均設(shè)成員代表大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。成員代表大會(huì)是合作社聯(lián)合社的意思機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān),由全體成員組成,依照章程規(guī)定的期限和職權(quán)范圍召開成員年度會(huì)議或臨時(shí)會(huì)議,是一種非常設(shè)的機(jī)構(gòu);理事會(huì)是合作社聯(lián)合社的業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu),由成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的至少3名理事組成,理事長是合作社聯(lián)合社的法人代表,負(fù)責(zé)合作社的日常經(jīng)營活動(dòng),成員代表大會(huì)和監(jiān)事會(huì)不得干涉,但理事會(huì)應(yīng)遵循謹(jǐn)慎經(jīng)營的原則,并嚴(yán)守合作社聯(lián)合社經(jīng)營秘密;監(jiān)事會(huì)是合作社聯(lián)合社的監(jiān)察機(jī)關(guān),由成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的至少3名成員組成。監(jiān)事會(huì)的職責(zé)是向理事會(huì)執(zhí)行監(jiān)督職能,并向成員代表大會(huì)報(bào)告。

    二、合作社聯(lián)合社治理機(jī)制中存在的問題

    (一)治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范。由于立法的缺失,不少合作社聯(lián)合社是參照一些示范性章程建立起來的,還有的是由發(fā)起人擬定的,他們對(duì)合作社聯(lián)合社的治理都沒有經(jīng)驗(yàn)。因此,成立以后出現(xiàn)了各種治理結(jié)構(gòu)上的問題。

    1、成員大會(huì)作用不能有效發(fā)揮。首先,成員代表大會(huì)并沒有成為成員表達(dá)自己呼聲的機(jī)構(gòu)。聯(lián)合社的事務(wù)一般都是理事會(huì)成員協(xié)調(diào)決定。因?yàn)槌蓡T代表大會(huì)并非合作社聯(lián)合社常設(shè)機(jī)構(gòu),凡事都要求召開成員代表大會(huì),“民主管理”成本是相當(dāng)高的;其次,成員代表大會(huì)并不能有效地監(jiān)督理事會(huì)和經(jīng)理的活動(dòng)。總體上講,成員對(duì)合作社聯(lián)合社的日常經(jīng)營管理事務(wù)缺乏興趣,很少關(guān)心合作社聯(lián)合社的經(jīng)營,不了解合作社聯(lián)合社產(chǎn)權(quán)的歸屬,對(duì)政府的扶持資金更無從得知,因此自己的利益容易遭受不法侵害。在合作社聯(lián)合社的監(jiān)督中,成員代表大會(huì)流于形式,無法有效地發(fā)揮作用。

    2、理事會(huì)濫用權(quán)力。理事長與理事是由成員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生,作為合作社聯(lián)合社的管理者,合作社聯(lián)合社的利益與他們自身的利益緊密相關(guān)。然而,這都是建立在我們理想化的模式之下,建立在理事和成員彼此完全信任的基礎(chǔ)之上。理事長和理事所享有的對(duì)合作社聯(lián)合社的治理權(quán)僅次于成員代表大會(huì)的決策權(quán),這種權(quán)力包括對(duì)經(jīng)營管理事項(xiàng)的決策權(quán)和對(duì)經(jīng)理層的任免權(quán)等等,是一個(gè)相當(dāng)大的權(quán)力。若沒有良好的內(nèi)部約束機(jī)制,權(quán)力被濫用的可能性很大。

    3、經(jīng)理濫用權(quán)力。相對(duì)而言,經(jīng)理層濫用權(quán)力的可能性比理事會(huì)更大。合作社聯(lián)合社作為一種定位于主要是為基層社服務(wù)的組織,其利益往往與經(jīng)理的個(gè)人利益沒有很大關(guān)系。由于經(jīng)理的薪酬是由聘任合同規(guī)定的,是固定的,這種與合作社聯(lián)合社管理的好壞、營利狀況完全沒有關(guān)系的薪酬機(jī)制,對(duì)經(jīng)理沒有任何激勵(lì)作用;與此同時(shí),經(jīng)理卻掌握合作社聯(lián)合社運(yùn)營管理的權(quán)力,享有法定的代理權(quán)限以及由合作社聯(lián)合社章程和理事會(huì)授予的委托代理權(quán)限。當(dāng)手中握有巨大的權(quán)力時(shí),監(jiān)督約束與激勵(lì)機(jī)制卻非常不健全,長此以往,這樣將非常容易導(dǎo)致經(jīng)理濫用權(quán)力的情況發(fā)生。

    (二)內(nèi)部人控制。內(nèi)部人控制是研究公司治理結(jié)構(gòu)時(shí)常用的一個(gè)概念,合作社聯(lián)合社中同樣存在內(nèi)部人控制的問題,它是指合作社聯(lián)合社內(nèi)部擁有優(yōu)勢的管理人利用自己掌握的大部分決策控制權(quán),在日常決策和經(jīng)營活動(dòng)中謀取自身利益,損害其他基層社利益的現(xiàn)象。

    內(nèi)部人控制產(chǎn)生的原因有如下幾個(gè)方面:第一,基于委托-代理理論的結(jié)論。合作社聯(lián)合社中理事長與成員代表大會(huì)之間,經(jīng)理與理事會(huì)之間都是一種委托代理關(guān)系,理事長和經(jīng)理基于委托人的委托授權(quán),根據(jù)合作社聯(lián)合社的規(guī)章制度享有治理聯(lián)合社的權(quán)利。而在信息不對(duì)稱的條件下,經(jīng)營者的效用函數(shù)和所有者的利益并不完全一致,這點(diǎn)具體表現(xiàn)在內(nèi)部人控制上,即內(nèi)部人追求的是其自身利益的最大化,而不是所有者利益的最大化,這種矛盾激化可能最終導(dǎo)致資源配置的扭曲。同時(shí),出于人的私利性,又在聯(lián)合社缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制的情況下,這種內(nèi)部人控制問題更加容易產(chǎn)生;第二,對(duì)內(nèi)部人控制的監(jiān)督無法到位。在合作社聯(lián)合社中,監(jiān)事會(huì)的成員往往由于其自身的原因,從業(yè)務(wù)素質(zhì)上、時(shí)間上和精力上都難以保證履行好監(jiān)督職責(zé),這也間接促進(jìn)了內(nèi)部人控制問題的產(chǎn)生和發(fā)展;第三,代理人不能獲得合理的代理報(bào)酬。經(jīng)理人員與成員相比,擁有更大的信息資源,經(jīng)營管理水平更強(qiáng),理應(yīng)得到更多的剩余分配。但是,一般在聯(lián)合社中經(jīng)理是沒有剩余索取權(quán)的,這種剩余索取權(quán)的不對(duì)等使得經(jīng)理人員很難有持久的熱情和動(dòng)力去關(guān)心合作社聯(lián)合社的長遠(yuǎn)發(fā)展;相反,他們反而會(huì)設(shè)法利用自己掌握的聯(lián)合社的控制權(quán)與信息資源優(yōu)勢去實(shí)現(xiàn)自身的私利。

    (三)成員的參與積極性不高。成員參與的積極性不高的原因體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一,模糊的合作社產(chǎn)權(quán),導(dǎo)致成員的積極性不高。合作組織的產(chǎn)權(quán)模糊是大多數(shù)學(xué)者所公認(rèn)的,也是為很多學(xué)者所批判的。現(xiàn)有情況下,作為理性的經(jīng)濟(jì)人,成員一方面必然要求自己的付出獲得相應(yīng)的回報(bào),而另一方面對(duì)于共同積累的財(cái)產(chǎn),成員自身卻無法得到收益,這種不清晰的產(chǎn)權(quán)無法調(diào)動(dòng)成員參與聯(lián)合社活動(dòng)的積極性;第二,激勵(lì)成員參與合作事業(yè)機(jī)制的缺乏。集體行動(dòng)告訴我們,“在追求集體行動(dòng)的收益的過程中,除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少,或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段使個(gè)人按照他們共同的利益行事,有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益?!币虼?,集體行動(dòng)的悖論導(dǎo)致了成員參與合作社聯(lián)合社活動(dòng)的積極性不高。對(duì)于成員來說,盡管他們對(duì)聯(lián)合社享有決策與監(jiān)督的權(quán)利,但如果真正實(shí)施起來的話,不僅缺乏利益激勵(lì),而且成本高昂。因此,成員往往會(huì)在權(quán)衡了種種利弊之后,從自身的利益出發(fā),最終選擇放棄這些本屬于自己的決策與監(jiān)督上的權(quán)利。

    三、合作社聯(lián)合社治理機(jī)制發(fā)展趨勢及若干建議

    隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化的快速推進(jìn),合作社聯(lián)合社治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)新的發(fā)展趨勢。第一,管理專業(yè)化的增強(qiáng)。隨著合作社聯(lián)合社營利性的增強(qiáng)和經(jīng)營規(guī)模的不斷擴(kuò)大,其經(jīng)營管理活動(dòng)日益復(fù)雜,“專業(yè)化”管理要求越來越高,成員自身的能力和知識(shí)已不能勝任這一要求。聯(lián)合社開始雇用一些專門人才從事管理活動(dòng),管理的專業(yè)化日益增強(qiáng)。這導(dǎo)致了所有權(quán)與管理層經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象。絕大多數(shù)成員對(duì)合作社聯(lián)合社的管理工作知之甚少,成員代表大會(huì)也逐漸流于形式,距離合作社聯(lián)合社的管理活動(dòng)越來越遠(yuǎn);第二,股份制因素的增多削弱了成員民主管理的傳統(tǒng),動(dòng)搖了一人一票表決機(jī)制。一人一票制是合作社聯(lián)合社區(qū)別于公司制的特征之一,即合作社聯(lián)合社對(duì)重大事務(wù)的表決,不論是成員,還是理事或監(jiān)事,一律實(shí)行一人一票的表決機(jī)制,以此保證合作社聯(lián)合社全體成員的平等管理權(quán)。但從國外表決機(jī)制的發(fā)展趨勢看,一人一票制已不再是合作民主的唯一模式?,F(xiàn)代合作社聯(lián)合社對(duì)資金的需求量激增,為了吸引更多的資金,許多合作社聯(lián)合社開始賦予資金雄厚的基層社較多的表決權(quán)。

    基于合作社聯(lián)合社治理結(jié)構(gòu)發(fā)生的一些新趨勢,就合作社聯(lián)合社治理的機(jī)制提出以下意見:第一,確立合作社聯(lián)合社民主管理的原則性和靈活性相結(jié)合的治理機(jī)制。如上所述,合作社聯(lián)合社表決機(jī)制的發(fā)展趨勢表明,一人一票制已不再是合作民主的唯一模式。非營利性和一人一票的公平原則應(yīng)由強(qiáng)調(diào)發(fā)展和承認(rèn)差別的原則所取代。目前,中國農(nóng)村的實(shí)際情況是,資金仍為稀缺性的生產(chǎn)要素,以城市為導(dǎo)向的金融體系,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)合作社聯(lián)合社很難從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)獲得信貸,農(nóng)產(chǎn)品的深加工需要資金,合作社聯(lián)合社擴(kuò)大規(guī)模和進(jìn)一步發(fā)展需要資金。因此,合作社聯(lián)合社在表決機(jī)制的具體操作上可以借鑒美國或德國的做法,原則上實(shí)行一人一票制,如果按股金的多寡表決,則應(yīng)將股份計(jì)算的表決權(quán)限制在最多3票之內(nèi),這樣可以有效地為聯(lián)合社的發(fā)展吸收資金;第二,妥善處理聯(lián)合社與政府主管部門的關(guān)系。當(dāng)前不應(yīng)把調(diào)整合作社聯(lián)合社的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系和管理關(guān)系作為重點(diǎn),應(yīng)主要解決國家如何指導(dǎo)和扶持合作社聯(lián)合社發(fā)展的問題,而合作社聯(lián)合社的內(nèi)部活動(dòng)、合作社聯(lián)合社與成員的關(guān)系等問題,可以由合作社聯(lián)合社章程自行解決。要嚴(yán)格限定政府主管部門介入合作社聯(lián)合社內(nèi)部事務(wù)的目的、范圍、權(quán)限,在政府行政干預(yù)的界限之外,合作社聯(lián)合社按自己的章程來活動(dòng),這樣才能在法律上確立合作社聯(lián)合社獨(dú)立的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的地位;第三,必須明確聯(lián)合社法人的設(shè)立,不能影響基層社的法律人格。在聯(lián)合社的財(cái)產(chǎn)制度和責(zé)任制度的設(shè)立上,應(yīng)當(dāng)特別注意與基層社進(jìn)行區(qū)分。聯(lián)合社與基層社在財(cái)產(chǎn)關(guān)系上應(yīng)有明確的分割,基層社僅應(yīng)當(dāng)在出資范圍內(nèi)對(duì)聯(lián)合社承擔(dān)有限責(zé)任。聯(lián)合社的債權(quán)人只能追及聯(lián)合社所擁有獨(dú)立支配權(quán)的財(cái)產(chǎn),而不能追及基層社的財(cái)產(chǎn);第四,在未來合作社聯(lián)合社立法的條款設(shè)計(jì)上應(yīng)多安排授權(quán)性條款和任意性條款,賦予聯(lián)合社更多的創(chuàng)造性。國際合作社運(yùn)動(dòng)一百多年的發(fā)展史表明,合作社的理論和實(shí)踐是不斷發(fā)展變化的,合作社原則也在發(fā)展變化。國際合作社原則對(duì)于各國僅是參考性的,并無剛性約束作用;各國根據(jù)自己的國情和目的來理解和運(yùn)用,在合作社聯(lián)合社立法上大多加上自己的創(chuàng)造和變通。

    [1]黃祖輝,徐旭初.基于能力和關(guān)系的合作治理[J].浙江社會(huì)科學(xué),2006.1.

    [2]陳合營.農(nóng)民專業(yè)合作社的內(nèi)部人控制問題研究[J].理論導(dǎo)刊,2007.5.

    [3]沈凈,王麗英.農(nóng)民專業(yè)合作社的特殊財(cái)產(chǎn)制度[J].河北學(xué)刊,2007.5.

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