對會計集中核算制度的思考

□文/王 韜

近年來，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，一些地區(qū)相繼開展并試行了會計集中核算制度。2003年會計核算中心對國家行政事業(yè)單位也實行了會計集中核算制度，由此揭開了會計集中核算探索的序幕。會計集中核算是融會計服務(wù)和管理監(jiān)督為一體的新型會計管理模式，其基本職能是在納入集中核算單位的資金所有權(quán)、資金使用權(quán)和財務(wù)自主權(quán)不變的情況下，由會計核算中心代理各單位行使資金結(jié)算、會計核算職能，同時又行使其資金的監(jiān)督職能。會計核算中心對各單位的財務(wù)收支采取“集中管理、分戶核算”的辦法，嚴(yán)格按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的科目進(jìn)行核算，實行預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。實行會計集中核算有效地防止了資金相互擠占、挪用現(xiàn)象，加強(qiáng)了對核算單位日常的財務(wù)管理，提高財政資金的使用效率，對于強(qiáng)化會計監(jiān)督起到了積極作用。但與規(guī)范的國庫集中支付相比，會計集中核算依然存在很多問題，需要在實踐探索中加以解決。

一、當(dāng)前會計集中核算中的主要問題

會計集中核算雖然對于加強(qiáng)財務(wù)、財政資金管理具有顯著效果，但是，由于其實行時間較短，很多方面還處于探索階段，必然存在諸多不足和問題。

（一）缺乏相應(yīng)的法律支持。到目前為止，我國還沒有一部明確的法律規(guī)定“財政部門有權(quán)對各單位實行會計集中核算”。恰恰相反，新修訂的《會計法》第三十六條卻明確規(guī)定:“各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)會計業(yè)務(wù)的需要，設(shè)置會計機(jī)構(gòu)，或者在有關(guān)機(jī)構(gòu)中設(shè)置會計人員并指定會計主管人員?！边@說明各單位負(fù)責(zé)人有權(quán)對本單位的會計工作和會計人員進(jìn)行管理。而實行會計集中核算制度，把各行政事業(yè)單位的會計工作納入財政部門進(jìn)行集中核算，代為管理，顯然與《會計法》不符，甚至有悖于《會計法》。新修訂的《會計法》第九條規(guī)定:“各單位必須根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項進(jìn)行會計核算，填制會計憑證，登記會計賬簿，編制財務(wù)會計報告”，這明確了各行政事業(yè)單位有權(quán)行使會計職權(quán)。而實行會計集中核算制度后，撤銷各行政事業(yè)單位的會計與出納，只設(shè)報賬員，向會計核算中心報賬，由財政部門實行會計出納一肩挑，剝奪了單位會計主體的合法地位，不利于考核、監(jiān)督各行政事業(yè)單位的會計工作。

（二）缺乏統(tǒng)一開支標(biāo)準(zhǔn)。實行會計集中核算制度后，由于沒有統(tǒng)一的經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)，未納入單位與納入單位之間執(zhí)行不同的開支標(biāo)準(zhǔn)；納入單位之間也未執(zhí)行統(tǒng)一的開支標(biāo)準(zhǔn)，單位之間擺不平，核算中心操作上也有困難。有些單位沒有按經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行，擅自擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象較為普遍，自立名目發(fā)放獎金、補(bǔ)貼的現(xiàn)象也時有發(fā)生；核算中心經(jīng)常在這些問題上與單位發(fā)生爭議，難以把握。特別是還有一些單位為了把超標(biāo)、違紀(jì)支出報銷出去，千方百計地虛開發(fā)票，開假發(fā)票，如將不能報銷的送禮等支出開成住宿費、會議費等，并在支出發(fā)票、原始附件的經(jīng)手人、證明人、審批手續(xù)上“做手腳”，從而輕易地混過了會計核算中心審核關(guān)。因為會計核算中心只對報賬手續(xù)、程序進(jìn)行審核、把關(guān)，對各單位的支出發(fā)票、原始附件是否真實不予過問或無法究問。這樣時間一長，就容易助長一些行政事業(yè)單位亂發(fā)福利、獎金、補(bǔ)貼，大手大腳開支而浪費國家錢財?shù)膼毫?xí)。

（三）難以實行全過程監(jiān)督。核算中心工作人員每天忙于處理日常事務(wù)，一個核算柜組肩負(fù)二三十個單位的報賬記賬任務(wù)，的確難以對其經(jīng)濟(jì)事項實施全程監(jiān)管。一是發(fā)票的真實性難以把握，只要手續(xù)完備，票據(jù)合法有效，就要給予報銷，很難發(fā)現(xiàn)報賬單位是否有用合法票據(jù)虛列支出，套取資金的情況；二是游離于中心賬外的收支難以發(fā)現(xiàn)；三是強(qiáng)調(diào)財政資金的規(guī)范運作，忽略資產(chǎn)管理，會計核算與財產(chǎn)物資管理脫節(jié)；四是對一些專項資金，有些單位混淆不清，形成擠占挪用，未能嚴(yán)格預(yù)算安排，核算中心只能根據(jù)原始憑證加以判斷，會計全過程監(jiān)管職能沒有得到充分發(fā)揮。

（四）不適應(yīng)部門預(yù)算改革的要求?，F(xiàn)在全國各地推行的部門預(yù)算改革，要求各行政事業(yè)單位都要單獨編制本單位的部門預(yù)算，而實行會計集中核算制度后，各行政事業(yè)單位的會計、出納被取消了，單位賬務(wù)由財政代管，這顯然與現(xiàn)在要求推行的部門預(yù)算改革不相符。

二、完善會計集中核算制度對策建議

當(dāng)前，會計集中核算中管理缺乏依據(jù)、運行不規(guī)范、監(jiān)督不到位以及與當(dāng)前推行的部門預(yù)算等改革要求不符等問題已經(jīng)比較突出，必將影響會計集中核算向縱深推進(jìn)不斷完善的進(jìn)程。因此，針對上述問題，筆者提出了以下對策建議:

（一）走與國庫集中支付相結(jié)合的路子。會計集中核算和國庫集中支付具有共同的理論基礎(chǔ)，兩者并軌結(jié)合是必然的趨勢。在工作實踐中，要運用好會計集中核算為國庫集中支付提供的平臺，有條件的地區(qū)要積極做好會計集中核算與國庫集中支付制度的并軌準(zhǔn)備。同時，利用會計核算中心現(xiàn)有的人員、設(shè)備和場所等資源，實現(xiàn)兩種制度的有效融合。

（二）統(tǒng)一制定會計集中核算相關(guān)政策、辦法。由于會計集中核算工作是由各省、市從當(dāng)?shù)氐膶嶋H出發(fā)，自發(fā)地推行的，沒有統(tǒng)一的規(guī)范，建議逐級向上級業(yè)務(wù)主管部門反映，盡快出臺相關(guān)的政策、辦法，制定一個規(guī)范性指導(dǎo)意見，對會計集中核算管理體制加以明確，規(guī)范會計機(jī)構(gòu)設(shè)置、會計人員職責(zé)定位、會計檔案保管等相關(guān)問題，做到有章可循，有法可依，使會計集中核算工作健康有序地推行。

（三）在公共財政體制下構(gòu)建財務(wù)管理工作框架。要充分利用會計集中核算和國庫集中支付的平臺性作用，促進(jìn)政府采購改革和“收支兩條線”管理的貫徹落實。充分發(fā)揮集中核算在反映會計信息方面所具有的客觀、真實、全面、及時的優(yōu)勢，為編制部門預(yù)算、零基預(yù)算和績效預(yù)算提供科學(xué)、準(zhǔn)確的依據(jù)。并切實參與到具體的編制工作之中，形成以集中核算為核心，從中心輻射單位的財會管理體系。

（四）加強(qiáng)支出監(jiān)管。會計核算中心要從核算型向管理型轉(zhuǎn)變，徹底扭轉(zhuǎn)將會計核算中心視作單純的核算機(jī)構(gòu)的觀念。財政部門應(yīng)從實際出發(fā)，制定統(tǒng)一財務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn)，使會計核算中心在支出監(jiān)督方面監(jiān)督有依據(jù)，真正從源頭上預(yù)防腐敗。同時，處理好監(jiān)督和服務(wù)的關(guān)系，做到服務(wù)與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中，只有服務(wù)到位才能監(jiān)督到位，只有提高會計工作質(zhì)量才能提高監(jiān)督水平。

（五）完善財政監(jiān)督機(jī)制。實行會計集中核算制度后，財政部門能夠更加及時地了解各單位的預(yù)算執(zhí)行情況，并能客觀、公正地掌握單位收支管理中的各種具體矛盾和問題。加強(qiáng)財政監(jiān)督，一方面可以通過對經(jīng)費支出的內(nèi)容及時進(jìn)行分析，特殊專項經(jīng)費跟蹤調(diào)查，實地實時監(jiān)督；另一方面可以充分發(fā)揮會計電算化的優(yōu)勢，將部門經(jīng)費使用情況和管理建議等會計信息及時反饋給各部門，提高財務(wù)的透明度，調(diào)動社會各界的力量，形成監(jiān)督合力，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。財政部門要將會計監(jiān)督工作與財政監(jiān)督工作有效結(jié)合，同時發(fā)揮審計監(jiān)督這一專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。財政與審計部門在工作中相互協(xié)調(diào)，改變監(jiān)督不到位的現(xiàn)象，避免監(jiān)督工作越位和錯位，在監(jiān)督方面各有側(cè)重，功能互補(bǔ)，進(jìn)一步完善財政監(jiān)督職能。

（六）加強(qiáng)會計隊伍建設(shè)。實行會計集中核算并不改變單位會計責(zé)任主體，部門財務(wù)管理的職能還需更進(jìn)一步加強(qiáng)。加強(qiáng)報賬會計隊伍建設(shè)，提高報賬會計整體素質(zhì)是強(qiáng)化財務(wù)管理和提高會計工作質(zhì)量的前提條件。財政部門及單位應(yīng)切實做好會計人員的培訓(xùn)和教育，加強(qiáng)《會計法》等國家各項財政法規(guī)和職業(yè)道德的教育，提高報賬會計的職業(yè)道德水平和法律知識，通過一系列制度，制約報賬會計的工作行為，保證報賬會計誠信為本、愛崗敬業(yè)、堅持準(zhǔn)則、客觀公正，使其充分發(fā)揮會計監(jiān)督的紐帶和橋梁作用。