我國行政執(zhí)法存在的問題、成因及對策研究

□趙迎輝

我國行政執(zhí)法存在的問題、成因及對策研究

□趙迎輝

行政執(zhí)法是行政機關最經(jīng)常、最普遍的管理活動，嚴格執(zhí)法是依法行政的重要內(nèi)容和基本要求。由于歷史、現(xiàn)行體制等方面的原因，我國行政執(zhí)法工作存在諸多問題，違法執(zhí)法案件層出不窮。理性分析現(xiàn)有問題及其產(chǎn)生根源，并積極提出相應的解決對策，對于實現(xiàn)依法行政、建設法治政府具有重要意義。

行政執(zhí)法;問題;根源;對策

行政執(zhí)法是行政法治建設的主要內(nèi)容，是行政機關最經(jīng)常最普遍的管理活動，我們國家約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和所有的行政法規(guī)及規(guī)章都是由行政機關實施和執(zhí)行的。行政執(zhí)法人員能否嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，不僅關系到法律法規(guī)能否真正貫徹實施，而且關系到法治政府建設的進程。近幾年，我國行政執(zhí)法工作得到很大改進，執(zhí)法水平不斷提高。但是現(xiàn)狀仍然不容樂觀，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除，違法執(zhí)法案件層出不窮。在推進依法行政、建設法治政府的新形勢下，如何理性地把握和分析現(xiàn)有問題及其產(chǎn)生根源，并積極提出相應的解決對策，是當前行政法治建設的一項重要課題，也是政府法治工作的一項緊迫任務。

一、我國行政執(zhí)法存在的主要問題

（一）執(zhí)法人員素質(zhì)不高

行政執(zhí)法是一項綜合性很強的工作，要求執(zhí)法人員具有較高的法律素質(zhì)、扎實的專業(yè)知識以及良好的職業(yè)道德。近幾年來，隨著普法教育的深入開展以及職業(yè)培訓的不斷加強，我國行政執(zhí)法人員的整體素質(zhì)有了很大提高，然而距離經(jīng)濟發(fā)展和法治建設的要求還有一定差距。有的行政執(zhí)法人員法律意識薄弱，處理案件濫用自由裁量、無視法定程序，執(zhí)法隨意性太大。有的行政執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)不高，缺乏“道德的血液”，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，甚至以權謀私、徇私枉法，影響了執(zhí)法隊伍的整體形象。

（二）執(zhí)法權限劃分不清

1.多頭執(zhí)法。據(jù)統(tǒng)計，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設立了行政處罰權，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)法部門。由于執(zhí)罰隊伍過于龐雜，權力邊界難以完全劃清，導致執(zhí)法機構職能交叉重疊。尤其是在涉及多個部門管理的領域，如城市管理、網(wǎng)吧管理、交通管理等，由于職責不清、分工不明，各部門間往往各自為政，互爭管轄，導致多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法。

2.執(zhí)法空白。由于行政執(zhí)法主體眾多，而且許多領域涉及多個主管部門，因此各個部門之間的協(xié)調(diào)配合、有序銜接對于實現(xiàn)行政管理目標極其重要。但是實踐當中，由于部門利益作祟，各個部門協(xié)調(diào)配合不夠，推諉扯皮時有發(fā)生，往往造成執(zhí)法真空。

（三）執(zhí)法目標嚴重扭曲

行政執(zhí)法是公共管理的重要組成部分，追求的應當是公共利益的最大化。而在目前的行政執(zhí)法中，執(zhí)法趨利的傾向嚴重扭曲了行政執(zhí)法的目標，執(zhí)法過程出現(xiàn)“重管理、輕服務”、“重罰款，輕糾違”的不良現(xiàn)象。不少執(zhí)法部門，從局部利益、部門利益出發(fā)，以“嚴格執(zhí)法”為名，無故處罰或重復收費;一些執(zhí)法人員利用法律法規(guī)規(guī)定的時間、罰款幅度大做文章，謀取私利;個別地方和部門甚至對下屬機構下達罰沒收費任務，并將完成情況列入考核目標，從而誘發(fā)了大量的行政違法行為;還有一些行政執(zhí)法機關在對違法當事人進行處罰時不管情節(jié)輕重，往往一罰了事，對有些已構成犯罪的案件不按規(guī)定向司法機關移交，從而使許多違法并構成犯罪的當事人得不到追究。

（四）執(zhí)法程序不夠規(guī)范

由于歷史原因，我國歷來有重實體、輕程序的傳統(tǒng)，這一習慣在行政執(zhí)法領域表現(xiàn)尤為突出。許多行政執(zhí)法人員不按照法律、法規(guī)規(guī)定的執(zhí)法程序開展行政執(zhí)法工作，在執(zhí)法過程當中只重結果，不重過程，執(zhí)法隨意性太大。比如在對行政相對人進行檢查時不出示合法的行政執(zhí)法證件，在行政處罰決定作出之前，不按照法律規(guī)定告知當事人應該享有的陳述權、申辯權、聽證權等，嚴重侵犯當事人的合法權益。

二、我國行政執(zhí)法問題產(chǎn)生的根源

（一）法治觀念淡薄

我國是一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，尤以行政法治傳統(tǒng)最為貧乏。鄧小平同志指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少?！保?］我國2000多年的封建歷史，全國上下長期生活在人治的政治環(huán)境里，解放以后，我們也沒有自覺的、系統(tǒng)的進行民主法制建設，結果造成整個社會法律意識缺乏、法治觀念淡漠，人治傳統(tǒng)根深蒂固，權力和權利極不平衡，成為我們實施“法治”化進程中最大的障礙。

（二）立法存在缺陷

1.立法空白。嚴格執(zhí)法的的前提是要有法可依。近幾年來，我國立法速度很快，立法數(shù)量相當可觀，先后制定了一批行政法律法規(guī)，但是總體上看仍然存在空白地帶。行政組織立法方面，我國這一領域僅有三部法律：《國務院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《公務員法》;行政行為立法方面，我國僅對行政處罰和行政許可兩種行為作出統(tǒng)一規(guī)范，對于其他行政行為，尤其是對與公民人身權和財產(chǎn)權密切相關的行政強制、行政征收等行為沒有立法，致使實踐中權力濫用現(xiàn)象屢見不鮮。此外，作為依法行政重要依據(jù)的行政程序立法至今尚未啟動，關于行政程序的規(guī)定散見于一些單行法律法規(guī)之中，造成實踐當中程序違法普遍存在。

2.立法沖突。眾所周知，我國法律法規(guī)打架現(xiàn)象比較嚴重。造成這種現(xiàn)狀的原因有兩個：一是長期以來，我國立法權分層次行使的現(xiàn)狀導致一些行政法規(guī)、部門規(guī)章與法律不相銜接甚至互相矛盾。二是目前我國存在權力部門化、部門利益化、利益法定化的不良現(xiàn)象。由于地方利益和部門利益作祟，不少地方政府和政府部門在制定部門規(guī)章和地方性規(guī)章的過程中，立法自肥、立法自保，千方百計通過立法跑馬圈地，為本地區(qū)、本部門爭收費權、爭罰款權、爭許可權，致使法律法規(guī)沖突的程度和范圍加大。

3.可操作性差。法律的生命在于執(zhí)行。任何法律都應該是切實可行的，否則就會成為一紙空文，但是目前我國法律法規(guī)可操作性差的問題比較突出。有的法律法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)，概念含混不清，內(nèi)容彈性過大，不好操作。比如《食品安全法》對相關部門食品安全監(jiān)管職能作了重大調(diào)整，規(guī)定縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，授權其明確分段監(jiān)管部門的職責。但是對分段界定以及相對應的執(zhí)法主體并未作出明確的規(guī)定。由于許多地方機構改革尚未啟動，相關配套文件及實施細則也未及時制定，這就給行政許可和行政執(zhí)法工作造成諸多困難。

（三）執(zhí)法體制不順

雖然經(jīng)過多次機構改革，我國行政執(zhí)法體制仍然沒有從根本上理順?？v向上上級部門和下級部門之間的權限劃分不夠合理。由于長期受計劃經(jīng)濟體制的影響，我國的行政法理論和立法實踐對行政執(zhí)法機關縱向分權的重視不夠，各級行政執(zhí)法機關的權限“上下一般粗”，上級部門和下級部門都管同樣的事，都有同樣的行政執(zhí)法權，結果導致重復執(zhí)法、多層執(zhí)法時有發(fā)生。橫向上各個部門之間的職責權限劃分不明，而且各個執(zhí)法機關之間缺乏必要的協(xié)調(diào)配合，導致行政執(zhí)法職責不清、政出多門、各自為政。這種執(zhí)法體制損害了執(zhí)法機關的執(zhí)法權威與效能。

（四）執(zhí)法監(jiān)督不力

我國的行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩大類。外部監(jiān)督包括：國家權力機關的監(jiān)督;國家司法機關的監(jiān)督;黨的監(jiān)督;政協(xié)以及各民主黨派的監(jiān)督;社會群眾及輿論監(jiān)督等。內(nèi)部監(jiān)督包括行政監(jiān)察、審計監(jiān)督等。

1.內(nèi)部監(jiān)督乏力。專職監(jiān)督機構地位不夠獨立，影響監(jiān)督作用的發(fā)揮。行政監(jiān)督體現(xiàn)的是一種權力對權力的制約，要使這種制約有效，監(jiān)督主體必須保持獨立，不受制于監(jiān)督客體。我國的專職行政監(jiān)督機構就是監(jiān)察部門和審計部門。在領導體制上，這兩個部門屬于雙重領導體制，既受同級行政機關的領導，又受上級業(yè)務部門的領導，受到的控制比較多。由于監(jiān)督機關對本級政府依賴性很強，地位不獨立、利益不超脫，容易受人情關系的影響，因而在實踐中很難真正履行其監(jiān)督職責。

2.外部監(jiān)督失靈。亞里士多德認為“整體大于它的部分之和”。我國的行政監(jiān)督是一個多元化的體制，監(jiān)督的層次多、主體多、渠道多，這是一個優(yōu)點。但是如果不把各種監(jiān)督力量整合好，這種優(yōu)越性就難以發(fā)揮出來。從實際情況來看，我國多元化的行政監(jiān)督力量缺乏有力度的整合，監(jiān)督的合力較弱。首先各監(jiān)督主體的監(jiān)督權限劃分不清、交叉重復，影響了行政監(jiān)督的權威和有效性;其次整個監(jiān)督體系未能形成“主輔匹配，環(huán)形封閉”的系統(tǒng)，群龍無首，監(jiān)督過程當中彼此之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，沒有形成疏而不漏的監(jiān)督網(wǎng)絡。

三、完善我國行政執(zhí)法的對策建議

（一）加強法治教育

目前我國正處于由人治向法治轉型的特殊時期，我們要想徹底根除人治思想，樹立法治觀念，必須大力加強法制宣傳教育的力度。通過宣傳教育，提高全民的法律素質(zhì)，樹立法律的至上權威。一方面使得廣大公民既能守法，又不犯法，既能履行法律規(guī)定的責任和義務，又能運用法律武器來維護自己的合法權益。另一方面，尤其是要增強公職人員重點是各級領導干部特別是行政領導干部和執(zhí)法人員的法制觀念和依法辦事能力，為依法行政營造良好法律氛圍。

（二）完善行政立法

完善的法律制度是依法行政的前提和基礎，行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)或程序都應當有法律、法規(guī)或規(guī)章的相應規(guī)定。首先是要加強規(guī)范政府行為方面的立法，完善行政權力的運行規(guī)則。其次對于一些存在缺陷的法律法規(guī)，有的需要加以修改，使其更加符合客觀實際;有的需要制定具體實施細則，彌補立法空白，增強法律、法規(guī)的可操作性。另外還要抓緊制定行政程序法，行政程序法對于依法行政非常關鍵，離開了行政程序法，就不可能實現(xiàn)真正意義上的依法行政。

（三）理順執(zhí)法體制

各級行政機關以及行政機關各職能部門之間的職責權限如何劃分，這是理順行政執(zhí)法體制的關鍵所在，也是我國行政體制改革的重要內(nèi)容。

首先應該合理劃分中央和地方的關系。“根據(jù)國內(nèi)外一些學者的理論，如果中央或省級政府與基層政府提供同樣的公共物品，并且這種公共物品對所有人都是一樣的，那么由基層政府提供要比中央或省級政府提供更有效率，成本更低?！保?］所以，行政執(zhí)法權的配置應當確立地方優(yōu)先或基層優(yōu)先的原則。要按照中央的統(tǒng)一領導，充分發(fā)揮地方的主動性積極性，明確中央和地方的管理責權。

其次應該合理界定部門之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個部門承擔，克服多頭管理、政出多門的弊端。堅持事權明晰原則，科學合理地劃分各級各類執(zhí)法主體的職能、權限和責任，做到條塊分明、職責明確，執(zhí)法機構之間隸屬關系清晰。這樣才能促使各個部門各司其職、各負其責，才能徹底改變過去那種崗位不清、職責不明，權力行使上侵、下奪、左擠、右占，相互扯皮、攬功諉過的現(xiàn)象，從而促進行政體制正常運轉。

第三減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法資源，推進綜合執(zhí)法，徹底解決多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法問題。具體做法就是相對集中行政處罰權，包括兩個方面：一是橫向上推進綜合執(zhí)法，把市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護、工商行政管理、公安交通管理等多項城市管理職能綜合起來，統(tǒng)一執(zhí)法;二是縱向上下移執(zhí)法中心，減少執(zhí)法層次。

（四）完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制

由于執(zhí)法經(jīng)費不足，尤其事業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法單位，所有經(jīng)費自收自支，完全屬于“自費執(zhí)法”，因此執(zhí)法單位不得不看重財政返還的罰沒收入，導致執(zhí)法重罰款輕糾違、重收費輕管理，執(zhí)法趨利現(xiàn)象嚴重，執(zhí)法目的發(fā)生偏離。今后要進一步完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制，行政執(zhí)法機關履行法定職責所需經(jīng)費，要統(tǒng)一納入財政預算予以保障，不與罰沒收入掛鉤。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預算管理。

（五）建立健全執(zhí)法監(jiān)督制度

缺少監(jiān)督的權力必然產(chǎn)生腐敗。要想提高執(zhí)法質(zhì)量，全面系統(tǒng)地規(guī)范執(zhí)法過程，就必須建立健全監(jiān)督制約機制，不斷加大約束力度，保障行政權力的正確行使。

在各種監(jiān)督形式當中，執(zhí)法責任制作為一種強有力的執(zhí)法監(jiān)督手段，對于控制行政權力、保證嚴格執(zhí)法具有重要意義。但是，“由于長期以來我們不重視行政執(zhí)法的責任追究制度建設，許多公務人員只注重行使權力，忽視其承擔的責任。出現(xiàn)了大量濫用權力、損害相對人利益的違法行為，而難以追究執(zhí)法機關和執(zhí)法人員的責任的情形”。［3］近來屢屢曝出的食品安全問題，其深層原因正是由于責任制度的缺失。只有建立健全執(zhí)法監(jiān)督制度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，切實落實執(zhí)法責任，才能促進執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，建設責任政府、法治政府的目標才能真正實現(xiàn)。

［1］鄧小平文選第二卷.北京：人民出版社.1994.

［2］史文清.行政執(zhí)法權配置的幾個問題［J］.理論前沿，2004，（20）.

［3］馬懷德.建設法治政府是一項宏偉的目標［J］.法制日報，2004-4-29.

F249.2

A

1008-8091（2011）03-0105-04

2011-05-06

山東省委黨校政法部，山東濟南，250103

趙迎輝（1971- ），女，山東省委黨校政法部講師，山大法律碩士，研究方向：行政法。

楊紅香）