基于權(quán)利視角我國城市高房價成因的制度分析

黃萬華，陳 偉

(1．武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430071;2．北京大學(xué)，北京 100871)

基于權(quán)利視角我國城市高房價成因的制度分析

黃萬華1，陳 偉2

(1．武漢工程大學(xué)，湖北 武漢 430071;2．北京大學(xué)，北京 100871)

我國城市高房價經(jīng)濟現(xiàn)象實質(zhì)反映的是政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、購房者三者之間的權(quán)利、利益的不均衡及三者各自的權(quán)利與利益的不對等，高房價經(jīng)濟現(xiàn)象背后蘊藏著金融危機與政治社會危機。通過對學(xué)界認為導(dǎo)致房地產(chǎn)市場高房價的原因如“供求說”、“成本說”、“體制說”、“利益集團間力量不平衡說”等四因素說展開制度分析，認為，從制度經(jīng)濟學(xué)視野看，對制度、規(guī)則供給過程中民眾權(quán)利缺失是維持高房價的“四因素說”持續(xù)存在的制度成因。

權(quán)利;高房價;制度分析

一、問題的提出

近些年來，相對于增長緩慢的中國城鎮(zhèn)居民收入，中國各大城市的房價卻普遍持續(xù)多年高漲，導(dǎo)致城市絕大部分居民買不起房，很多城市居民無法解決住的問題，已是不爭的事實。當(dāng)前中國，高房價已演變成為影響社會穩(wěn)定、和諧的一個重大政治社會問題。高房價是雙刃箭，一方面房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大，在乘數(shù)作用下，由高房價催生的房地產(chǎn)繁榮可以拉動中國經(jīng)濟的高速度增長，另一方面高房價也可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫引發(fā)嚴重的金融危機或經(jīng)濟危機。高房價對現(xiàn)在與未來中國經(jīng)濟社會的負面影響及潛在社會危機已基本形成共識，基于此，國家已是使出各種政策手段打壓或控制房價過快上漲，但效果甚微。如何控制高房價，使房價回歸到理性區(qū)間，避免房地產(chǎn)泡沫引發(fā)經(jīng)濟危機從而使中國經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，是我國現(xiàn)在必須面對的一個嚴峻現(xiàn)實問題。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌階段，高房價現(xiàn)在并不是一個單純的經(jīng)濟問題，要從根本上解決高房價問題，理論研究上必須跳出經(jīng)濟學(xué)單純就房價談房價的視野，而應(yīng)從當(dāng)前政治經(jīng)濟社會的大背景，特別是從制度、規(guī)則供給過程中民眾權(quán)利缺失的角度來探討，才能尋求化解高房價的根本解決之道。

二、相關(guān)文獻及評價

根據(jù)已有的文獻，目前理論界圍繞高房價的原因及影響這一問題的研究已取得了一定理論成果。代表性的研究有，如周天勇認為我國城市化進程的加劇，與現(xiàn)行土地管理制度的不合時宜，雙重因素的疊加效應(yīng)，推動了中國房價的快速上漲。陳湘等人分析了高房價對我國經(jīng)濟社會的影響，認為高房價已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的毒瘤，它會形成嚴重的社會不公、加劇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡、制約城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施、導(dǎo)致金融風(fēng)險的積聚、抑制居民的消費需求、助長社會政治腐敗;在解決高房價的對策上他認為應(yīng)從提高地方政府對遏制高房價的認識，著力加快城鎮(zhèn)住房保障體系的建設(shè)，切斷地方政府與地價收益的利益聯(lián)系，推進房地產(chǎn)稅費改革，加強地方政府對房價的監(jiān)督管理等方面入手。蘇國帥、曹明星、石堅從財政體制的角度進行了分析，認為現(xiàn)有的財稅體制導(dǎo)致了地方政府的對土地財依賴，從而推動了高房價。江西省價格理論研究所課題組從經(jīng)濟學(xué)的角度分析了高房價的原因及影響，認為高房價導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民消費率下降，對消費產(chǎn)生擠出效應(yīng)，阻礙城鎮(zhèn)居民消費結(jié)構(gòu)升級，成為擴大內(nèi)需的阻力，并出了具體對策。張倩倩從腐敗層面對高房價進行了分析，并提出了一些建議。李錫英、牛奎雪分析了高房價的經(jīng)濟影響，并闡述了高房價必然引發(fā)資本向房地產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)律和高房價勢必拉大貧富差距的問題。李向群從土地供應(yīng)管理的角度分析了房價上漲與地價上漲的因果關(guān)系，并認為應(yīng)從完善土地管理體制遏止高房價。傅東平分析了中國當(dāng)前房價不斷走高的貨幣經(jīng)濟原因并提出了具體的對策。陳波認為房地產(chǎn)價格過快上漲的主要是由于供求關(guān)系、土地的出讓制度、房地產(chǎn)市場的體制不完善、開發(fā)商的違規(guī)操作和投機客的過度炒等原因引起的，對解決高房價并提出了一些建議。劉長發(fā)從政治學(xué)的角度對高房價的原因及影響進行了分析，他認為高房價與中央政府和地方政府的關(guān)系扭曲互為因果，并從地方政府與中央政府的政治博弈，房地產(chǎn)利益集團對宏觀調(diào)控政策的影響，社會經(jīng)濟危機，金融秩序、金融風(fēng)險等方面分析了高房價的影響。張振華認為高房價有經(jīng)濟的原因更有政治的因素，認為更應(yīng)關(guān)注政治性因素對于房價的推動作用，并主張對房地產(chǎn)市場的調(diào)控不能單純從經(jīng)濟的角度著眼，而應(yīng)該經(jīng)濟對策和政治對策并舉。

可以看出，國內(nèi)學(xué)者對高房價形成原因的研究結(jié)論可以歸集為以下幾類:一是“供求說”，認為房地產(chǎn)市場區(qū)域性壟斷與供需失衡導(dǎo)致高房價;二是“成本說”，認為高地價帶來的高成本從而推動房價過快上漲;三是“體制說”，認為土地管理體制缺陷導(dǎo)致腐敗及現(xiàn)行的財政稅收體制缺陷推動高房價;四是“貨幣因素說”，認為過多的貨幣及對通漲預(yù)期拉動高房價;五是“利益集團間力量不平衡說”，認與由購房者、失地農(nóng)民和拆遷戶組成的弱勢利益集團相比，房地產(chǎn)商利益集團在政治參與、利益表達渠道、對公共政策的制定與執(zhí)行的影響力等方面都占優(yōu)勢，從而導(dǎo)致高房價。

本文認為除了貨幣因素說并不是推動高房價的唯一原因外，其他的“四原因說”有其合理性，在實際中也可以找到經(jīng)驗證據(jù)，得到大多數(shù)人的認同，但如果深入追問這些結(jié)論背后的原因，在理論上這些研究需要繼續(xù)深入，因為其對高房價原因的探討并沒觸及問題的根本，依據(jù)其研究結(jié)論提出的對策治理高房價只能治表不能治本。在我國，高房價表面看是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，高房價表象背后反映的是各利益主體的權(quán)利不均衡。因此，對我國高房價成因的探討，還需要跳出就房價論房價的經(jīng)濟思維，從其他的視角研究形成高房價的原因，才能尋求有效化解高房價的對策。本研究主要是從權(quán)利的視角對導(dǎo)致我國城市高房價形成的各種制度、規(guī)則展開制度分析。

三、基于權(quán)利視角房地產(chǎn)市場高房價成因的制度分析

“供求說”、“成本說”、“體制說”、“利益集團間力量不平衡說”都是導(dǎo)致房地產(chǎn)市場高房價的原因，是什么因素導(dǎo)致這些原因持續(xù)存在維持著高房價呢?本文試圖將這一問題納入制度分析的框架，基于權(quán)利的視角展開分析。實踐層面上，中國漸進性改革的路徑與次序先是經(jīng)濟領(lǐng)域放開價格，發(fā)揮市場機制的資源配置作用，然后行政、司法、政治、文化領(lǐng)域再隨著經(jīng)濟領(lǐng)域的改革效果與形勢因勢而變。與改革30多年來中國經(jīng)濟的快速發(fā)展相對比，當(dāng)今中國，規(guī)范不同利益主體行為、保障不同利益主體的制度供給顯得有些不足。所以，某種意義上說，正是由于其他領(lǐng)域的改革落后于經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，導(dǎo)致了規(guī)范、激勵不同利益主體，促進經(jīng)濟良性運轉(zhuǎn)的制度供給不足，形成不同經(jīng)濟利益主體權(quán)利與利益的不對等，通過房地產(chǎn)市場上的高房價折射出來。高房價與其說是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，其背后反映的不如說是政治層面上政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、民眾三者之間的權(quán)利不對等與利益失衡。

“供求說”與“成本說”背后實質(zhì)反映的是土地法規(guī)、土地拍賣制度制定的公共選擇過程中民眾表達權(quán)的缺失及有效土地制度供給不足。按照經(jīng)濟學(xué)基本原理，房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)及供給與需求因素都是影響房價的基本因素。的確，房地產(chǎn)市場是區(qū)域性壟斷市場，房子供給有限，城市人口的增加，從而出現(xiàn)全國大中城市的房價普遍超出了居民的實際購買能力。從表象看，房地產(chǎn)市場區(qū)域性壟斷及有限供給，導(dǎo)致了高房價。供求說的背后隱藏著居民表達權(quán)利的缺失與有效土地制度供給的不足。我國是生產(chǎn)資料公有制的國家，作為重要生產(chǎn)要素的土地，其所有權(quán)屬于公有。根據(jù)我國的相關(guān)規(guī)定，我國城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，城市土地禁止個人之間買賣，土地只能賣給房地產(chǎn)開發(fā)商或其他的企業(yè)。在土地具體拍賣過程中，實行先征后賣，即城市土地的使用權(quán)由政府拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商或其他的企業(yè)，農(nóng)村土地要拍賣也必須先賣給政府，然后再由政府出售，土地競價拍賣的結(jié)果是出高價者得土地?？梢钥闯觯F(xiàn)行的土地市場上，政府其實是賣方壟斷，對于特定的規(guī)劃用地，買方處于壟斷地位。特別是對于房地產(chǎn)開發(fā)的土地拍賣市場，政府與開發(fā)商雙方完全處于壟斷市場地位，政府要獲得土地出讓金的最大化，開發(fā)商要獲得利潤的最大化，必然將地價全部轉(zhuǎn)移到房價中，所以，土地拍賣的直接經(jīng)濟后果當(dāng)然是房價的高漲。而房價高漲的背后反映的是有效土地制度供給嚴重不足與規(guī)則制度制定過程中民眾權(quán)利的缺失。從法律層面看，我國的城鎮(zhèn)土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有。城市居民與農(nóng)村居民只有土地使用權(quán)，沒有所有權(quán)，而國家與農(nóng)村集體都不是真正的行為主體，土地最后事實上成為政府所有，國家與政府都是寬泛的概念，缺乏明確的指向，也不是獨立的民事主體，因此，我國的城市與農(nóng)村土地都存在著“所有者”缺位問題。從法律的角度看，作為法人的房地產(chǎn)開發(fā)商與作為民事主體自然人一樣，同樣是平等的民事主體。既然都是平等的民事主體，為什么相關(guān)規(guī)定只允許房地產(chǎn)開發(fā)商購買土地，而城市禁止作為自然人的個人購買土地自建房屋呢?況且，開發(fā)商購買到土地后，也不是由其直接興建房屋，而是由建筑企業(yè)直接承包興建房屋。既然土地是屬于公有，區(qū)域內(nèi)的土地，就應(yīng)當(dāng)人人有份，為什么城市居民在購買房屋時，還要向政府交納土地出讓金呢?這些規(guī)則、制度顯然是有悖常識與邏輯的。為什么這些推動高房價而又有悖于常識與邏輯的制度與規(guī)則能夠長期存在呢?顯然需要從一些制度、規(guī)則制定的公共選擇過程中的政治層面尋找答案。我國各級人大代表選舉制度的不完善，或民眾的實際選舉權(quán)難以落實，在涉及到有關(guān)土地的制度、規(guī)則制定的制定過程中，真正代表普通民眾利益的代表人數(shù)有限，難以影響相關(guān)立法，而政治影響力大的利益集團如開發(fā)商有較強的話語權(quán)，可以左右立法，最終導(dǎo)致出臺的相關(guān)制度、規(guī)則有利于強勢利益集團，而不利于廣大民眾。在立法過程中普通民眾、開發(fā)商與政府由于權(quán)利的不平衡或不對稱，立法權(quán)可能被授予政府行政部門，出現(xiàn)政府被授權(quán)的現(xiàn)象。行政信息的不對稱、法制的不健全及政府自身利益的追求都會導(dǎo)致政府部門被強勢利益集團所俘獲，同樣會導(dǎo)致有利于強勢利益集團而廣大民眾的利益受損或被忽略的制度規(guī)則出臺。

“體制說”認為土地管理體制缺陷導(dǎo)致腐敗及現(xiàn)行的財政稅收體制缺陷是推動高房價的誘因。既然土地管理體制缺陷導(dǎo)致腐敗及現(xiàn)行的財政稅收體制缺陷是推動高房價的誘因，那么這些體制為何可以長期存在?從制度分析的視角看，制度經(jīng)濟學(xué)可以給出有力的解釋。制度主義認為，任何高效與低效的制度之所以能夠長期存在，取決于制度規(guī)則帶來的成本與收益的對比，當(dāng)供給制度規(guī)則的收益大于成本時，這種制度規(guī)則就會長期存在。對政府而言，由于成本與收益的分離，政府不必象企業(yè)一樣需要承擔(dān)獲取收益的成本，所以，一定程度上，政府供給制度規(guī)則的成本很低，而收益幾乎是無限的，在缺乏法治而又沒有人民權(quán)利制約的環(huán)境下，職責(zé)本應(yīng)是提供制度規(guī)則、維護公共安全與公共秩序等公共物品的政府就會演變成為與民爭利的逐利型政府，政府在逐利過程中，成本由社會承擔(dān)，其收益是巨大的。在我國由于眾多因素的影響，憲法規(guī)定的人民所享有的選舉權(quán)現(xiàn)實中很難落實，往往成為一種象征性權(quán)利，人民的選舉權(quán)利“被代表”，導(dǎo)致我國絕大多數(shù)立法機關(guān)代表并非是由人民選舉產(chǎn)生的。推動我國土地制度與財政稅收制度的制度供給與演變過程中，政府或與政府有關(guān)的力量始終是最重要的初級行動團體，民眾的力量微乎其微。我國不管是土地管理體制，還是財政稅收體制都屬于政府主導(dǎo)的強制型制度供給，由于缺乏代表各種利益的廣大民眾的參與，土地管理法規(guī)與財政稅收體制的形成往往是政府內(nèi)部博弈的結(jié)果，在土地管理法規(guī)制定過程中，考慮更多的往往是政府利益，而民眾的利益有可能被忽視。另外，由于人的有限理性，不可能制訂出十分完備的法規(guī)，土地管理法規(guī)制定過程中往往有意或無意預(yù)留可自由操作的空間，這些都為土地管理中的腐敗行為提供了便利條件。中國經(jīng)濟改革開放30多年的實踐過程中，一些地方政府的逐利性特別明顯，特別是最近幾年，各級地方政府的“賣地財政”，土地違規(guī)審批、違規(guī)規(guī)劃、土地拍賣不透明、官商勾結(jié)野蠻拆遷等無不說明一些地方政府的逐利性已經(jīng)達到觸目驚心的地步。起源20個世紀(jì)90年代初期分稅制的財稅體制改革，是政府單方面主導(dǎo)的一場改革，民眾沒有任何參與渠道，更談不上民眾對這些財政體制設(shè)計的影響。某種意義上說，當(dāng)時它只是基本解決了政府之間關(guān)于分稅的財權(quán)劃分問題，而對于政府之間的事權(quán)劃分、職能分工以及整個政府體系與民眾之間的利益劃分問題并沒有科學(xué)合理的解決，它只是一個權(quán)宜之計，缺乏長遠的制度設(shè)計。隨著我國市場經(jīng)濟改革的逐漸深入，外部國際經(jīng)濟環(huán)境惡化，這種財稅體制改革所引發(fā)的社會問題與土地管理制度的效應(yīng)疊加在一起，導(dǎo)致各地方政府財政收入對土地的高度依賴，全國普遍出現(xiàn)了“土地財政”。經(jīng)濟快速增長，政府財政收入增速遠遠超過GDP的增長速度，國富民窮成為世界各國經(jīng)濟發(fā)展過程中中國獨有的現(xiàn)象，一定程度上無不說明政府的逐利性。

“利益集團間力量不平衡說”更直接反映出由組成的弱勢利益集團與強勢的房地產(chǎn)商利益集團之間權(quán)利與利益的不平衡?，F(xiàn)行的土地管理制度決定了我國城郊的土地實際上成為地方政府所有。在缺乏對政府的權(quán)力制約、監(jiān)督及違憲審查的情況下，有些地方政府打著城市化、發(fā)展地方經(jīng)濟的旗號，追求的是政府自身收益如政績、地方財政收入等。實際上在城市化過程中，城市規(guī)劃由地方政府制訂，由房地產(chǎn)開發(fā)商具體實施，地方政府與開發(fā)商由于利益的一致性，往往形成利益同盟。在房地產(chǎn)市場上，利益集團之間因權(quán)利不對等引起利益不對等，權(quán)利與利益二者實質(zhì)是互為因果的關(guān)系。在房地產(chǎn)市場上，房子的買賣表面看是等價交換的市場關(guān)系，其背后實質(zhì)是政府與開發(fā)商兩大強勢利益集團形成利益同盟與由購房者、失地農(nóng)民和拆遷戶組成買方的弱勢利益集團之間在權(quán)利與利益不等情況下的博弈關(guān)系，而房子作為生活必需品，其需求價格彈性較小，對于廣大購房者而言，選擇余地較小，所以購房者與開房地產(chǎn)開發(fā)商之間博弈的結(jié)果必然是高房價。

四、結(jié)論與建議

城市高房價所反映的不僅僅是一種畸形的經(jīng)濟現(xiàn)象，其背后反映的是因廣大民眾權(quán)利缺失與低效制度的長期剛性與固化。房地產(chǎn)市場上高房價的影響是深遠的，它并不僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，還表現(xiàn)在政治、社會領(lǐng)域。房地產(chǎn)市場的高房價已經(jīng)演變成為以房地產(chǎn)開發(fā)商為代表的強勢利益集團掠奪弱勢群體利益，剝奪社會中產(chǎn)階層發(fā)展機會，迅速集聚社會財富的機制。高房價在經(jīng)濟層面形成的“馬太效應(yīng)”進一步加劇了社會不同群體之間的收入分配差距;在政治領(lǐng)域它又會進一步加劇整個社會強勢利益集團與廣大弱勢群體之間各項權(quán)利分配的不對等，反過來又會導(dǎo)致一些低效制度的長期剛性與固化。低效制度長期剛性與固化的后果是高房價背后隱藏著金融危機與政治社會危機。高房價并不是孤立的經(jīng)濟現(xiàn)象，它還涉及民眾權(quán)利的保障與實現(xiàn)及政府權(quán)力的制約與限權(quán)，僅僅利用經(jīng)濟政策化解高房價，而對于其背后的權(quán)利缺失或權(quán)利不平衡及低效制度剛性與固化不作根本性變革，調(diào)控高房價經(jīng)濟政策的效果能否達到理想預(yù)期是不言而喻的。

政治與經(jīng)濟是互為因果、互為影響的。人類社會發(fā)展實踐證明，政治上權(quán)利的缺失必然導(dǎo)致經(jīng)濟上利益的受損與機會的剝奪。所以，對于高房價的治理需要綜合全盤考慮，標(biāo)本兼治。需要對于高房價的治理，短期看需要采取有效的經(jīng)濟政策從影響房價的供給與需求兩方面尋找突破口;同時完善政府與官員政績考核制度，建立行政問責(zé)制度，強化地方政府提供公共物品的責(zé)任，加大保障性住房、廉租房的建設(shè)。長期看，要從根本上解決高房價及其引發(fā)的潛在經(jīng)濟危機與政治、社會危機，除了經(jīng)濟層面加強宏觀調(diào)控，完善市場機制，完善土地管理體制、財政稅收體制等外;政治層面必須增強有效制度的供給如還權(quán)于民，強化民眾對政府的監(jiān)督，完善落實人民大會選舉制度，特別是優(yōu)化各階層、各群體在人代會中的比例構(gòu)成，建立起各階層、各群體權(quán)利與利益對等，各階層、各群體利益平衡的人民代表大會制度。完善憲法，建立違憲審查制度，降低民眾維權(quán)成本，拓展民眾維權(quán)途徑。

［1］周天勇．中國住房問題的深層機理分析［J］．中共中央黨校學(xué)報，2010，(1)．

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［3］蘇國帥．“土地財政”成因探討［J］．現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)［J］．2010，(17)．

［4］曹明星，石堅．高房價視角下的房地產(chǎn)稅制改革［J］．稅務(wù)研究，2010，(4)．

［5］江西省價格理論研究所課題組．高房價對城鎮(zhèn)居民消費的影響與對策［J］．價格月刊，2010，(8)．

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［11］劉長發(fā)．政治學(xué)視角的高房價問題探析［J］．中共鄭州市委黨校學(xué)報，2007，(2)．

［12］張振華．高房價是經(jīng)濟問題還是政治問題—分析中國房價的政治經(jīng)濟視角［J］．西北師大學(xué)報(社會科學(xué)版) ，2010，(3) ．

責(zé)任編輯:譚桔華

C93

A

1009－3605(2011)02－0009－04

2010－12－14

1．黃萬華，男，湖北大悟人，武漢工程大學(xué)講師、經(jīng)濟學(xué)博士，主要研究方向:公共經(jīng)濟學(xué);2．陳偉，男，安徽霍邱人，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向:公共管理和公共經(jīng)濟。