談公民監(jiān)督現(xiàn)狀及完善方式

□文/陳 昊

公民監(jiān)督（此處的公民監(jiān)督指公民依法享有的對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家公職人員行使權(quán)力、履行職責(zé)等行為進(jìn)行監(jiān)察督促的權(quán)利，不包括人大的監(jiān)督）是民主政治的基本要求，它有利于維護(hù)公民合法權(quán)益、強(qiáng)化公民政治參與積極性與能力、促進(jìn)監(jiān)督體系協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范政府依法行政，是建設(shè)中國(guó)政治文明必不可少的環(huán)節(jié)。但目前而言，無(wú)論是與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是與當(dāng)前促進(jìn)政務(wù)公開，建設(shè)民主法治的政治文明的要求，我國(guó)的公民監(jiān)督都顯滯后，還需加以完善。

一、公民監(jiān)督現(xiàn)狀及問題

關(guān)于公民監(jiān)督現(xiàn)狀及問題，筆者將從公民監(jiān)督所涉及到的三個(gè)方面予以論述：監(jiān)督者、被監(jiān)督者及溝通兩者的監(jiān)督制度與渠道。

（一）監(jiān)督者。監(jiān)督意識(shí)與能力都較為薄弱。監(jiān)督意識(shí)上，民眾往往不知監(jiān)督，缺乏基本的法律與監(jiān)督知識(shí)素養(yǎng)；不愿監(jiān)督，只關(guān)心與自己利益直接相關(guān)的事宜，甚至在威脅到自己權(quán)益時(shí)，仍想搭便車；不敢監(jiān)督，在權(quán)力至上觀念影響下，也在監(jiān)督成本太高、成功機(jī)會(huì)較小的現(xiàn)實(shí)下而不敢去監(jiān)督。監(jiān)督能力上，缺乏對(duì)合法實(shí)施監(jiān)督的深刻了解，如不清楚監(jiān)督程序和監(jiān)督行為，使實(shí)施的監(jiān)督往往因?yàn)槌绦蚝托袨槭М?dāng)而失效。

（二）被監(jiān)督者。常常畏懼躲避監(jiān)督，通過發(fā)布無(wú)用或失真信息、不針對(duì)公民建議而相應(yīng)完善、甚至動(dòng)用公權(quán)力以壓制民眾監(jiān)督等方式使公民監(jiān)督效果往往流于形式。

（三）監(jiān)督制度與渠道

1、法律規(guī)章。任何權(quán)利只有獲得法律的表現(xiàn)形式和保障，才具有現(xiàn)實(shí)性。迄今為止，我國(guó)有關(guān)公民監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)定仍主要限于憲法第41條的原則性表達(dá)，其他法律文件中雖有關(guān)于公眾監(jiān)督的條文，但比較概括，行使監(jiān)督權(quán)的方式、保障監(jiān)督權(quán)行使的相應(yīng)安排、監(jiān)督不暢的處理機(jī)制等內(nèi)容也沒有法律依據(jù)。

2、制度機(jī)制。與公民監(jiān)督相關(guān)的制度主要有：選舉制度、政務(wù)公開制度、聽證制度、官員問責(zé)制度、信訪制度、行政訴訟制度。選舉制度有利于保障公民日后行使其監(jiān)督權(quán)；政務(wù)公開與聽證制度有利于公民了解監(jiān)督所需信息，監(jiān)督公共決策的制定；官員問責(zé)、信訪與行政訴訟制度則有利于保障公民對(duì)于行政環(huán)節(jié)及其效果的監(jiān)督，并維護(hù)公民自身的權(quán)益。但目前，這些制度都或多或少存在缺陷。一方面相關(guān)制度的法律法規(guī)政策不盡完善，相應(yīng)的程序也沒有得到很好的明確；另一方面這些制度受行政干預(yù)影響較大，不能很好地獨(dú)立行使職權(quán)，反映公民監(jiān)督效果，使監(jiān)督流于形式。

3、渠道。組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督渠道都尚未成熟。組織監(jiān)督方面，目前沒有較為成熟的可以表達(dá)成員利益訴求的公民組織，組織層次不高的群體性上訪較多。輿論監(jiān)督也存在諸多問題，就其本身而言，自我監(jiān)督不嚴(yán)，責(zé)任感日漸下降，憑個(gè)人的主觀判斷而做出不符合客觀實(shí)際的主觀臆斷現(xiàn)象屢屢發(fā)生。同時(shí)，缺乏勇氣與獨(dú)立意識(shí)，在受到外界干涉時(shí)，會(huì)放棄自己懲惡揚(yáng)善、警示社會(huì)原則與立場(chǎng)。而輿論監(jiān)督游離于法律之外的現(xiàn)狀也造成輿論侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生。興起的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的渠道，則存在的虛假信息較多、理性分析相對(duì)缺乏等問題。

二、造成公民監(jiān)督現(xiàn)存問題原因分析

（一）主觀心理。傳統(tǒng)官本位、權(quán)力至上思想根深蒂固，民主法治與權(quán)利意識(shí)薄弱。目前，官本位與權(quán)力至上的思想仍在很大范圍存在著，民眾對(duì)自身主體地位的認(rèn)識(shí)還很模糊，也使被監(jiān)督者往往認(rèn)為公民監(jiān)督弱小可欺，肆無(wú)忌憚運(yùn)用自己手中的權(quán)力。此外，深受歷史人治傳統(tǒng)與現(xiàn)今法治不完善的影響，民眾對(duì)于法治的意識(shí)也很薄弱。人們不能在法治的軌道中，利用自己的權(quán)利，對(duì)于公職人員行使法外權(quán)力也太過寬容。這不但使人們對(duì)法治本身更不信任而將監(jiān)督訴諸于不合理的方式，也更導(dǎo)致公職人員對(duì)于法治的漠視，將體制當(dāng)作可以隨意擺弄與拋棄的工具。這既無(wú)益于樹立法治威嚴(yán)，也無(wú)助于監(jiān)督效果的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，理性責(zé)任意識(shí)不夠。在表達(dá)自身利益的同時(shí)忽視考慮其他民眾的利益，沒有意識(shí)在權(quán)利行使過程中恪守社會(huì)公德。

（二）客觀環(huán)境。公民監(jiān)督的政治環(huán)境不佳。除了主觀原因，客觀環(huán)境的不佳更在很大程度上助長(zhǎng)了主觀方面的缺陷，并與主觀上的原因形成惡性循環(huán)。

1、法治理念與實(shí)踐不完善。一方面立法經(jīng)驗(yàn)的相對(duì)較少、時(shí)間較短及國(guó)情的復(fù)雜，法律體系及內(nèi)容仍不健全，使很多時(shí)候無(wú)法可依，沒有合理科學(xué)的行事程序；另一方面行政管理體制和政府職能不夠完善、行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)不高、對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約機(jī)制不健全等問題導(dǎo)致的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究或輕究現(xiàn)象則在更大程度上侵蝕著法治的威信力與人們的信心。正是這些客觀環(huán)境的共同作用下，法治建設(shè)的進(jìn)程被阻礙，人們法治的信念被削弱，從而誘發(fā)更為普遍的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的惡性循環(huán)。

2、行政權(quán)力集中、缺乏制衡。權(quán)力的合理運(yùn)用往往需要制衡，但當(dāng)前公眾監(jiān)督的效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公共權(quán)力的效力。雖然有相關(guān)的選舉制度，但選舉出的代表無(wú)論是個(gè)體還是組織，在強(qiáng)大的行政力量面前，有時(shí)無(wú)法真正有效行使其權(quán)力，使他們既缺乏監(jiān)督動(dòng)力，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果。雖然設(shè)立了政務(wù)公開、信訪等制度，但政府擁有著這些制度運(yùn)作各個(gè)環(huán)節(jié)的主動(dòng)性，民眾沒有與政府同等的權(quán)力以制衡政府真正去執(zhí)行并完善這些制度。同時(shí)，公權(quán)力的太過集中也導(dǎo)致了有些公職人員可以動(dòng)用公權(quán)力壓制公民權(quán)利。

綜上，公民缺乏真正的民主法治的洗禮，而公民社會(huì)發(fā)展不佳的環(huán)境又使公民很少能在民主制度的架構(gòu)下有經(jīng)歷和體驗(yàn)，也正是在主體及客觀環(huán)境的共同作用及惡性循環(huán)下，公民監(jiān)督無(wú)論從環(huán)節(jié)還是效果上都不算理想。

三、完善公民監(jiān)督的建議

只有從主觀上培育監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體的民主法治的思想價(jià)值，從客觀上真正堅(jiān)持法治，完善公民監(jiān)督體制渠道，并將二者相輔相成，形成強(qiáng)有力的文化、制度與組織動(dòng)力，才能更好地發(fā)揮公民監(jiān)督的效果。

（一）培育公民文化。即培育監(jiān)督者與被監(jiān)督者兩大主體的主體意識(shí)、法治意識(shí)與理性意識(shí)，在全社會(huì)形成尊崇民意、依法為上、理性積極的參政氛圍，使公民成長(zhǎng)為真正能履行監(jiān)督責(zé)任與接受監(jiān)督的主體。對(duì)此，需要從理論宣傳與實(shí)踐兩方面進(jìn)行努力。

1、理論宣傳方面。一是充分發(fā)揮媒體輿論（包括網(wǎng)絡(luò)）的宣傳功能，通過主權(quán)在民、法治、理性等理論與積極參與政治生活、維護(hù)自身與公共利益等案例的宣傳，營(yíng)造積極文化的氛圍；二是完善教育內(nèi)容與方式，加強(qiáng)學(xué)校、社區(qū)、各種社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的公民教育，或可嘗試建立專門的公民教育研究和推廣機(jī)構(gòu)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公職人員的教育，建立長(zhǎng)效教育機(jī)制，促使其轉(zhuǎn)變官本位等落后觀念。

2、實(shí)踐鍛煉方面。第一，需要完善各類參與政治生活的平臺(tái)，如農(nóng)村自治、社區(qū)自治、公民組織等，讓民眾在實(shí)踐中明白自己的主體地位、培養(yǎng)法治理性責(zé)任的意識(shí)，得到相應(yīng)的政治鍛煉；第二，加強(qiáng)法制建設(shè)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的法律法規(guī)體系與信用體系，并嚴(yán)格執(zhí)法，形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的社會(huì)信用環(huán)境，培育法治、誠(chéng)信、監(jiān)督與自覺接受監(jiān)督意識(shí)；第三，完善農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政治體制，在保護(hù)好農(nóng)民的基礎(chǔ)上，讓他們積極參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之中，培養(yǎng)創(chuàng)新與敢于拼搏的意識(shí)，讓他們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)中了解并維護(hù)自身的權(quán)益、學(xué)會(huì)組織自己抵御風(fēng)險(xiǎn)、學(xué)會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)維權(quán)中監(jiān)督他人等，從而讓他們也成為真正的監(jiān)督主體。

（二）建設(shè)法治政府。即推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)型，合理制衡權(quán)力，建設(shè)法治政府。首先，應(yīng)在科學(xué)分析基礎(chǔ)上，合理確定政府職能范圍與權(quán)限，賦予社會(huì)以合適的博弈權(quán)力，賦予行政體系內(nèi)監(jiān)督主體合理的監(jiān)督能力，穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。其次，完善行政立法，包括立法內(nèi)容、機(jī)制等環(huán)節(jié)。使國(guó)家有完備的、符合正義的法律，也有保障其貫徹執(zhí)行的機(jī)制。再次，加強(qiáng)行政執(zhí)法，強(qiáng)化各方面監(jiān)督。即不但加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法合理性的監(jiān)督，也加強(qiáng)行政程序、行政反饋的督查，并建立和完善責(zé)任制體系。如此，通過民眾法治觀念的培育及法治渠道的完善，推動(dòng)法治政府的建設(shè)。

（三）完善現(xiàn)有公民監(jiān)督相關(guān)體制與渠道

1、完善現(xiàn)有體制。對(duì)于現(xiàn)有選舉制度、政務(wù)公開制度、聽證制度、官員問責(zé)制度、行政訴訟制度、信訪制度，一是完善相關(guān)制度的法規(guī)政策，在法規(guī)明確制度精神的基礎(chǔ)上細(xì)化政策中的可操作性，以完善程序與執(zhí)行機(jī)制。如，探索合適的聽證立法原則，逐步擴(kuò)大聽證范圍，將涉及人們利益、人們關(guān)注的決策納入聽證范圍；完善聽證程序，并建立對(duì)于程序的監(jiān)督機(jī)制（同樣探索建立社會(huì)各主體互動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制），力求公開民主；二是強(qiáng)化監(jiān)督。激發(fā)各類社會(huì)主體（包括民眾、輿論等等）對(duì)制度的執(zhí)行效果進(jìn)行檢查，并建立機(jī)制保障監(jiān)督的合理實(shí)現(xiàn)。

2、建設(shè)監(jiān)督渠道。一是引導(dǎo)公民組織建設(shè)。改革我國(guó)公民組織管理體制，培育其非政府性、自主性、追求公共利益等普遍特征，最終使其成為服務(wù)成員、表達(dá)成員利益訴求、合理科學(xué)追求公共利益而非履行行政事務(wù)及準(zhǔn)行政事務(wù)的組織。對(duì)此，應(yīng)在引導(dǎo)的基礎(chǔ)上合理放權(quán)，即在其能于法治的框架內(nèi)自主、科學(xué)地追求公共利益的基礎(chǔ)上，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)將部分職能移交給非政府組織，探索政府與企業(yè)、社會(huì)組織合作的新模式。同時(shí)，加強(qiáng)理論與實(shí)踐創(chuàng)新。在國(guó)情基礎(chǔ)上探索可行的公民組織運(yùn)作模式，如把加強(qiáng)農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治作為創(chuàng)新的突破點(diǎn)，其后，在充分論證其可行的基礎(chǔ)上予以試點(diǎn)，進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新；二是引導(dǎo)輿論媒體健康發(fā)展。加強(qiáng)媒體人員的職業(yè)道德、責(zé)任意識(shí)與新聞獨(dú)立意識(shí)，使輿論監(jiān)督切中時(shí)要。政府應(yīng)加強(qiáng)輿論獨(dú)立的意識(shí)，積極探索和完善新聞方面的法律，將輿論監(jiān)督同樣納入到法治誠(chéng)信的軌道之中，并利用社會(huì)各主體的力量對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，形成對(duì)輿論監(jiān)督的規(guī)范化管理。從而在媒體本身與外界影響兩大方面進(jìn)行完善，使其成為自主、有效的監(jiān)督方式；三是探索公民監(jiān)督與其他監(jiān)督機(jī)制真正融合。探索將外部監(jiān)督形式的公民監(jiān)督與政治體系內(nèi)部監(jiān)督的互相補(bǔ)充協(xié)調(diào)的機(jī)制，將各種訴求方式引入制度內(nèi)，并通過制度化、組織化的方式使公民有機(jī)會(huì)調(diào)動(dòng)政府組織的監(jiān)督力量。

四、結(jié)語(yǔ)

完善公民監(jiān)督，根基在民眾，動(dòng)力在政府，它既需要公民自身的努力，也需要有政府的勇氣和決心來(lái)推動(dòng)它的發(fā)展，以共同促進(jìn)社會(huì)主義政治文明的發(fā)展。

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